Сборник статей Выпуск 2 Иркутск, 201 п 78

5УДК 347.963

П 78

Печатается по решению Редакционно-издательского совета Иркутского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Протокол № 9 от 07 декабря 2015 года.

П 78	Проблемы совершенствования прокурорского надзора : сборник статей. — Иркутск : Иркутский юридический институт (филиал) Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2015. — Вып. 12. — 207 с.

В настоящий сборник вошли статьи преподавателей и студентов Иркутского, Крымского и Санкт-Петербургского юридических институтов (филиалов) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, работников органов прокуратуры, преподавателей Иркутских вузов по актуальным проблемам организации деятельности органов прокуратуры, вопросам противодействия коррупции, осуществлению надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, а также по вопросам правоприменительной практики в сфере уголовного судопроизводства и др.

Материалы предназначены для широкого круга работников органов прокуратуры, студентов и преподавателей юридических вузов.

УДК 347.963

© Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, 2015

СОДЕРЖАНИЕ

Прокурорский надзор и правоприменительная практика

Рябова Л. Г. Биоэтика — институт в новой системе образования. Обзор 393

Е. М. Голушко,

старший помощник прокурора

Прокопьевского района

Кемеровской области

Прокурорский надзор за исполнением лесного законодательства

Общая площадь земель, занятых лесами, составляет 1,18 млрд га, однако эта площадь постоянно сокращается вследствие бесконтрольных вырубок, пожаров, загрязнения окружающей среды. Леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения и от иного негативного воздействия.

Охрану и защиту осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных ст. ст. 81–84 Лесного кодекса РФ, а также Федерального закона от 21.12.1994 «О пожарной безопасности». Однако вопреки ст. 96 ЛК, п. п. 2 и 10 Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора (утв. постановлением Правительства РФ от 22 июня 2007 г. № 394) органы исполнительной власти субъектов РФ, при осуществлении переданных им Российской Федерацией полномочий в области лесных отношений, не в полной мере используют имеющиеся возможности для выявления и пресечения нарушений, допускают нарушения законодательства, имеющие коррупциогенные составляющие, что не способствует поступательному процессу декриминализации лесной отрасли.

В связи с этим, прокурорский надзор за исполнением лесного законодательства, чрезвычайно важен и необходим. В связи с наступлением пожароопасного сезона в лесах и особой активности вредителей леса прокурорский надзор за исполнением законов об охране и защите лесов, соблюдением прав граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации, и его организация приобретают особую актуальность.

Общие предпосылки организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об охране и защите лесов содержатся в приказах Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», с учетом актуальности и значимости вопросов пожарной безопасности в лесах надзор за исполнением законодательства в названной сфере осуществляется в соответствии с Приказом Генерального прокурора от 10 февраля 2011 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного характера и их последствий» и Генерального прокурора РФ от 11 мая 2011 г. № 27/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров». Приказ Генпрокуратуры России от 01.04.2014 № 165 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании» также подчеркивает особую роль прокуратуры в укреплении законности в лесной отрасли при осуществлении надзора за исполнением федерального законодательства.

Опыт прокурорского надзора в сфере исполнения законодательства об охране и защите лесов, а также оборота древесины, анализ материальных норм права и ведомственных приказов, способствовал выработке основных направлений надзорной деятельности в рассматриваемой сфере, которые должны обеспечить действенный надзор силами оперативных работников прокуратур территориального звена. Необходимо отметить, что в целях осуществления поступательной декриминализации лесной отрасли, чрезвычайно важным представляется определиться с приоритетными объектами прокурорского надзора. На мой взгляд, с учетом принципиальной позиции Генеральной прокуратуры Российской Федерации, все больше обращающей внимание на недопустимость подмены прокурорами полномочий специализированных контрольно-надзорных органов, прокурорский надзор за законностью действий и решений органов государственного лесного надзора, органов местного самоуправления, должен играть решающую роль, встать в основу данного направления надзорной деятельности прокуратуры. Однако прокурор не должен ограничиваться получением информации о нарушениях исключительно из материалов контролирующих органов. Ведущая роль прокуратуры в вопросах обеспечения законности в сфере охраны окружающей среды и природопользования не может быть реализована без проведения прокурором проверочных мероприятий в отношении самих лесопользователей непосредственно, в том числе с выездом на места осуществления хозяйственной деятельности.

К числу направлений прокурорского надзора при осуществлении проверок исполнения лесного законодательства можно отнести следующие направления.

I. Надзор за исполнением федерального законодательства.

1. Проверки в территориальных отделах (лесничествах) региональных органов лесного контроля полноты и качества реализации полномочий, предусмотренных ст. ст. 82, 83 ЛК РФ.

2. Проверки фактов незаконного осуществления владения, пользования либо распоряжения лесными участками, находящимися в собственности Российской Федерации. Проверки соблюдения закона при заключении договоров купли-продажи лесных насаждений для муниципальных нужд.

3. Проверки исполнения должностными лицами территориальных отделов (лесничеств) региональных органов лесного контроля (надзора) исполнения положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – ФЗ № 294) при осуществлении федерального государственного лесного и федерального государственного пожарного надзоров. При проверке данного блока вопросов необходимо оценить также полноту и законность принимаемых указанными органами мер в связи с выявлением нарушений закона, в том числе оценить соблюдение КоАП РФ при привлечении виновных лиц к административной ответственности, проанализировать обоснованность освобождения отдельных лиц от административной ответственности. Подлежит установлению обеспечение своевременного и действенного контроля за устранением выявленных в рамках осуществления указанными органами надзорных полномочий.

Необходимо отметить, что указанными органами контроля (надзора) помимо проверок, проводимых в соответствие с ФЗ № 294, осуществляются проверки арендаторов лесного фонда в рамках исполнения терротделом полномочий арендодателя по соответствующим договорам аренды, в связи с этим, прокурор обязан исследовать вопросы полноты и законности мер, принимаемых контролирующими органами в случае выявления ими нарушений условий договоров аренды арендаторами лесных участков.

4. Проверка полноты контроля за возмещением ущерба, причиненного государству незаконной рубкой, в том числе, принятия мер по начислению штрафных санкций и расчету ущерба во всех случаях лесонарушений, направление в суды исковых заявлений о возмещении ущерба, в том числе приобщение подобных заявлений к уголовному делу, обеспечение контроля за взысканием указанных платежей по решению суда в принудительном порядке.

5. Проверка полноты сбора органами лесного контроля (надзора) материалов, расчета ущерба и своевременности направления информации и материалов в правоохранительные органы для дачи уголовно-правовой оценки по каждому нарушению, связанному с причинением ущерба лесному фонду в размере, достаточном для возбуждения уголовного дела.

6. Проверка полноты и законности осуществления полномочий в рамках федерального государственного пожарного надзора на землях государственного лесного фонда, осуществляемого лесничествами в рамках исполнения функции по государственному лесному надзору.

7. Проверка в органах местного самоуправления в части выполнения функций в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности. В частности, проверка наличия и законности муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в лесной сфере, в том числе административных регламентов предоставления муниципальных услуг в сфере лесных отношений, проверка законности осуществления муниципального лесного контроля, обеспечения требований пожарной безопасности в городских лесах, в том числе разработка лесохозяйственных регламентов.

8. Проверка полноты мер, принимаемых территориальными органами МЧС России по исполнению функций по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, соблюдению требований законодательства при осуществлении государственного контроля (надзора) в отношении органов местного самоуправления муниципальных образований, чьи населенные пункты находятся в непосредственной близости от участков леса. Поскольку лесные насаждения как в границах, так и за пределами границ населенных пунктов района (в непосредственной близости) могут являться причинами и (или) катализаторами пожаров в населенных пунктах, в территориальных подразделениях МЧС России проводятся плановые и внеплановые проверки органов местного самоуправления (администраций сельских поселений) на предмет соблюдения законодательства о пожарной безопасности (на предмет полноты осуществления функций по реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования – исполнение первичных мер пожарной безопасности в населенных пунктах), а также на предмет соблюдения требований законодательства РФ в области гражданской обороны (ГО) и предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ЧС).

9. Проверка лесопользователей на предмет исполнения условий арендных договоров, в части выполнения мероприятий по охране, защите и воспроизводству леса, предусмотренные проектами освоения лесов, начислены ли нарушителям условий арендных отношений договорные штрафы; проверки исполнения лесопользователями правил заготовки древесины, санитарной и пожарной безопасности в лесах, ухода за лесами при проведении рубок лесных насаждений, исполнения обязанности по внесению арендной платы за пользование лесными ресурсами. Непосредственная проверка лесозаготовителей может быть осуществлена с привлечением должностных лиц ФМС, поскольку могут быть установлены факты привлечения к лесозаготовке трудовых мигрантов.

10. Выявление фактов незаконной заготовки древесины в отсутствие разрешительной документации либо осуществление в промышленных масштабах лесозаготовительных работ на основании документов, предоставляющих право на заготовку леса для собственных нужд граждан.

11. Проверка исполнения законов судебными приставами – исполнителями при осуществлении принудительного исполнения решений судов о возмещении вреда, причинённого лесам вследствие нарушения лесного законодательства, а так же решений судов по принудительному взысканию сумм задолженностей по арендной плате за пользование лесам.

II. Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в лесной сфере.

Лесная отрасль традиционно является одной из самых коррупциогенно-опасных, в связи с чем в актах прокурорского реагирования, вносимых в связи с выявлением фактов попустительства со стороны компетентных органов определенным хозяйствующим субъектам, выражающегося, в частности, в неприменении определенных мер воздействия к нарушителям лесного законодательства, необходимо отражать, что подобное попустительство является благоприятной почвой для создания условий проявления коррупции. В случае же выявления в ходе прокурорских проверок признаков коррупционных преступлений в данной сфере – незамедлительно решать вопрос о возбуждении уголовных дел в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ с целью оперативного закрепления доказательственной базы.

В ходе проверочных мероприятий в данном направлении надзорной деятельности необходимо направить усилия на установление фактов аффилированности должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, подведомственных предприятий и учреждений с организациями, являющимися сторонами по сделкам, заключаемых в отношении лесных участков, при осуществлении мероприятий по государственному лесному надзору (лесной охране) и в области оборота древесины не выявлялись. Наличие состояния конфликта интересов при осуществлении юридически значимых действий в отношении лесных участков, при решении вопросов охраны лесов, лесоустройства, лесовосстановления, оборота древесины, также может свидетельствовать о признаках коррупции в лесной сфере. Нарушения также могут быть выявлены при проведении антикоррупционной экспертизы в рамках мониторинга действующих нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регламентирующих рассматриваемую сферу правоотношений.

Необходимо помнить, что лес, это и экосистема, и природный ресурс, и «легкие планеты», богатство и достояние Российской Федерации, которое при рациональном хозяйствовании может и должно приносить ощутимый доход в бюджеты. В связи с этим, при условии усиления приоритетного направления надзора за исполнением законодательства об охране и защите лесов, необходимо понимать, что прокурорское вмешательство не должно создавать препятствие нормальной предпринимательской деятельности в лесах, ограничивать законный оборот древесины.

С учетом высокой латентности преступлений в лесной сфере, нельзя забывать и координирующую роль прокуратуры в борьбе с преступностью. В связи с этим, для проведения последовательных координирующих мероприятий с целью выявления и пресечения правоохранительными органами преступных проявлений в области охраны, защиты лесов, оборота древесины, необходимо обеспечить сочетание результатов и опыта общенадзорных проверок в сфере соблюдения лесного законодательства, практики надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и следствия, а также надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности. Представляется, что только при таком подходе, координация правоохранительных органов по борьбе с преступностью в лесной сфере, возымеет должное действие, что будет способствовать неотвратимости ответственности нарушителей лесного законодательства.