Взаимодействия власти и общества



страница1/4
Дата16.08.2018
Размер0.69 Mb.
  1   2   3   4

129 :: Содержание


7
Система
взаимодействия
власти и общества

Институты политического опосредования: понятие и явлениеЛоббизм и его место в системе взаимодействия власти и обществаОсновные направления и методы взаимодействия, изучения и совершенствования практики

Система взаимодействия государственного аппарата с гражданским обществом - необходимый компонент системы государственного управления в демократическом правовом государстве. Ее правовой основой является конституционное определение того, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ" (ст. 3, ч. 1).

Система взаимодействия функционирует как различные институты государства и общества, реально реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр. Субъектно-субъектные отношения составляют сущностную характеристику этой системы. Социальный менеджмент (по западной технологии) - вовлечение в процесс реформирования всех социальных групп и слоев, учет и согласование интересов всех действующих субъектов - стратегия демократизации и гуманистическая технология рыночных преобразований. Общество формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства. Требования и поддержка различных слоев, групп общества, адресованные системе управления, должны быть реальными, ресурсная поддержка достаточной - политика и управление, как уже отмечалось, есть искусство возможного.

129

129 :: Содержание

130 :: 131 :: 132 :: 133 :: 134 :: 135 :: 136 :: 137 :: 138 :: 139 :: Содержание

7.1. Институты политического


опосредования

Требования и ожидания общества, отдельных его слоев, групп выражают различные институты гражданского общества. Выступающие посредниками между властью и населением, они могут быть охарактеризованы как институты политического опосредования.

Институты политического опосредования - это пограничный и наиболее подвижный уровень отношений гражданского общества и власти. Так, в историческом процессе церковь, отмирая как государственная структура, сохраняется как образование гражданского общества. А парламент, возникший в Средние века в Европе как институт гражданского общества, представительства его голоса, мнения (говорильня) в противовес абсолютизму государственной власти, сейчас стал повсеместно ключевым элементом политической системы и госуправления.

Именно через институты политического опосредования происходит воздействие гражданского общества на аппарат госуправления, это - каналы влияния общественной среды на управляющую систему. При этом можно выделить два вида коммуникаций, взаимодействия, влияния общественной среды на систему госуправления.

Основной вид воздействия общества на государственное управление - через легитимно функционирующую политическую систему, участников политического процесса, имеющих правовое признание в государстве и использующих правовые средства воздействия.

Другой вид воздействия общества на госуправление - через неформальные организации, специально созданные группы для давления на власть, лоббирования и достижения своих интересов. Эти группы оказывают воздействие как на парламент, фракции, депутатов в процессе принятия политических решений, так и на госаппарат, служащих, которые не только решают задачи, поставленные перед ними политиками, но и осмысливают в своем нормотворчестве, истолковывают эти задачи, в том числе под непосредственным влиянием групп, лиц гражданского общества, заинтересованных в конкретных госадминистративных решениях.

Изучение такого воздействия составляет особый интерес государствоведов, управленцев, позволяет понять, каким образом,

130


способом запросы общества, его отдельных групп влияют на характер отношений между органами госуправления и сам процесс принятия управленческих решений.

Среди институтов политического опосредования ведущая роль в системе взаимодействия общества и власти принадлежит политическим партиям, группам интересов, группам давления. Не вторгаясь глубоко в сферу политологии, отметим некоторые методологически важные для нас положения.



Партии - неотъемлемая часть политической системы современного демократического общества.

Партия - это политическая организация, объединяющая людей на основе: а) добровольности, б) общности или совпадения интересов, идеалов, в) желания, стремления отстаивать свои интересы, идеалы. Сущностным признаком политической партии является ее связь с властью - участие во власти, борьба за участие во власти, борьба за власть, свержение существующей власти.

Партия как устойчивое объединение единомышленников свою легитимность подтверждает и во власти, и в обществе. Программа и устав партии проверяются на предмет соответствия духу и букве Конституции Российской Федерации, Закону "Об общественных объединениях"(1995 г.) и регистрируются Министерством юстиции России. Партии опираются на поддержку граждан, ищут связи с другими политическими группировками (общественно-политическими движениями, клубами, ассоциациями и т.п.), стремятся к созданию своих местных (низовых) территориальных организаций. Главные функции политических партий - представительство социальных институтов, обеспечение политической социализации, создание идеологических доктрин, программ развития общества, подготовка, выдвижение и продвижение через выборы своей элиты, лидеров и тем самым их легитимация.

В России партийная система (совокупность и взаимодействие партий в политической жизни страны) находится в процессе формирования. Особенностью его является преобладание радикальных партий вождистского типа, отсутствие у них широкой социальной базы, неспособность представить (или отстоять свою) конструктивную программу общественного развития, объединить на ее основе избирателей и существование поэтому за рамками парламентской жизни.

Политические партии артикулируют и агрегируют интересы, но далеко не всех социальных слоев общества. Восполняют этот пробел различные группы интересов.

131


Группы интересов - это устойчивые организации (ассоциации) разнообразной направленности: профсоюзные, крестьянские, предпринимательские, молодежные, женские, ветеранские, семейные. Они объединяют людей на основе общих интересов, потребностей в сфере труда, быта, культурной, духовной жизни, имеют определенные ресурсы влияния: количественный состав, организационную сплоченность, информационное обеспечение, профессиональные кадры, финансы и др. Их отличие от партий в том, что все они не претендуют на политическую и административную власть, а пытаются влиять на нее в целях обеспечения специфических интересов.

В последние годы в России общественные науки используют термин "группы давления" для обозначения различных заинтересованных групп, порой неустойчивого, спорадически возникающего интереса и объединения на этой почве людей (например, группы беженцев, бастующие рабочие и т.д.)1, в других случаях устойчивого интереса, но официально неоформленных, непризнанных - в любом случае групп, не стремящихся к овладению властью и ограничивающихся воздействием на нее, давлением на нее с целью принятия конкретных решений в свою пользу. Чаще всего группы давления имеют не прямые, регулярные, отлаженные, юридически установленные каналы взаимодействия с органами власти, а используют косвенное воздействие (влияние) через механизм экономических, финансовых, персональных связей.

Деятельность институтов политического опосредования часто квалифицируют как лоббизм.

Лоббизм (англ, lobby - кулуары) - это 1) специфическая деятельность социальных групп, отстаивающих свои политические, экономические, социальные интересы во взаимодействии с законодательными и исполнительными органами государственной власти; 2) совокупность правовых норм, регулирующих лоббистскую деятельность; 3) сами группы интересов, давления, конторы и агенты, функционирующие в сфере взаимодействия с властными структурами.

Это слово в XVI в. употреблялось для обозначения прогулочной площадки в монастыре. Столетие спустя так же начали

132

называть помещение для прогулок в палате общин Англии. Но политический оттенок это слово приобрело лишь два столетия спустя, причем в Америке, когда в конце прошлого столетия термин "лоббирование" начал обозначать покупку голосов за деньги в коридорах конгресса. В Англии такая политика считалась предосудительной и слово прижилось лишь в XX в., а затем его начали употреблять и в других странах.



Итак, лоббистские структуры как организации первоначально возникли в США и уже после этого стали появляться в других странах. Закон о регулировании лоббизма был принят в США в 1946 г. Число лоббистов в Вашингтоне превышает количество депутатов обеих палат. В Великобритании их называют парламентскими агентами. Лоббистские организации имеют форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро, создаваемых при законодательных и правительственных органах. Основная задача этих организаций - добиться отражения или закрепления в принимаемых нормативных актах и решениях частных интересов групп и организаций (профессиональных, корпоративных, общественно-политических), не противоречащих и согласуемых с общественными интересами.

Поскольку количество вопросов, с которыми приходится иметь дело парламентариям, растет в геометрической профессии, а сами эти проблемы все время усложняются, законодатели все в большей степени полагаются на советы компетентных экспертов - лоббистов, на полезные и выверенные ими факты. Общепризнанно, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы своих клиентов, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил, нахождению точек соприкосновения и достижению компромиссов при принятии нормативных правовых актов.

Можно назвать весьма широкий спектр форм и методов цивилизованной лоббистской деятельности: сбор информации и предоставление ее законодателям; выступления на слушаниях в комитетах конгресса; представление готовых законопроектов; участие в разработке законопроектов; информирование конгрессмена о том, какие последствия вызовет рассматриваемый законопроект в его избирательном округе; неформальные контакты; пропагандистские кампании; кампании писем, телеграмм и телефонных звонков; финансирование избирательных кампаний; участие в ведении или предоставление персонала для участия в проведении избирательных кампаний; воздействие на законодателя

133


через влиятельных избирателей; воздействие на законодателя через распространение в избирательном органе результатов его голосования; совместное лоббирование несколькими организациями (коллективный лоббизм); перечисленные и подобные методы применяются в основном по отношению к законодательным органам.

Выделяются две основные модели лоббизма: англосаксонская (например, США, Канада), которая предполагает обязательность государственной регистрации лоббистских организаций и определение допустимых рамок деятельности групп давления, и континентальная (например, Франция, Италия), при которой заинтересованные организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных советов, комитетов, комиссий во властных структурах.

В России лоббизм становится все более распространенной, но до сих пор нелегитимной формой влияния. В апреле 1993 г. по инициативе Верховного Совета РФ состоялась международная конференция "Лоббизм и его место в общественно-политической жизни". В ней приняли участие представители Администрации Президента РФ, Правительства РФ, политических партий, общественных движений, профсоюзов, коммерческих и научных организаций, а также гости из США, Великобритании, Канады и других стран. Более 80% опрошенных участников конференции высказались за то, чтобы группы лоббирования получили юридический статус, 74% - за принятие специального закона о лоббизме и официальную фиксацию, услугами каких лоббистских организаций пользуются законодатели, представители исполнительной и судебной властей1. В 1995 г. в Государственной Думе появился проект закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти". В нем лоббизм определяется как деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации. Закон, однако, до сих пор не принят.

Государственно-правовое урегулирование лоббизма осложняется тем, что продолжаются споры по концепции рассматриваемого

134

федерального закона. Одни считают, что закон не должен содержать строгих запретных норм и положений, поскольку их будут избегать лоббисты; закон должен утверждать регистрационный режим, перечень прав и обязанностей лоббистов, стимулировать лоббистскую деятельность.



Другая концепция исходит из принципа ограничения лоббизма, установления более жесткой регламентации лоббистской деятельности, повышенных регистрационных сборов. Думается, что такой подход устраивает в основном тех, кто уже преуспел в лоббистской деятельности, имеет налаженные связи, каналы, механизмы воздействия на депутатов, палаты парламента, должностных лиц в федеральных органах исполнительной власти, а также на Президента РФ, его Администрацию и окружение, а равно на чиновников из госаппарата различных органов.

Закон о лоббистской деятельности должен создать стимулы и возможность выхода лоббистов на свет из тени. Регулирование лоббизма должно вытекать из смысла конституционных статей 3, 29, 31 - 33, 37, 45, 46, 47, 62 и 104, быть понятным, прозрачным и достаточным, чтобы на подзаконное регулирование оставалась незначительная техническо-процедурная часть норм.

Основные требования, предъявляемые к лоббистской деятельности, можно обобщить с учетом зарубежной практики следующим образом.


  • Не скрывать коммерческих отношений в процессе продвижения своего интереса.

  • Система регистрации лоббистов должна включать предоставление списков с названием организаций-клиентов, а также законодателей и должностных лиц, с которыми имеются коммерческие отношения.

  • Регистрацию лоббистов стимулировать путем выдачи им пропусков в госучреждения, допуска к интересуемой информации.

  • Регистрационный сбор должен быть скромных размеров, чтобы стимулировать участие во взаимодействии с госорганами небогатых, некрупных организаций, предприятий.

В законе о регулировании лоббистской деятельности необходимо четко прописать дефинитивные нормы, понятийный аппарат, перечень сведений, который должен отразить лоббист в регистрационном документе, сроки отчетов зарегистрированных лоббистов, сведения, которые должны содержаться в отчетах, обязанности зарегистрированного лоббиста (организации), санкции за нарушения норм лоббистской деятельности и т.д. Необходимо

135


указать, что действие федерального закона распространяется на лоббистскую деятельность как в Федеральном Собрании РФ, так и в исполнительных органах власти.

В развитие федерального законодательства федеральные органы власти могли бы принять свои внутриведомственные акты, которые устанавливали бы порядок нахождения лоббистов в этих органах, обеспечивали получение ими необходимой информации и их взаимоотношения с должностными лицами, чиновниками.

Лоббизм - сложное общественное явление, имеющее политический, экономический и административно-управленческий характер. Даже Президент РФ в определенном смысле вполне обоснованно может рассматриваться как самостоятельный субъект лоббизма - своего рода суперлоббист, имеющий реальные возможности влиять на законодательный процесс и активно подталкивать в парламенте законопроекты, подготовленные в недрах его Администрации.

На сегодняшний день в России лоббизмом и профессиональными лоббистами охвачены все органы федеральной и местной власти. В данном случае термин "профессиональный лоббист" употребляется условно, так как законодательно он еще не закреплен. Во множестве проявлений лоббизма присутствуют общие характеристики и слагаемые, такие, как наличие субъектов и объектов воздействия, чей-то интерес, функция посредничества, участие в создании и подготовке политических и административно-правовых решений.

В отсутствие федерального законодательства и подзаконных актов, регулирующих лоббистскую деятельность, в России все более приходится говорить о теневом лоббизме, характерными чертами которого является то, что на поверхности видны только принятое решение и те, кто его представил и кто принял. За кулисами, в тени остаются настоящий заказчик, клиент-лоббист, все участники цепочки прохождения проекта решения, вознаграждения за конечный результат, в целом весь механизм давления.

В системе взаимодействия власти и общества законное место и признание должны получить обращения и петиции граждан - институт реализации политических прав и свобод человека и гражданина (ст. 33 Конституции РФ).

Политические права имеют свою историю. Одним из первых документов, где политические права получили законодательное оформление, является Декларация прав и свобод человека и гражданина 1789 г. Хотя в этом документе об обращениях граждан

136


ничего не сказано, но в нем впервые говорится о возможности участия граждан в управлении делами государства.

Впервые о петиции граждан в законодательном порядке сказано в Билле о правах Конституции Пенсильвании, принятом в сентябре 1776 г., а также в первой поправке к Конституции Соединенных Штатов, ратифицированной в декабре 1791 г.1.

Право обращений - это право граждан обращаться в письменной или устной форме с предложением, заявлением, а также с жалобой, которые адресуются органам, в чью компетенцию входит решение этих вопросов.

Гарантия этого права в России имеет особую актуальность - в условиях изменения и появления новых государственных институтов, новых форм собственности, появления неизвестных ранее законодательству субъектов хозяйственной деятельности, формирования новой государственности и федеративных отношений. Именно сейчас граждане страны нуждаются во всемерном совершенствовании механизмов защиты своих прав и законных интересов, в выработке новой системы взаимоотношений с представителями различных ветвей власти. Главное в том, что существующие порядки не обеспечивают реального участия граждан в управлении делами государства. С одной стороны, граждане, избирающие своих представителей в органы власти, становятся в определенной мере причастными к осуществлению политической власти. И с ними надо бы советоваться, принимая важные решения. Но, с другой стороны, современная практика принятия решений демонстрирует автономность власти, ее независимость от насущных интересов граждан. По сути дела проблема интересов затрагивается только в периоды переизбрания власти, т.е. в парламентских и президентских кампаниях, когда население интересует политиков как электорат, поддержкой которого надо заручиться, чтобы осуществлять власть на законных основаниях.

Действующее российское законодательство о рассмотрении обращений граждан не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного или нескольких специальных федеральных законов. Основными по данному вопросу ныне являются (кроме указанных статей Конституции РФ): Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г., его новая редакция

137


от 4 марта 1980 г., Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "О порядке обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", соответствующие положения регламентов Конституционного Суда РФ, палат Федерального Собрания РФ и отдельные ведомственные акты по регулированию административного порядка рассмотрения предложений, жалоб граждан и ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения жалоб граждан. Все эти нормативные правовые акты нуждаются в унификации и систематизации на основе единого концептуального подхода, гарантий реальных правовых средств, механизмов и норм ответственности государственного органа, органа местного самоуправления и должностного лица перед гражданином за реализацию его права на обращения. Речь идет об оформлении правового института обращений граждан.

В специальной литературе некоторые исследователи институт обращения граждан классифицируют как гражданский лоббизм1. Однако разовые обращения граждан к власти и даже их настойчивые и многократные повторения чаще всего имеют цель восстановить нарушенные права, имеют характер "милостивой жалобы", а не давления на власть с целью получения каких-либо экономических выгод. Трудно даже сопоставлять типы лоббиста и гражданина, обращающегося в индивидуальном порядке к власти. В первом случае - это человек, твердо знающий, чего хочет, обеспеченный поддержкой организационной, информационной, финансовой, занимающийся своей деятельностью профессионально и вступающий в субъектно-субъектные (равнопартнерские) отношения с депутатами, должностными лицами, всевозможными средствами отстаивая свой интерес. Перед нами образ делового, преуспевающего, уверенного в себе человека.

Совсем другой образ возникает в памяти у тех, кто изучал посетителей в приемной должностного лица. Многовековая история России породила боязнь общения граждан с властью, недоверие и неверие в успешное решение своей проблемы. Множество людей просто не знают, как обратиться в орган госвласти, как преодолеть "железную" охрану, которая отгораживает посетителей от высокого начальства. Рядовому обывателю получить одноразовый пропуск бывает сложнее, чем лоббисту зарегистрировать свою деятельность и получить многоразовый пропуск. Таким образом, в России конституционное право обращений

138


граждан не обеспечено законным и понятным механизмом доступа граждан к власти.

Поэтому неловко как-то говорить о якобы существующем правовом институте обращений граждан и тем более называть его лоббизмом.

В целом, России еще предстоит наладить систему цивилизованного взаимодействия госаппарата и гражданского общества, и это будет одним из показателей сложившегося правового демократического государства, важнейшим ресурсом дальнейшего развития общества.

139


1 К примеру, более 40 дней военнослужащие, проходившие по контракту службу в Чечне, пикетировали в Ростове-на-Дону здание штаба СКВО. В конфликт вмешался полпред Президента РФ В. Казанцев, и зарплата контрактникам была выплачена.


1 См.: Гульченко И. Эксперты - о лоббизме в России // Российская газета. - 1993. - 27 мая.
1 См.: Сравнительное конституционное право / Б. Н. Топорнин, В. Е. Чиркин, Ю. А. Юдин и др. - М., 1996. - С. 291; Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты: Пер. с англ. - М., 1993. - С. 40.
1 См., напр.: Любимов А.П. Гражданский лоббизм. Процедуры и технологии обращений граждан. - М., 1998.
130 :: 131 :: 132 :: 133 :: 134 :: 135 :: 136 :: 137 :: 138 :: 139 :: Содержание

139 :: 140 :: 141 :: 142 :: 143 :: 144 :: Содержание

7.2. Механизм взаимодействия


власти и общества

Можно выделить те направления принимаемых в парламенте и госаппарате нормотворческих решений, на которых сконцентрировано внимание групп интересов и групп давления.



  1. Государственное регулирование экономических процессов, которое может соответствовать протекционистской политике, либо курсу на стимулирование конкуренции. Вопросы госрегулирования экономики задевают интересы многих кругов, социальных групп и потому оказываются наиболее спорными.

  2. Сфера распределения экономических ресурсов, где группы интересов имеют большие возможности влияния, представляя свои проекты и подкрепляя их ресурсами (финансовыми, техническими, организационно-кадровыми и т.д.). Группы, представляющие интересы деловых кругов, здесь умеют оказать наибольшее влияние на выбор подхода к распределению экономических ресурсов. Мировой практике известны три метода распределения: традиционный метод основан на сложившихся социальных заповедях, традициях, привычках, правилах, статичных технологиях, связан с закрытостью как социальной, так и экономической систем для каких-либо радикальных изменений. Командно-патерналистский метод является осуществлением воли некоего руководящего лица или центрального института власти над всей экономикой в плане того, как будут распределяться и использоваться ресурсы. Рыночный метод основан на безличной сети сил и решений в распределении ресурсов. Цены, ставки, проценты устанавливаются в ходе сделки между теми, кому принадлежит продукт, и теми, кто в нем нуждается. Все ресурсы предоставлены в распоряжение общества и не требуется никакого центрального аппарата, влияющего, вмешивающегося в этот процесс. В реальной экономической

139

практике (всех стран, в том числе России) присутствует смешение всех перечисленных подходов, и выбор конкретного решения зависит от расстановки сил, от победы той или иной лоббирующей группы в процессе принятия решения.



  1. Наиболее чреватой конфликтами сталкивающихся интересов является сфера перераспределения экономических ресурсов. Теоретически именно здесь группы интересов должны быть способны оказывать влияние на принимаемые государственными органами решения. Ведь тут ситуация, которую можно определить термином "игра с нулевой суммой": государственная политика никаких материальных благ не производит и все-таки выигрыш на политическом поле одного участника означает экономический проигрыш другого.

Факторы влияния, воздействия групп общества (управляемой системы) на законодательные и исполнительные органы власти (управляющей системы). Уже говорилось, что участие групп интересов (давления, лобби) может носить как институционализированный, официальный, так и неофициальный характер. Отсутствие в России специального законодательства, регулирующего эту сферу, создает возможность применять широкий спектр средств - от легальных до криминальных.

Одним из решающих факторов, определяющих степень участия групп интересов в государственных решениях, являются финансы этих групп, их достаточность, ибо попытка оказать влияние на процесс принятия решений госорганами связана с наймом рабочего аппарата, специалистов, с расходами на лоббирование.

Другой фактор - умение групп интересов объединяться в коалицию, так как это позволяет значительно расширить поле действия, добиться поддержки своих идей.

Организационную структуру групп интересов также следует рассматривать как переменную величину и фактор, от которого зависит способность группы концентрировать усилия на нужном направлении и оказывать большее по сравнению с другими влияние на законодательную или исполнительную власть.

Немаловажным фактором является авторитет группы интересов у государственных органов, который подкрепляется не только финансовой состоятельностью, но и связями, стажем деятельности в обществе, общественным доверием, выражаемым СМИ, "выходами" на парламент и в орган исполнительной власти. Здесь же - массовость, численность группы, впрочем это величина относительная, ибо членство бывает индивидуальным и коллективным, а последнее не позволяет определить реальный масштаб социальной поддержки группы.

140


К методам оказания влияния относятся:

  • направление письменных замечаний по конкретному решению;

  • участие в открытых обсуждениях;

  • участие в консультативных комитетах ведомств;

  • создание коалиций с другими фирмами и организациями;

  • организация членов группы или служащих для непосредственного участия в нормотворчестве;

  • неофициальные контакты с должностными лицами до официального выхода проекта решения в свет;

  • подача ходатайств с просьбой начать нормотворчество;

  • неофициальные контакты с должностными лицами после обнародования проекта решения.

В какой степени эффективны те или иные методы? Какая часть бюджета групп интересов направляется на работу? Как осуществлять взаимодействие с госорганами, чтобы реально влиять на процесс принятия решения? Вопросы эти пока более риторические, чем ждущие ответа, ибо взаимодействие институтов гражданского общества с органами государственной власти и особо - госаппаратом исполнительной власти - явление развивающееся и малоизученное.

Исследование этого явления поможет понять лабораторию, механизм административного процесса. Можно предложить следующую задачу и рабочую гипотезу данной НИР: Исполнительная власть, ее нормотворчество - это не просто детализация тех программ, исполнение которых ей поручено Федеральным Собранием РФ согласно принятому им закону. И отдельные люди, и целые круги в обществе ощущают на себе последствия нормотворчества исполнительной власти, причем гораздо более непосредственно, чем последствия закона, принятого законодательной властью. В законах зачастую содержится мало указаний на то, как применять его и как действовать госоргану. Поэтому госорганы исполнительной власти продолжают свою, квазизаконодательную деятельность. Вот и нужно изучить все "лабиринты" принятия управленческих решений, определить реальную степень влияния различных групп интересов на административный процесс, заодно проверить, в какой степени формула С. Фэрлонга, профессора Висконсинского университета (США)1, отражает реальный процесс.

141

Влияние = constant + β1 Способность + β2 Коалиция + β3 Группа + β4 Курс политики + β5 Возраст группы + β6 Доступ, выходы + β7 Члены, должностные лица, которые доступны группе, + μ.



где влияние - общее влияние группы на определение политики. Переменные формулы - это те элементы модели участия, факторы, которые выполняют роль источника и ресурса воздействия на управляющую систему:

способность группы участвовать в процессе определения политики; коалиция, оцениваемая группой как возможность к объединению с другими группами, организациями;

курс политики - та область политики государства, на которую группа скорее всего будет стремиться повлиять;

возраст группы на политической сцене (суррогат, заменяющий легитимность, общественное признание);

доступ, выходы - степень доступности регулятивных (исполнительных, властных) органов для группы, общее количество ее "выходов" на них;

μ - термин, показывающий, что условия функционирования и характеристики состояния моделируемого объекта представлены случайными величинами и связаны стохастическими (нерегулярными, случайными) зависимостями. Тем самым подчеркивается вероятностное подобие и то, что при задании на входе модели некоторой совокупности значений на ее выходе могут получаться различающиеся между собой результаты в зависимости от действия случайного фактора.

Исследование этой темы интересно в двух аспектах: действительно ли развивается процесс взаимодействия, формируется система взаимодействия, а группы интересов заинтересованы и участвуют в формировании курса политики государства по тому или иному вопросу, принятии решений по реализации курса? Какие методы, средства, приемы используются ими при этом и в какой степени они эффективны?

По предварительным данным можно отметить, что большинство членов руководства групп интересов признают влияние на нормотворчество органов государственной власти приоритетным для себя, заявляют о своей причастности к нормотворчеству в органах исполнительной власти.

Другой аспект в исследовании - действительно ли органы исполнительной власти опираются на группы интересов, общественность, выполняя поручение парламента о проведении определенного курса по тому или иному вопросу. Государственное управление нельзя сегодня представлять как отлаженный механизм, включающий автоматически способы переноса воли граждан и их организаций в сферу принятия и исполнения управленческих решений

142


Самостоятельную роль может играть и сама госадминистрация, преследуя свои частные интересы в процессе управляющего воздействия. Чтобы понять эти интересы и выяснить возможность создания каналов гражданского контроля за госадминистрацией, необходимо изучить не только окружающую внешнюю среду госуправления, но и особенности внутренней структуры самого госаппарата, работающего на разных уровнях госуправления.

В системе взаимодействия очень важна позиция госаппарата, его открытость, отзывчивость. В США есть термин и идеальная модель госуправления - "отзывчивая бюрократия", но если мы в России хотим построить действительно демократическое государство, то нужно идти дальше: предлагать не "отзывчивость и открытость" в тех дозах, которые удобны, выгодны чиновникам, а партнерство с общественностью, группами интересов. Управленческое решение, "пропущенное" через интерес и знание самих граждан, нередко оказывается более рациональным, оптимальным, как с точки зрения формальной точности, так и с точки зрения легитимности принимаемых решений. Важно только, чтобы влияние групп интересов носило открытый характер. Опасность скрытого (латентного) влияния состоит в том, что может нарушиться баланс власти, от госорганов она перейдет к узкой группе интересов (олигархии), которая станет определять политику в данной сфере, обеспечивая особые привилегии себе и подрывая рыночную конкурентную борьбу, социальное согласие.

Большие надежды на развитие партнерства госадминистрации с гражданским обществом политологи связывают с отделами по связям с общественностью в рамках управленческих структур госучреждений. Их задача - не только информирование общественности (пресс-служба), не только сбор информации и анализ окружающей среды в процессе подготовки управленческих решений и контроля результатов (информационно-аналитическая служба), но и налаживание постоянного партнерства, сотрудничества органов госуправления с обществом, его организованными группами интересов в процессе подготовки решений, разработки социально-экономических программ, привлечения общественных сил и спонсоров к выполнению общезначимых решений и программ.

Группы функционального интереса в России по примеру развитых стран должны приобрести характер легитимных организованных образований и приобрести статус консультативных комитетов при правительствах и парламентах, состоящих из представителей госучреждений, групп интересов и независимых экспертов. Существовать они могут на постоянной основе, или создаваться

143

для поиска оптимальных единичных решений в сфере законодательства, при разработке какой-либо правительственной программы, а после публикации своих отчетов и рекомендаций прекращать свою деятельность. В Великобритании, к примеру, при экономических и социальных ведомствах в правительстве функционируют так называемые спонсорские подразделения, занимающиеся организацией регулярных связей ведомства с отраслевыми ассоциациями бизнеса, отдельными корпорациями с целью выработки совместных рекомендаций для правительственных решений.



В Европе система функционального представительства в последние годы разрослась, вовлекла актив экологических движений, потребителей и других заинтересованных групп. Думается, эта положительная тенденция отражает сдвиги в механизме взаимодействия государства и гражданского общества, способствует более адекватному учету интересов и предпочтений социальных групп.

Итак, в области государственного управления большинство важнейших практических решений принимаются не законодательным органом, а различными государственными органами, обладающими регулятивными функциями и полномочиями, делегированными им Конституцией и законами. Решения администрации зачастую принимаются под давлением на государственные органы со стороны групп интересов. Группы интересов ограничивают пока свое влияние исключительно нормотворческими процессами, хотя планирование и надзор (контроль) за выполнением нормативных решений правомерно предполагает участие общественности.

В заключение еще раз хотелось бы привлечь внимание исследователей и специалистов к изучению всех элементов формирующейся системы взаимодействия общественных групп с государственной администрацией.


Каталог: system -> files
files -> 1 И. А. Гончаров, полагал, что комедия Грибоедова никогда не устареет. Чем можно объяснить её бессмертие?
files -> «Подготовительный класс»
files -> Программа учебной дисциплины «Философские проблемы науки и техники»
files -> Рабочая программа учебной дисциплины история и философия науки направление подготовки
files -> Пути русского богословия
files -> Информация – это: структурная информация
files -> Рабство воли
files -> Евангелие Воскресения
files -> Конспект по Истории Римо-Католической Церкви для 3-го курса


Поделитесь с Вашими друзьями:
  1   2   3   4


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница