В современных условиях функционирование экономики России в значительной мере детерминировано регулированием территориального р



страница30/49
Дата10.05.2018
Размер5.15 Mb.
ТипРеферат
1   ...   26   27   28   29   30   31   32   33   ...   49
В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое - основное - направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты. Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки. Исходя из этого, при формировании проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 год следует провести эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, не требующий внесения изменений в действующее бюджетное законодательство. В рамках данного эксперимента необходимо ежегодно выделять в составе расходов федерального бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти и реализуемыми ими программами по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих в себя доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами.

В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса и учитывая опыт функционирования с 2002 года созданного в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных финансов, необходимо расширить применение механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 года фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. Необходимым условием переориентации бюджетного процесса на достижение конечных результатов является приведение структуры и содержания бюджетной классификации РФ (далее - бюджетная классификация) и бюджетного учета в соответствие с целями и задачами осуществляемых реформ.



Бюджетная классификация и бюджетный учет должны стать надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса - от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до составления соответствующей финансовой отчетности. Новая бюджетная классификация должна быть направлена на: переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств; приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления); согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и исследования с включением расходов на прикладные научные исследования в соответствующие разделы функциональной классификации расходов; упорядочение отражения расходов на реализацию федеральных целевых программ в функциональной классификации расходов; приведение структуры экономической классификации расходов в соответствие с экономическим содержанием операций в секторе государственного управления; применение кода администратора бюджетных средств ко всем операциям, проводимым в рамках исполнения бюджета (доходам, расходам, источникам финансирования дефицита). В отличие от кассового метода учета, который позволяет лишь отследить потоки денежных средств и не дает полного представления об активах и обязательствах бюджетов бюджетной системы, метод начислений позволит оценивать результат исполнения программ, а также сопоставлять себестоимость оказываемых государством услуг и затраты на возможное приобретение указанных услуг на рынке. Учет по методу начислений значительно повысит прозрачность операций сектора государственного управления и даст информацию о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере. В центре системы учета, основанной на методе начислений, будет находиться администратор бюджетных средств, который должен учитывать не только расходы бюджета, но и поступления в соответствующий бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включается баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет о движении денежных средств. Для оценки влияния решений, принимаемых в налогово-бюджетной сфере, на состояние активов и обязательств, а также для оценки и формирования отчетности об исполнении бюджета план счетов бюджетного учета будет интегрирован с бюджетной классификацией. В рамках классификации операций сектора государственного управления предлагается все операции разделить на текущие (доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовыми активами) и финансовые (операции с финансовыми активами и обязательствами). Включение информации об этих операциях в единый план счетов бюджетного учета позволит оценить влияние деятельности сектора государственного управления на другие секторы экономики. Переход к новой системе учета можно осуществить путем разработки и утверждения общих стандартов бюджетного учета и отчетности с предоставлением права органам исполнительной власти разных уровней и администраторам бюджетных средств вести в рамках этих стандартов управленческий учет. В перспективе экономическая классификация расходов должна быть интегрирована с классификацией операций сектора государственного управления. Наряду с реформированием функциональной и экономической классификаций расходов потребуется уточнение ведомственной классификации с учетом изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти. Главными распорядителями средств федерального бюджета будут являться все федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, агентства и службы), законодательные и судебные органы Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (до внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в состав главных распорядителей средств федерального бюджета также могут быть включены отдельные наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры, средств массовой информации согласно федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год). Одновременно в целях упорядочения процесса составления проекта федерального бюджета и в соответствии с проводимой административной реформой предлагается ввести понятие "субъекты бюджетного планирования", под которыми понимаются федеральные министерства, имеющие право в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" вносить в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспечению федеральных служб и федеральных агентств, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, федеральные органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Исключительно в целях бюджетного планирования субъекты бюджетного планирования вносят предложения по формированию бюджетных проектировок по отдельным наиболее значимым учреждениям науки, образования, культуры, средств массовой информации.

«В 2005 году Минфин собирается ввести реестр расходных обязательств, определить порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ и утвердить стандарты отчетности. Через эту отчетность правительство и станет проводить экспертизу "на результат". Бухгалтеров ждет настоящий ад. То есть используемая сейчас система кассового метода учета, который позволяет следить только за расходами денег и не дает представления об активах и обязательствах бюджета, будет заменена на метод начислений, которым в основном пользуются международные финансовые организации. Главное отличие, по словам начальника отдела статистики госфинансов Минфина Владимира Зеленского, в том, что кассовый метод признает финансовые операции в момент получения или выплаты денежных средств. А по методу начислений финансовой операцией признается возникновение или изменение экономической стоимости активов. В результате по методу начислений возникает понятие остатков, которые не видны при кассовом методе. Вся эта схема сможет заработать только в 2006 году, когда правительство приступит к подготовке бюджета-2007.»93

Как показывает бюджетная практика, объем и структура значительной части расходных обязательств предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.д. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, уже заложенные плановые параметры). Для их существенного изменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты. В то же время существуют и иные по своему типу расходные обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т.д.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год.

Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана. Исходя из этого, при формировании бюджета расходные обязательства могут быть разделены на действующие и принимаемые, что позволит:

- существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики; поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены);

- удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств);

- ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

В настоящее время в Российской Федерации нет условий для полного введения этого принципа бюджетного планирования, поскольку отсутствует законодательное определение понятия "расходные обязательства", а суммарный объем обязательств, установленных действующим законодательством, существенно превышает возможности бюджетов по их выполнению, размывая тем самым границу между действующими и принимаемыми обязательствами. В то же время в рамках разграничения расходных и доходных полномочий поставлена задача в 2005 году радикально сократить, а в дальнейшем полностью ликвидировать "необеспеченные мандаты" бюджетов всех уровней, включая федеральный бюджет. В частности, предлагаются понятия "расходные обязательства" и "реестр расходных обязательств", под которыми понимается: "расходные обязательства" - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета; "реестр расходных обязательств" - свод указанных законов, нормативных правовых актов и договоров, соглашений и/или их отдельных положений, который должны вести органы исполнительной власти каждого уровня.

После решения этой задачи появится возможность четкого отделения действующих (включенных в реестр) расходных обязательств от принимаемых расходных обязательств, подлежащих или планируемых к включению в этот реестр в случае выделения на эти цели бюджетных ассигнований в пределах нераспределенных (в зависимости от экономического прогноза и политики заимствований) ресурсов. До внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации выделение бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств предлагается осуществить в соответствии с решениями органов исполнительной власти в аналитических целях на этапе составления проекта перспективного финансового плана и (или) проекта бюджета на соответствующий год, не применяя такое выделение при утверждении и исполнении бюджетов. По решению органов исполнительной власти основные параметры бюджетов действующих и принимаемых обязательств могут быть включены в пояснительные материалы к проекту перспективного финансового плана и (или) проекта бюджета на очередной финансовый год. Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами (за исключением норм, действие которых приостановлено или планируется к приостановлению в порядке, предусмотренном пунктом 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации), договорами и соглашениями.

К действующим обязательствам, в частности, относятся: трансферты населению, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований); обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации; обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования); погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств; обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период; средства, подлежащие перечислению в соответствии с законодательством Российской Федерации либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.

К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

- увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению;

- увеличение заработной платы, денежного довольствия;

- досрочное погашение государственного (муниципального) долга;

- предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства Российской Федерации);

- увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ; новые бюджетные инвестиции;

- предоставление бюджетных кредитов.

Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня.

Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств, которое может образоваться за счет:

- сокращения части действующих обязательств (путем внесения изменений в законодательство, отмены ранее принятых решений, пересмотра действующих программ в отношении непринятых обязательств, реструктуризации бюджетного сектора и т.п.);

- применения консервативных (например, ниже уровня инфляции) методов корректировки действующих обязательств в зависимости от условий планируемого периода;

- опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств роста бюджетных доходов (для региональных и местных бюджетов прежде всего налоговых и неналоговых доходов).

Исходя из этого, объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита соответствующего бюджета при консервативном сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами соответствующих органов власти (так, для федерального бюджета в качестве консервативного сценария должен рассматриваться прогноз доходов при цене на нефть марки Юралс 20 долларов за баррель и ниже). В случае невыполнения указанного условия действующие обязательства подлежат сокращению.

Соответственно, объем бюджета принимаемых обязательств определяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников финансирования дефицита при консервативном сценарии социально-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета действующих обязательств - с другой. Формирование конкретных направлений использования средств бюджета принимаемых обязательств осуществляется в соответствии с приоритетами бюджетной политики на основе оценки их эффективности. При этом раздельно рассматриваются и планируются:



- мероприятия, требующие выделения ассигнований только в очередном финансовом году, в том числе: приводящие к сокращению действующих обязательств последующих лет (досрочное погашение государственного или муниципального долга, реорганизация, передача бюджетных учреждений на соответствующий уровень бюджетной системы, сокращение штата работников и т.д., не включаемые в состав действующих обязательств последующих лет (реализация краткосрочных, не выходящих за пределы финансового года, программ и проектов, выплаты единовременных/разовых надбавок к заработной плате, пособиям и т.д.);

- мероприятия, включаемые с очередного финансового года в состав действующих обязательств или приводящие к увеличению объема действующих обязательств последующих лет (увеличение размера трансфертов населению, заработной платы государственным или муниципальным служащим, работникам бюджетных учреждений, создание новых бюджетных учреждений, принятие новых бюджетных программ, нормативных правовых актов, устанавливающих новые расходные обязательства, и т.д.). Пропорции распределения средств между указанными мероприятиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя из стратегических приоритетов государственной политики и обеспечения сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе. Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их результативности (включая программы, обеспечивающие реализацию вновь принимаемых нормативных правовых актов). Такой подход создаст для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных расходов. В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутствует прозрачная методология определения и корректировки (пересчета) объема действующих обязательств при том, что даже по общим оценкам он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптимизации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществляется и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета. Наряду с выделением действующих и принимаемых обязательств в бюджетном процессе предлагается различать обязательства, вытекающие из нормативных правовых актов (публичные обязательства) и из договоров (соглашений), одной из сторон которых является государственное (муниципальное) учреждение (гражданско-правовые обязательства). Если по гражданско-правовым обязательствам должны быть установлены жесткие ограничения на их принятие (лимиты бюджетных обязательств), то для публичных обязательств предполагается разработать и ввести бюджетные процедуры, обеспечивающие безусловное их исполнение. Одним из основных элементов бюджетных реформ, проведенных в последние десятилетия в большинстве развитых стран, является переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные проектировки на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета. Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения. Применяемый в Российской Федерации перспективный финансовый план формально соответствует этим принципам, однако на практике его роль в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год. Во многом это связано с объективными условиями и ограничениями бюджетного процесса (недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования, изменения налогового законодательства, наличие крупных "необеспеченных мандатов", зависимость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов, а расходов - от проводимых структурных реформ и т.д.).

В то же время по мере преодоления этих ограничений (в том числе в рамках комплексной реформы государственного управления и бюджетного сектора) на первый план постепенно будут выходить внутренние недостатки сложившейся практики разработки и использования перспективного финансового плана - отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями их реализации, формирования предельных объемов расходов для администраторов бюджетных средств на трехлетний период.

Для их устранения необходимо утверждение соответствующим органом исполнительной власти порядка разработки перспективного финансового плана, определяющего его формат (в том числе с выделением бюджетов действующих и принимаемых обязательств), процедуры пересмотра его параметров и использования их при формировании проекта бюджета, выработке приоритетов и целей государственной политики, планировании результатов бюджетной политики и т.д.

В целях повышения роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе на федеральном уровне предлагается утверждать порядок его разработки постановлением Правительства Российской Федерации. При этом в силу высокой неопределенности условий среднесрочного прогнозирования в первое время не должны вводиться какие-либо ограничения на изменение в следующем бюджетном цикле ранее утвержденных параметров. В то же время в целях постепенного повышения надежности среднесрочных финансовых прогнозов следует ввести требование о предоставлении ежегодно параметров перспективного плана в действующих и сопоставимых условиях, а также анализ причин отклонения от ранее утвержденных показателей.

При этом с точки зрения ориентации бюджета на конечные результаты основополагающее значение имеет включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на стимулы для оптимизации бюджетных расходов, способствует формированию системы индикаторов результативности бюджетных расходов, повышает объективность оценки деятельности министерств, ускоряет подготовку и повышает качество проекта бюджета. В целях повышения надежности этого распределения оно может осуществляться только в отношении ассигнований на выполнение действующих на момент утверждения перспективного финансового плана обязательств, с использованием в основном относительных (в процентах к общему объему бюджета действующих обязательств) показателей.

Кроме того, следует более четко определить методологию увязки среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов со сценарными макроэкономическими условиями, выбора базового (основного) варианта макроэкономического прогноза, используемого для бюджетного планирования, оценки устойчивости прогнозируемых доходов к изменениям макроэкономических параметров (в том числе зависящих от внешнеэкономической конъюнктуры) и налогового законодательства.

После накопления практического опыта среднесрочного бюджетного планирования может быть поставлена задача утверждения перспективного финансового плана законом (т.е. придания ему статуса трехлетнего укрупненного бюджета) по одному из следующих вариантов:

- утверждение укрупненных показателей бюджета на второй и третий год бюджетного цикла законом о бюджете на очередной финансовый год;

- утверждение перспективного финансового плана отдельным законом, принимаемым до внесения закона о бюджете (с возможностью отклонения в установленных пределах параметров проекта бюджета от среднесрочных проектировок без внесения изменений в этот закон).

Оба варианта обеспечивают реализацию всех преимуществ многолетнего бюджетирования. Основным преимуществом первого варианта является его соответствие сложившейся процедуре составления и рассмотрения бюджетов, однако в этом случае разделение между текущим (на очередной год) и среднесрочным планированием окажется недостаточно четким, что не позволит существенно упростить процедуру принятия ежегодного бюджета. Во втором варианте появляется возможность раздельной и, как следствие, более качественной и менее длительной проработки среднесрочных и текущих вопросов бюджетного планирования, в то же время могут возникнуть трудности в их увязке друг с другом.



Основное направление реформирования бюджетного процесса -переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечиваюшим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента. Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем: предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности; совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ; использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ; распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ; расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета. Впервые представленные при формировании проекта федерального бюджета на 2004 год доклады главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволили систематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этого, предлагается определить решением Правительства Российской Федерации порядок разработки и использования в бюджетном процессе указанных докладов, а также требования к их содержанию. Данные доклады, представляемые субъектами бюджетного планирования в Правительство Российской Федерации, а также в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, должны содержать: основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики; расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования; достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы; распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периоде; оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению. Представление аналогичных докладов следует ввести в практику на региональном и местном уровнях.

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.



Цели и ожидаемые результаты многих федеральных целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам), административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти. В результате средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых федеральными органами исполнительной власти текущих функций, а с другой - объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение. Для устранения этих недостатков необходимо внесение изменений в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также совершенствования соответствующих процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Количество федеральных целевых программ должно быть существенно сокращено. При этом данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Большинство действующих федеральных целевых программ и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ. В то же время федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д. Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются: четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти; описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей); наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы; обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы; определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами должны быть: уровень утверждения (федеральная целевая программа утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа - соответствующим субъектом бюджетного планирования); межотраслевой (федеральная целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная целевая программа) характер; содержание программной деятельности и мероприятий (федеральная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная целевая программа - объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов); принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).

С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).

Исходя из этого, в перспективе предлагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики.

При распределении на конкурсной основе средств бюджета принимаемых обязательств между бюджетными целевыми программами следует применять следующие принципы:

- распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики;

- учет при распределении ассигнований бюджета принимаемых обязательств средней оценки бюджетных целевых программ, реализуемых соответствующим субъектом бюджетного планирования;

- учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затрат на реализацию возложенных на соответствующие органы власти функций, в том числе связанных с управлением бюджетными целевыми программами.

При этом рассматривается возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).

Наряду с формированием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования необходимо создать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий при управлении программными расходами по сравнению с управлением сметными расходами.

Бюджетный кодекс Российской Федерации достаточно подробно регламентирует порядок составления, рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета. В то же время процедура рассмотрения проекта федерального бюджета Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации затянута по срокам и в основном ориентирована на рассмотрение вопросов распределения бюджетных средств по детальным позициями бюджетной классификации в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики, разграничение бюджетных полномочий и ответственности между законодательными и исполнительными органами власти является нечетким и противоречивым, имеет место ежегодная корректировка сроков составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета.

В целях устранения этих недостатков предлагается следующая базовая схема составления и рассмотрения проекта федерального бюджета.

До 1 марта текущего года Правительство Российской Федерации утверждает (обновляет) макроэкономический прогноз (сценарные условия) на 3 года и при необходимости вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, влияющих на формирование доходов бюджетной системы Российской Федерации, а также уточняет порядок и сроки подготовки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, проекта перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

До 1 апреля текущего года Правительство Российской Федерации: рассматривает основные параметры перспективного финансового плана, в том числе предварительный объем бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств; утверждает принципы и основные подходы к уточнению распределения средств бюджета действующих обязательств по субъектам бюджетного планирования на предстоящие 3 года; определяет приоритетные направления использования средств бюджета принимаемых обязательств в очередном финансовом году и среднесрочной перспективе, в том числе критерии их распределения между субъектами бюджетного планирования на очередной финансовый год; дает поручения по подготовке проектов нормативных правовых актов, влияющих на расходные обязательства Российской Федерации, а также проектов новых федеральных целевых программ.

В эти же сроки субъекты бюджетного планирования представляют в Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов первую часть докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности (отчет о результатах деятельности, цели и задачи на среднесрочную перспективу, прогноз основных параметров, характеризующих их достижение).

До 1 мая текущего года Правительство Российской Федерации: утверждает основные положения доклада Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики (на основе Послания Президента Российской Федерации, программы социально-экономического развития Российской Федерации, рассматривает и вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты, влияющие на расходные обязательства Российской Федерации; уточняет при необходимости основные показатели макроэкономического прогноза (сценарных условий) и перспективного финансового плана.

В эти же сроки субъекты бюджетного планирования представляют в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации обоснования проектов новых и (или) обновляемых (при существенном изменении структуры или объема расходов) бюджетных целевых программ в пределах ограничений, установленных бюджетом принимаемых обязательств и критериями распределения его средств. До 1 июня текущего года Правительство Российской Федерации рассматривает и утверждает: основные направления денежно-кредитной политики; перспективный финансовый план на 3 года и основные характеристики проекта федерального бюджета на очередной финансовый год; новые федеральные целевые программы; уточненный объем бюджета действующих обязательств и его распределение по субъектам бюджетного планирования на очередной финансовый год и последующие 2 года; основные показатели распределения средств бюджета принимаемых обязательств между субъектами бюджетного планирования на предстоящие 3 года (на основе доклада Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики и с учетом влияющих на расходные обязательства законопроектов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, принятых новых федеральных целевых программ и оценки эффективности бюджетных целевых программ).

До 10 июня текущего года Министерство финансов Российской Федерации доводит до субъектов бюджетного планирования предельные объемы бюджетов действующих и принимаемых обязательств на очередной финансовый год и последующие 2 года.

До 1 июля субъекты бюджетного планирования представляют: в Министерство финансов Российской Федерации - распределение средств бюджетов действующих и принимаемых обязательств на очередной финансовый год по бюджетным целевым программам и статьям бюджетной классификации; в Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации - уточненные доклады о результатах и основных направлениях деятельности (в том числе дополнительные обоснования и расчеты по финансированию новых или увеличению финансирования действующих бюджетных целевых программ).

В эти же сроки Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации принимает федеральные законы, влияющие на формирование доходов и расходов федерального бюджета в планируемом периоде. В случае если такие федеральные законы приняты после 1 июля текущего года, они должны вступать в силу за пределами планируемого финансового года.

До 1 августа текущего года Министерство финансов Российской Федерации уточняет бюджетные проектировки с учетом принятых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации федеральных законов и результатов оценки эффективности действующих и предлагаемых к финансированию бюджетных целевых программ. До 26 августа текущего года Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального бюджета на очередной финансовый год с соответствующими материалами и обоснованиями. При этом в целях повышения качества подготовки проекта федерального бюджета предлагается: предусмотреть представление в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в составе материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год доклада Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, а также оценку реализуемых ими и (или) предложенных федеральных и ведомственных целевых программ; исключить из состава материалов, прилагаемых к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в качестве отдельных документов, основные направления налоговой и бюджетной политики, оценку ожидаемого исполнения и прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям с бюджетами субъектов Российской Федерации, предложения по индексации трансфертов населению, денежного содержания военнослужащих, оплаты труда государственных служащих и работников бюджетных учреждении, финансируемых за счет средств федерального бюджета, предусмотрев освещение соответствующих вопросов в докладе Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики и в пояснительной записке к проекту федерального бюджета; исключить из состава материалов, прилагаемых к проекту федерального закона о федеральном бюджете, план развития государственного сектора экономики, перечень приостанавливаемых (отменяемых) законодательных актов (после отмены "необеспеченных мандатов"), проект федерального закона о бюджетной классификации (после внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации); одновременно с рассмотрением проекта федерального бюджета на очередной финансовый год проводить рассмотрение Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год предлагается рассматривать в 3 чтениях: до 20 сентября текущего года - первое чтение проекта, предметом которого являются доходы и дефицит/профицит (включая перечисления в Стабилизационный фонд Российской Федерации) федерального бюджета, а также общий объем бюджета принимаемых обязательств и распределение (подтверждение представленных Правительством Российской Федерации расчетов) средств бюджета действующих обязательств; до 20 октября текущего года - второе чтение проекта, предметом которого являются утверждение распределения средств бюджета принимаемых обязательств (в том числе с выделением федеральных целевых программ и наиболее крупных инвестиционных проектов) между главными распорядителями средств федерального бюджета, а также распределение межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации и текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В эти же сроки может проводиться обсуждение профильными комитетами Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования; до 15 ноября текущего года - третье чтение проекта, предметом которого являются: федеральный закон о федеральном бюджете в целом; приложения к федеральному закону о федеральном бюджете по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета (в том числе с выделением расходов на реализуемые ими бюджетные целевые программы). До 5 декабря текущего года проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и направляется на подпись Президенту Российской Федерации.

Одной из основных целей экономической политики является формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства. Обеспечение устойчивости бюджетной системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов. Повышение эффективности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. В то же время все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом.

Так, бюджетное планирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления и как таковое способно дать максимально положительный государственного управления. Успех внедрения данного метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора. В свою очередь необходимым условием для проведения административной реформы и, следовательно, реформирования бюджетного процесса является завершение разграничения расходных и доходных полномочий, отмена "необеспеченных мандатов". Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы включают в себя помимо реформирования бюджетного процесса также реформирование бюджетного сектора (которое складывается из мероприятий по реформированию бюджетных организаций и принципов их функционирования), переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений.

В рамках реформы бюджетного сектора предполагается провести системные преобразования, направленные на устранение существующих недостатков. Так, например, одним из недостатков является реализация функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней. Такая ситуация возникает в случае, когда главные распорядители средств федерального бюджета не имеют территориальных подразделений на территории определенного субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и делегируют свои полномочия по распоряжению средствами федерального бюджета, выделенными для финансирования находящихся в их ведении бюджетополучателей. В ходе реформы сети бюджетных учреждений предполагается провести инвентаризацию таких распорядителей и прекратить существующую практику путем передачи функций распорядителей бюджетных средств организациям, подведомственным соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета.

На следующем этапе реструктуризации бюджетного сектора предполагается провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.

В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

Таким образом, реформа бюджетного процесса, зависящая от темпов и направлений повышения эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора.


5. 3. Перспективные технологии бюджетного планирования и прогнозирования


Бюджетная политика государства для обеспечения ее эффективности, должна объединять интересы всех уровней бюджетной системы, начиная от федерального бюджета до бюджета каждого муниципального образования. Только в этом случае можно говорить о единстве бюджетной системы, успешно проводить в жизнь государственную бюджетную политику. Одновременно каждый уровень власти в стране формирует, в рамках общей концепции, собственную бюджетную политику. Без самостоятельной, продуманной и результативной бюджетной политики не может быть обеспечена финансово-бюджетная самостоятельность ни одного уровня власти.

Бюджетная политика находит отражение, прежде всего, в процессе подготовки бюджета, или бюджетного планирования. Процесс составления бюджетного плана по праву можно назвать первым, но определяющим этапом реализации бюджетной политики. Вместе с тем, подготовка проекта бюджета, являясь по сути самым творческим, интеллектуально насыщенным этапом бюджетного процесса, в современных условиях весьма нечетко определена с методических позиций. Только в БК РФ впервые появились разделы, посвященные как общим положениям, регламентирующим порядок составления бюджетов всех уровней, так и процессу подготовки федерального бюджета. Однако в БК РФ содержатся общие требования нормативно-процессуального характера, соответственно, методические вопросы должны регламентироваться документами другого уровня, которые на практике либо отсутствуют, либо недостаточно совершенны. Исходя из этого, авторами разработаны рекомендации по дополнению его методического обеспечения и совершенствования отдельных процедур бюджетного планирования на региональном уровне. Концептуальное значение для составления проекта федерального бюджета имеет Бюджетное послание Президента Российской Федерации94; для бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов - основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год. Бюджетная политика должна способствовать поддержанию устойчивых темпов экономического роста, снижению социального неравенства, достижению высокой эффективности государственных расходов. Отношения, возникающие между сектором государственных финансов и другими секторами экономики, должны стать примером ответственности за принятые обязательства, открытости, публичности и четкого соблюдения федерального законодательства. В Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике на 2005 год» отмечено, что бюджетная политика должна способствовать росту деловой активности, проведению структурных преобразований, обеспечению социальной стабильности. Важно подчеркнуть, что именно в этом документе впервые ставится задача повышения качества бюджетного планирования, что является еще одним аргументом, свидетельствующим об актуальности рассматриваемого вопроса. До разработки проекта бюджета составляется целый ряд социально-экономических и финансовых планов, которые не утверждаются в форме закона (решения), в отличие от бюджета, но имеют важное значение с точки зрения, во-первых, обоснованности бюджета, а во-вторых, возможность реализации намеченной бюджетной политики.

Как установлено БК РФ, первым в ряду финансовых и экономических планов в процессе бюджетного планирования выступает прогноз социально-экономического развития территории. Он разрабатывается экономическим (плановым) ведомством на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета. Основными показателями прогноза являются:


  • индекс потребительских цен;

  • валовой внутренний продукт;

  • объем промышленной продукции;

  • объем продукции сельского хозяйства;

  • объем инвестиций в основной капитал;

  • объем розничного товарооборота;

  • объем импорта и экспорта;

  • объем платных услуг населению;

  • среднемесячная заработная плата;

  • прожиточный минимум;

  • численность безработных; и другие показатели.

Нельзя переоценить роль прогнозов социально-экономического развития в процессе подготовки бюджета: это и данные обо всех налогооблагаемых и других доходных базах, и основы для расчета всех расходных статей. Однако качество современных прогнозов социально-экономического развития, столь необходимое для качественного бюджета, неоднократно подвергалось критике. С. Ю. Глазьев на основе сопоставления основных прогнозных и фактических показателей социально-экономического развития России за 1995-1998 годы показывает их существенные расхождения: прогнозные значения индекса потребительских цен, ВВП, продукции промышленности практически за весь анализируемый период оказывались ниже фактического уровня; и наоборот, прогноз инвестиций в основной капитал, объема продукции сельского хозяйства превысил фактические данные. На основе этого известный экономист отмечает: «Принципиальная особенность разрабатывающихся в эти годы прогнозов - отсутствие содержательных целевых ориентиров... Прогнозы экономической динамики, разрабатываемые на основе неоклассического подхода, представляют собой, по сути, экстраполяцию сложившихся тенденций и отличаются низкой достоверностью уже на среднесрочных горизонтах прогнозирования»95. В сложившейся ситуации С.Ю. Глазьев предлагает перейти к индикативному планированию, которое ориентировано на поиск новых возможностей народнохозяйственного развития на основе активизации существующих и создания новых конкурентных преимуществ российской экономики.

Другие ученые также отмечают, что в условиях рыночной экономики макроэкономическое планирование принимает форму индикативного планирования (в отличие от директивного планирования, присущего плановому хозяйству). Индикативное планирование, получившее в послевоенный период значительное развитие в ряде промышленно развитых стран, таких, как Франция, Великобритания, Германия, Япония, доказало свою достаточно высокую эффективность в качестве одного из средств государственного регулирования рыночной экономики. Индикативные плановые документы содержат лишь общие контуры прогноза относительно желательного уровня развития национальной экономики в целом, а также фиксируют решения о государственных расходах и инвестициях, о текущих расходах государственных предприятий. Вместе с тем, обнародуемые макропрогнозы призваны способствовать формированию экономической среды, которая влияет и на деятельность частных предприятий. Индикативное планирование оказывает воздействие на частный сектор экономики через спрос, через его стимулирующий или ограничительный характер. В общем виде индикативное планирование представляет собой совокупность процедур согласования (координации) экономических процессов при равноправии участников на основе многоступенчатой интеграции. Таким образом, мы приходим к выводу, что формирование бюджета и составление плана развития госсектора должно быть частью технологии индикативного макропланирования, в том числе - на региональном уровне. Хотелось бы обратить особое внимание на многогранную взаимосвязь Стратегического плана и бюджета. С одной стороны, преимущественно бюджетные средства являются источником финансирования программ и мероприятий, определенных Стратегическим планом. С другой стороны, эти программы и мероприятия служат средством пополнения городской казны, что приводит к возможности успешного решения социальных задач в деле обеспечения благосостояния жителей города.

В то же время, ежегодный бюджет сложно сопоставлять со Стратегическим планом, так как последний разработан на несколько лет. Поэтому наибольший интерес представляет многолетний финансовый план по бюджетным показателям, составляемый на несколько лет вперед. Нормативная регламентация о разработке перспективного финансового плана (ПФП) содержится в БК РФ. Этот документ формируется одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования, содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Однако нормативное правовое и методическое обеспечение, необходимое для разработки этого документа, является весьма скудным. Считаем необходимым отметить, что государственная стратегия экономического роста и достижения социального благополучия не может формироваться качественно без подобного документа.

Следующий документ - баланс финансовых ресурсов (БФР), который представляет собой баланс поступлений и расходования финансовых ресурсов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на соответствующей территории. БФР составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета.

Одним из недостатков действующей методики составления этого документа является то, что его взаимосвязь с бюджетом обеспечивается не достаточно четко, так как не совпадают форматы и способы представления информации. С одной стороны, это обстоятельство объясняется значительным объемом параметров планирования, так как баланс охватывает больший спектр финансовых ресурсов, чем бюджет.

Однако, потенциально воплощая в себе огромное информационное пространство, следует констатировать, что в существующем виде БФР не стал основой для составления бюджета. Отсутствие четкой взаимосвязи между этими двумя документами не способствует совершенствованию процесса бюджетного планирования.

В экономической литературе данная проблема неоднократно находила отражение. В монографии Т.А. Поздняковой совершенно справедливо отмечалось, что БФР призван выполнять сигнальную функцию в системе государственного регулирования экономики: он определяет факт несбалансированности, дает ее количественную оценку, раскрывает причины возникновения и указывает на необходимость корректировки экономической политики. Одновременно подчеркивается необходимость методологической и методической отработки БФР96.

Прогноз финансовых ресурсов национального хозяйства на базе СФБ в целом по стране и в региональном разрезе составляет важную часть прогноза социально-экономического развития. Он выявляет финансовые результаты воспроизводственного процесса (конечные доходы расширенного правительства и хозяйствующих субъектов) и направления их использования на текущие потребности и инвестиции в соответствии с намеченными в прогнозируемом периоде темпами экономического роста и динамикой инфляции. Особо выделялось значение регионального разреза СФБ, который должен служить основой для совершенствования финансовых взаимоотношений центра и регионов. Предлагается усилить роль СФБ в государственном регулировании экономики, так как важно не только добиться бюджетной сбалансированности, но и обеспечить соответствие между поступлением и расходованием всех финансовых ресурсов страны.

В современных условиях СФБ должен представлять собой индикативный план-прогноз верхнего уровня, способствующий установлению рациональных макроэкономических пропорций, оценивающих сбалансированность экономического развития в прогнозируемом периоде в рамках рыночных цен и соответствующих социально-экономических условий общественного производства. СФБ призван служить основой для обеспечения комплексности и взаимосвязи всех инструментов регулирования экономики (бюджета, налогов, цен, денежной массы в обращении и т.п.). Разработка налоговой политики, определение количественных ориентиров в ценовой политике, формирование бюджетной и денежной политики могут быть успешно осуществлены только с учетом информации, содержащейся в СФБ.

Мы полностью разделяем позицию Г.Л. Шаховой о том, что одним из направлений совершенствования процесса составления СФБ должно стать обеспечение методологической сопоставимости СФБ и системы национальных счетов (СНС), внедрение которой в практику отечественной статистики и макроэкономического прогнозирования постепенно происходит. Методологическая сопоставимость СФБ с СНС позволит представлять его в виде системы таблиц, где по определенному признаку могут быть сгруппированы позиции отдельных счетов. Учитывая некоторые объективные различия между СНС и СФБ, разделяем выдвинутое в докладе предложение об использовании методологии СНС для агрегированных прогнозных расчетов показателей СФБ на начальных стадиях разработки прогноза социально-экономического развития при анализе обоснованности и реальности его различных вариантов с точки зрения обеспечения финансовой сбалансированности в прогнозируемом периоде. Применение СФБ в бюджетном процессе предполагает его разработку в соответствии с принципами финансовой статистики, исходя из проектировок окончательного варианта макроэкономического прогноза. В этом случае данные СНС должны использоваться для расчета показателей СФБ как экзогенные факторы.

Следующий документ, формируемый одновременно с бюджетом, это - план развития государственного или муниципального сектора экономики, который включает:

• перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий;



  • перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных или муниципальных унитарных предприятий;

  • программу приватизации (продажи) государственного или муниципального имущества и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность;

  • сведения о предельной штатной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств.

Как справедливо отмечает С. Ю. Глазьев, индикативные планы не препятствуют свободному целеполаганию хозяйствующих субъектов, а выполняют для них функции маяков, указывающих перспективные направления изменения экономической конъюнктуры и экономической политики государства. Исключением из этого правила являются предприятия государственного сектора. В этом случае могут использоваться технологии планирования разной жесткости. Применительно к казенным предприятиям, по обязательствам к которым государство несет полную ответственность, вполне логичным является применение процедур директивного управления в соответствии с установленными им целями. В части государственных унитарных предприятий, за деятельность которых государство несет ограниченную ответственность, процедуры планирования должны быть более мягкими и охватывать главным образом принятие стратегических решений в управлении активами, инвестировании и кадровой политике.

Планы развития государственного и муниципального сектора экономики должны быть интегрированы с индикативными планами социально-экономического развития, при этом госсектор обязан выполнять лидирующую роль в достижении приоритетов экономического развития страны. Это требует от плановых органов более тщательного отслеживания и контроля за формированием инвестиционных программ предприятий госсектора. Плановые органы обязаны не просто фиксировать формальное соответствие (несоответствие) этих программ императиву размещения заказов на внутреннем рынке, но и содействовать их оптимизации, а также реализации требований конкурсности, эффективности закупок, помогать предприятиям в выборе выгодных кооперационных связей.

Параллельно с бюджетом разрабатываются также долгосрочные целевые программы, которые формируются органом исполнительной власти и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом. Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:


  • технико-экономическое обоснование;

  • прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации программы;

  • наименование заказчика указанной программы;

  • сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам.

Государственные целевые программы общенационального, регионального и местного уровня представляют собой важную составную часть системы государственного регулирования экономики, что позволяет форсировать развитие приоритетных отраслей и подотраслей, отдельных регионов и привлекать дополнительные ресурсы и инвестиции. В большинстве зарубежных стран в последние десятилетия такие важные задачи, как реструктуризация национальной экономики, создание новой отраслевой структуры с целью повышения эффективности и сбалансированности производства, стабилизации экономического развития и т.п., осуществлялись путем разработки и реализации экономических программ. В нашей стране также широко используется этот подход. В числе этих программ реализовывались производственные, социально-экономические, инновационные, научно-технические программы и программы фундаментальных научных исследований. Финансирование программ осуществлялось преимущественно за счет централизованных источников, при этом привлекались и иные источники - взносы участников программ, инвестиционные и конверсионные кредиты, целевые кредиты коммерческих банков под государственные гарантии, иностранные инвестиции и т.д.

В настоящее время особую актуальность приобретает задача пересмотра практики разработки целевых программ: установление приоритетности интересов, определение механизма отбора программ, сокращение их количества, обновление методик формирования, обеспечение контроля за целевым использование средств.

Вместе с тем, целевые программы, по сути, являются прообразом программно-целевого метода составления бюджета (ПЦМ), который получил в последние годы широкое распространение в международной практике. ПЦМ можно определить как соотнесение расходов по бюджетным статьям с результатами их осуществления. Этот метод используется в процессе планирования (формирования) бюджета, оценки исполнения бюджета, оценки эффективности расходов. Несомненным его достоинством является возможность установить приоритеты в деятельности администрации и рационализировать процесс принятия решений на основе сравнения затрат и достигаемых результатов. ПЦМ позволяет обеспечить поддержку стратегического и текущего планирования; определить наиболее эффективные подходы к решению социально-экономических задач; совершенствовать процесс распределения бюджетных ресурсов; сформировать оптимальную организационную структуру органов управления; повысить прозрачность проводимой бюджетной политики.

Для практического внедрения метода целевого бюджетирования в регионе требуется:

1. Законодательно утвердить стратегический план с учетом требований законодательства, определяющих разработку дерева целей. В нем должны содержаться приоритетные направления развития, цели, а также пути их достижения, ключевые проекты и мероприятия;


  1. Составлять индивидуальные перспективные планы деятельности каждого отраслевого комитета Администрации региона, в которых определяются цели и задачи их деятельности во взаимоувязке с целями и задачами, поставленными в стратегическом плане;

  2. Разработать систему индикаторов, позволяющих оценивать эффективность работы государственных органов власти и степень достижения поставленных целей развития города;

  3. Расширить объем отчетных данных об исполнении бюджета: отчет должен содержать данные не только об объемах финансирования расходных статей в соответствии с Бюджетной классификацией РФ, правилами бюджетного учета, но и о полученных результатах, степени их соответствия поставленным задачам и целям.

Таким образом, внедрение системы индикативного планирования повлечет за собой кардинальное изменение технологии формирования бюджета, основной целью которого должно стать соответствие политике развития национальной экономики как в целом, так и на региональном уровне. Четкое прозрачное определение приоритетов бюджетной политики призвано способствовать созданию законодательной базы для ее реализации, позволит взаимоувязать текущее и стратегическое планирование социально-экономических параметров на региональном уровне. Необходима обновленная взаимосвязь экономической, финансовой и бюджетной политики, как важный элемент бюджетной реформы.

Проведенный анализ региональной бюджетной политики позволяет сделать вывод об особой важности перспективного финансового плана (ПФП), который, должен стать основой для формирования ежегодных бюджетных проектировок, отражающей финансовые последствия принимаемых решений. В ст. 174 БК РФ установлено, что ПФП разрабатывается на три года (первый год - это год, на который составляется бюджет) и формируется по укрупненным показателям бюджетной классификации. Исходной базой для его формирования является бюджет на текущий год, ПФП ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед. ПФП разрабатывается в целях:



  • информирования законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

  • комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

  • выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

  • анализа долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Мы убеждены в том, что априори информация, содержащаяся в ПФП, важна для целого ряда пользователей. Многогранность ПФП дает возможность каждому пользователю получить ту информацию, которая связана с его профессиональными, общественными и политическими интересами. Законодательные (представительные) органы власти получают сведения о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы территории; последствиях реализации принятых законов. Исполнительные органы власти используют информацию ПФП для комплексного прогнозирования финансовых последствий осуществляемых реформ и программ; выявления необходимости и возможности реализации в перспективе мер в области финансовой политики; отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер. В структуре исполнительной власти финансовые органы могут использовать данные ПФП при формировании бюджета на очередной финансовый год; планово-экономические органы - при разработке среднесрочных и стратегических направлений территориального развития. Инвесторы получают возможность оценить экономический потенциал территории; ее инвестиционный климат; возможность и направления инвестиций. Общественность получает доступ к широкому кругу данных, обеспечивающих прозрачность бюджетных показателей, на основе чего создается представление о социально-экономическом развитии территории, в том числе - финансовом обеспечении со стороны государственных (муниципальных) органов власти уровня жизни населения.

Еще один аргумент особой значимости ПФП заключается в том, что не вся совокупность экономических и финансовых планов региона будет в полном объеме востребована потенциальными пользователями, а повышенный интерес к ПФП объясняется тем, что этот документ дает комплексный прогноз проводимой на данной территории финансовой политики.

Изучение опыта разработки ПФП в зарубежных странах и России, в том числе на региональном уровне, анализ нормативной правовой базы по этому вопросу позволили нам сформулировать ряд принципов и методических основ формирования ПФП субъекта РФ:


  • перспективный финансовый план - документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития субъекта РФ, содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований, финансированию основных расходов бюджета;

  • основная задача ПФП заключается не в определении параметров бюджета на три года вперед, а в прогнозировании результатов проводимой в плановом году бюджетной политики;

  • перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых:

  • первый - это год, на который составляется бюджет;

  • следующие два года - плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики;

  • исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год, то есть первая графа ПФП представляет собой бюджет планового года по укрупненным показателям;

  • в отличие от проекта бюджета, ПФП должен разрабатываться как с учетом ожидаемых налоговых изменений, так и без их учета, то есть в различных сценарных условиях;

  • при разработке ПФП необходимо соблюдать нормы, нормативы и ограничения, установленные БК РФ, в том числе в части дефицита бюджета и долга.

В силу методической важности принципа соблюдения финансовых нормативных соотношений, мы сочли необходимым подробно остановиться на этом вопросе. В настоящее время в качестве финансовых нормативов в БК РФ установлены соотношения между доходами, расходами, дефицитом, заимствованиями, бюджетными кредитами, гарантиями, расходами по обслуживанию и погашению долга. К ним относятся соотношения между:

• текущими расходами бюджета и доходами бюджета (ст. 92): текущие расходы бюджета не могут превышать объем доходов бюджета субъекта РФ, объем доходов местного бюджета;

• дефицитом и доходами бюджета (ст. 92):


  • для федерального бюджета - размер дефицита не может превышать
    суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание
    государственного долга РФ в соответствующем финансовом году;

  • для субъекта Российской Федерации - размер дефицита не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета (в случае утверждения законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ может превышать указанное ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества);

  • для местного бюджета - размер дефицита не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (в случае утверждения нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита местного бюджета может превышать указанное ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества);

• предельным объемом государственного долга субъекта РФ (или муниципального долга) и доходами бюджета (ст. 107): предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Предельные объемы государственного долга (внутреннего и внешнего) утверждаются законом о бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств;

• предельным объемом государственных внешних заимствований РФ и годовым объемом платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации (ст. 106): предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ. Пределы заимствований на очередной финансовый год утверждаются законом о бюджете на этот финансовый год;

• расходами на обслуживание долга в текущем финансовом году и расходами бюджета (ст. 111): расходы на обслуживание соответствующего государственного или муниципального долга в текущем финансовом году не должны превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня. Предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга утверждается законом (решением) о бюджете соответствующего уровня.

• суммой кредитов юридическим лицам и расходами бюджета (ст. 134): бюджетные кредиты юридическим лицам не должны превышать 3% расходов бюджета (субъекта Российской Федерации или муниципального образования). Указанное соотношение должно соблюдаться для бюджета в случае получения финансовой помощи из вышестоящего бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

• объемом государственных гарантий и расходами бюджета (ст. 134): государственные гарантии не должны превышать 5% расходов бюджета (субъекта РФ или муниципального образования). Указанное соотношение должно соблюдаться для бюджета в случае получения финансовой помощи из вышестоящего бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

Формирование ПФП, совершенствование форм и методов его практического применения - динамичный, постоянно развивающийся процесс, когда учитываются меняющиеся условия хозяйствования, возрастающая роль бюджета в макрорегулировании, целый ряд других факторов. Решение этих задач должно базироваться на исследовании генезиса бюджетных отношений, сегодняшних противоречий в развитии экономики и финансов, эффективности правового поля, регламентирующего хозяйственные и социальные процессы.

Как было отмечено ранее, нормативное обеспечение разработки ПФП является весьма схематичным, а методическое обеспечение не разработано. Существуют особенности в каждом регионе, что объясняется финансовым потенциалом территории, целями социально-экономического развития, спецификой конкретного периода и целым рядом иных факторов. Поэтому разработку ПФП региона следует начинать с количественного определения системы социально-экономических показателей, влияющих на объемные характеристики ПФП. К ним относятся:


  • прогнозные оценки развития промышленности, сельского хозяйства и других отраслей экономики с целью расчета налогового и доходного потенциала региона;

  • структура и динамика финансовых ресурсов региона;

  • оценка инвестиционных приоритетов и возможностей данного субъекта РФ;

  • индексы инфляции и их влияние на объемные характеристики ПФП;

  • демографическая структура населения по возрастным группам и ее изменение в прогнозируемом периоде;

  • приоритеты бюджетной политики региона;

  • параметры социально-экономических реформ в среднесрочной перспективе;

  • структура сети учреждений и организаций бюджетной сферы с учетом динамики обслуживаемых контингентов по отраслям социальной направленности.

Важно также отметить, что составление ПФП должно производиться, исходя из различных сценарных действий Правительства региона, при этом появляется возможность количественно отразить варианты развития территории, определить оптимальный путь достижения поставленных целей.

В общем виде методика составления ПФП в постатейном разрезе основывается на разработке:



  • критериев определения показателей с учетом индексации доходов и расходов, обусловленных инфляционными процессами;

  • нормативных соотношений отдельных показателей ПФП с учетом выбранных приоритетов бюджетной политики;

  • формул расчета показателей ПФП, исходя из сценарных условий социально- экономического развития области.

Одним из наиболее сложных компонентов при формировании ПФП является составление прогноза доходов на среднесрочный период. Важность этого процесса заключается в том, что прогноз доходов дает исходную информацию, по которой можно судить о возможности осуществления планов по расходам при данных среднесрочных задачах государственной финансовой политики. Кроме того, прогноз доходов позволяет предвидеть их возможный дефицит, что в свою очередь создает условия для своевременной корректировки финансовой стратегии и тактики. Сложность же этого процесса на региональном уровне заключается в том, что необходимо обосновать такие формулы расчетов (модели), которые бы давали достаточно точные, состоятельные прогнозы на перспективу, что осложнено при общей экономической нестабильности в России, а также в условиях проводимой реформы налогообложения.

По нашему мнению, в условиях проведения реформы налогового законодательства, предусматривающей сокращение общего числа налогов и сборов за счет отмены неэффективных налогов, введение новых налогов, а также совершенствование законодательных норм по действующим налогам, эконометрическое прогнозирование выступает в качестве наиболее приемлемой формы регионального налогового планирования. Расчет, основанный на анализе динамики как макроэкономических показателей, так и отдельных элементов налога, позволяет с большей степенью достоверности учесть влияние изменений налогового законодательства и экономической конъюнктуры на объем налоговых поступлений в бюджет. Безусловно, проблемы прогнозирования доходов не исчерпывают весь арсенал вопросов по методическому обеспечению ПФП. Не менее важны проблемы прогнозирования расходов, управления долгом и т.д. В последнее время эти вопросы находят отражение в научных публикациях. Однако объективные (налоговая реформа) и методические сложности прогнозирования доходов делают это направление наиболее актуальным с научной и практической точек зрения.

Эффективность и качество среднесрочного бюджетного планирования устанавливаются посредством проведения мониторинга реализации перспективного финансового плана субъекта Федерации. В теории управления под мониторингом понимается специально организованная и постоянно действующая система наблюдений, сбора, оценки, анализа и распространения информации97.

Мы считаем, что путем проведения мониторинга характеризуется финансовое состояние региона, создается возможность совершенствования процедур принятия управленческих решений по координации бюджетного процесса. Главная задача мониторинга - получение достоверной, всесторонней, объективной и актуальной информации, системный анализ и оценка этой информации с целью подготовки условий для выработки предложений и принятия решений по рациональному маневрированию бюджетными ресурсами региона. Мониторинг обеспечивает:



  • информационное обслуживание исполнительной и законодательной власти региона: обработку и предоставление информации для принятия управленческих решений;

  • агрегирование информации: объединение данных из множества разрозненных систем, накопление информационного фонда из различного рода баз данных;

  • повышение эффективности взаимодействия руководства исполнительной и законодательной власти региона с финансовыми органами;

  • возможность оперативного анализа финансовой ситуации в регионе;

  • поддержку принятия решений по вопросам обеспечения финансового благополучия региона;

  • формирование графо-аналитических документов, ориентированных на оценку вариантов решений и выбор наиболее рациональных вариантов, отвечающих направлениям выбранной бюджетной политики.

Таким образом, проведение мониторинга исполнения ПФП региона означает системное изучение степени выполнения следующих задач:

  • точности прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

  • своевременности выявления необходимости и возможности осуществления стратегических мероприятий в области финансовой политики;

  • возможности предвидения долгосрочных негативных тенденций с целью своевременного принятия соответствующих мер.

Для проведения мониторинга ПФП необходимо разработать методическое обеспечение этого процесса, что предполагает определение: периода проведения, структуры и содержания информационного блока, направлений и этапов осуществления, совокупности аналитических процедур (инструментарий мониторинга).

Многие экономисты, менеджеры рассматривают мониторинг как постоянно действующую процедуру, однако, применительно к составлению и принятию бюджета, автор считает целесообразным конкретизировать время проведения мониторинга, связав его с периодом, предшествующим подготовке ПФП на очередные три года и бюджета на следующий год. Наиболее «удобное» время — конец 1 квартала текущего года. При этом накопление информации, естественно, должно происходить в течение всего финансового года. Нами предлагается следующая процедура проведения мониторинга ПФП. В нашем понимании мониторинг включает сравнение, анализ прогнозных и фактических данных по целому кругу различных документов98:



  • ПФП прошлых периодов. Этот анализ необходим для постепенного перехода к методу «скользящего бюджета»;

  • отчетов об исполнении бюджета за «-3» и «-2» год, а также данных предварительного отчета об исполнении бюджета за год, предшествующий анализируемому («-1» год). Такой анализ позволяет оценить качество исполнения ПФП за 3 года, предшествующих текущему, и выделить эндогенные и экзогенные факторы, повлиявшие на отклонение планируемых и фактических значений различных показателей ПФП;

  • проекта бюджета субъекта Российской Федерации на текущий год. В результате анализа:

  • устанавливается взаимосвязь между предполагаемыми результатами экономической политики, заявленными в ПФП, и тем, как приоритеты экономической политики были учтены в проекте бюджета на изучаемый период;

  • производится анализ того, как на формирование проекта закона о бюджете влияет уточнение макроэкономических показателей, осуществленное в процессе бюджетного планирования, и изменение норм федерального законодательства (налогового, бюджетного и др.);

  • закона о бюджете субъекта РФ на текущий год. Данный анализ позволяет дополнительно оценить степень влияния законодательных (представительных) органов власти на процесс бюджетного планирования и установить изменение целей экономической политики города под влиянием политических факторов.

Аналитические процедуры мониторинга реализации перспективного финансового плана следует осуществлять в определенной последовательности:

Анализ исполнения ПФП за 3 года, предшествующие анализируемому периоду (сравнение прогнозных и фактических данных).

Расчет индексов, характеризующих качество финансового управления в субъекте Российской Федерации99.

Подготовка комплекса аналитических таблиц к проекту ПФП на следующий период.

Детальное изучение показателей ПФП целесообразно проводить по следующим направлениям анализа:


  • соблюдения макроэкономических параметров (макроэкономический анализ);

  • поддержания платежеспособности региона, а также выполнения нормативных соотношений, установленных Бюджетным кодексом РФ, нормативными документами субъекта РФ (финансовый анализ);

  • выполнения приоритетов бюджетной политики, включая анализ исполнения показателей по доходам, расходам в разрезе функциональной структуры бюджетной классификации (бюджетный анализ).

Представим более подробно этапы мониторинга, аргументируя и обосновывая предложенную последовательность и направления анализа.

Первый этап проведения мониторинга реализации ПФП региона предполагает, прежде всего, сравнение прогнозных данных по мобилизации доходов, привлечению государственных заимствований и финансированию расходов, заложенных в ПФП, и фактически сложившихся показателей за прошедшие периоды. В силу объективной неопределенности среднесрочных финансовых прогнозов различия между прогнозами и фактическими показателями неизбежны. Обычно данные расхождения являются следствием таких факторов, как:



  • неточности в прогнозировании показателей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, использованных при составлении перспективного финансового плана;

  • непредвиденных изменений в бюджетно-налоговом законодательстве как на федеральном, так и на региональном уровнях;

  • факторов, изменивших приоритеты в области финансирования расходов бюджета;

  • неверного выбора моделей и методов прогнозирования;

  • прочих факторов (например, возникновение форс-мажорных обстоятельств, изменения в системе налогового администрирования и т.д.).

Для установления степени исполнения показателей ПФП субъекта Российской Федерации в ретроспективной оценке необходимо осуществить сравнение планируемых в ПФП и фактически сложившихся показателей за три прошедших финансовых года. Методом анализа является сравнение всех показателей ПФП в абсолютном и относительном выражении за три изучаемых года. Представляется, что допустимый уровень существенности отклонений фактических значений данных показателей от прогнозных не должен превышать 10%. По всем случаям отклонений, превышающих допустимый уровень существенности, следует проводить более детальный анализ причин отклонений. В результате анализа должны быть выявлены эндогенные и экзогенные факторы, повлиявшие на отклонения фактических значений показателей от их плановой величины. Выводы, полученные в ходе анализа, целесообразно оформить в виде пояснительной записки.

Второй этап предназначен для получения оценки финансового положения субъекта Российской Федерации, что предполагает осуществление расчета показателей, характеризующих отдельные аспекты финансового состояния региона. В рамках проведения мониторинга реализации ПФП следует рассчитать значения индексов, характеризующих качество управления региональными финансами, по каждому рекомендуемому направлению мониторинга. Расчет индексов производится за 3 последовательных года, предшествующих отчетному («-3», «-2», «-1» гг.), и на текущий период (0 год). Индексы за «-3» и «-2» годы рассчитываются на основе отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, за «—1» год — на основе предварительной оценки исполнения бюджета региона, за отчетный год — на основе показателей соответствующего года, отраженных в ПФП.

Мы предполагаем, что для каждого региона совокупность индексов может быть разной, она также может изменяться во времени, но, разрабатывая методику мониторинга, мы предложили следующий подход (таблица 3.1.), который приемлем для относительно «благополучных» субъектов РФ на данном этапе социально-экономического положения России.

Для каждого из индексов в соответствии с заявленными целями и ориентирами бюджетной политики региона устанавливается нормативное (желаемое, рекомендуемое) значение, выраженное, например, в баллах.

При разработке показателя в части макроэкономического аспекта управления региональными финансами, применялся следующий подход. Цели и задачи экономических реформ в РФ предполагают, прежде всего, рост ВВП и на этой основе - рост благосостояния населения. Основные принципы налоговой реформы заключаются в выравнивании условий налогообложения, снижении общего налогового бремени и упрощении налоговой системы. Это отразится в снижении удельного веса доходов бюджетов всех уровней в ВВП. При этом для своевременного и полного обеспечения бюджетных услуг органы государственной власти и местного самоуправления должны располагать адекватным объемом бюджетных средств, что предполагает абсолютный рост бюджетных расходов в динамике, причем с опережением инфляции, иначе реальный рост не будет обеспечен. Данный подход сохраняется и на региональном уровне.

Таким образом, для целей мониторинга ПФП субъекта РФ вводится показатель «Оценка выполнения рекомендуемых пропорций взаимосвязи макроэкономических и бюджетных показателей», включающий четыре составляющих, которые должны быть проанализированы в динамике: ВРП, удельный вес доходов бюджета субъекта РФ в ВРП, расходы бюджета в абсолютном выражении, темпы роста расходов бюджета в сравнении с темпами инфляции. При расчете оценки последовательно за три года фиксируется и количественно оценивается (по выбранной системе) выполнение (не выполнение) рекомендуемых пропорций.

Финансовый аспект включает, прежде всего, анализ долговой нагрузки, проводимый посредством расчета соотношения объема выплат по обслуживанию полного долга и общей суммы доходов бюджета субъекта РФ за вычетом обязательных текущих расходов (зарплата, начисления, трансферты). Это позволяет оценить, как соотносятся выплаты по всем долговым обязательствам субъекта РФ и «резервы ликвидности», т.е. доходы бюджета после исполнения обязательных расходов. Чем выше значение данного индекса, тем, при прочих равных условиях, ниже платежеспособность субъекта РФ.

Таблица 5.1.

Индексы, характеризующие качество управления региональными финансами


Направления мониторинга

Содержание

Индексы

1

2

3

Макроэкономиче-ский анализ

Оценка выполнения рекомендуемых пропорций взаимосвязи макроэкономических и бюджетных показателей

1. Рост ВРП в субъекте РФ

2. Снижение удельного веса доходов бюджета субъекта РФ в ВРП

3. Рост расходов бюджета субъекта РФ в абсолютном выражении

4. Превышение темпов роста расходов бюджета субъекта РФ над уровнем инфляции



Финансовый анализ

Анализ долговой нагрузки

Анализ зависимости от межбюджетных отношений

Анализ диверсификации и качества налоговой базы

Анализ состава бюджетных средств



1. Отношение суммы выплат по обслуживанию полного долга субъекта РФ к общей сумме доходов бюджета субъекта РФ за вычетом обязательных текущих расходов (зарплата, начисления, трансферты)

2. Доля федеральных регулирующих налогов в структуре налоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации

3. Доля налоговых поступлений от пяти крупнейших налогоплательщиков в структуре налоговых доходов субъекта РФ

4. Отношение доходов бюджетных учреждений от предпринимательской деятельности к общей сумме доходов бюджета субъекта РФ



Бюджетный анализ

Анализ налоговой автономии

Анализ роста заработной платы в бюджетной сфере

Анализ роста социальных расходов

Анализ инвестиционной направленности бюджета

Анализ темпов снижения расходов на финансирование жилищно-коммунальных услуг для населения


1. Отношение величины собственных налогов бюджета субъекта РФ к общей сумме доходов бюджета

2. Отношение средней зарплаты в бюджетной сфере к средней зарплате в субъекта РФ

3. Отношение общей суммы социальных расходов (образование, здравоохранение и физкультура, культура и искусство, социальная политика) к общей сумме расходов бюджета субъекта РФ

4. Отношение капитальных расходов бюджета (без капитального ремонта) к общей сумме расходов бюджета субъекта РФ

5. Отношение суммы расходов бюджета субъекта РФ на финансирование жилищно-коммунальных услуг для населения в текущем году к сумме аналогичных расходов за предшествующий год

Расчет доли федеральных регулирующих налогов в структуре налоговых доходов бюджета субъекта РФ позволяет оценить степень зависимости доходов бюджета от регулирующих доходов, то есть произвести анализ степени зависимости от межбюджетных отношений. Чем выше значение данного индекса, тем, при прочих равных условиях, ниже платежеспособность субъекта РФ.

Индекс «доля налоговых поступлений от 5 крупнейших налогоплательщиков в структуре налоговых доходов бюджета субъекта РФ» позволяет установить степень концентрации налоговой базы региона, и, соответственно, степень зависимости доходов бюджета от налоговых платежей крупнейших предприятий. Чем выше значение данного индекса, тем, при прочих равных условиях, ниже платежеспособность субъекта РФ.

Отношение величины доходов бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности к общей сумме доходов бюджета субъекта РФ показывает относительный объем доходов бюджетных учреждений от коммерческой деятельности в субъекте РФ, который может рассматриваться как дополнительный резерв платежеспособности региона, в общей сумме доходов бюджета субъекта РФ. Чем выше значение данного индекса, тем выше, при прочих равных условиях, платежеспособность субъекта РФ.

Индексы, непосредственно характеризующие качество и эффективность управления бюджетными средствами (бюджетный аспект), составлены исходя из необходимости фиксации адекватного выполнения целей и задач бюджетной политики.

Автор придает особое значение этому направлению мониторинга, так как в нем решается задача количественной оценки степени выполнения приоритетов бюджетной политики. Приоритеты региональной бюджетной политики имеют выраженную социальную направленность, что предполагает, прежде всего, рост заработной платы в бюджетной сфере. Рост капитальных расходов бюджета благоприятно отразится на инвестиционном климате, будет способствовать увеличению рабочих мест, повышению благосостояния жителей региона.

Кроме того, необходимо сделать оценку эффективности управления доходами бюджета субъекта РФ. Область анализа в этом направлении следует ограничить собственными налоговыми доходами бюджета субъекта РФ, так как возможности органов власти по проведению самостоятельной налоговой политики и управлению доходами ограничены именно данным видом доходов бюджета. Для этих целей целесообразно исследование динамики индекса налоговой автономии (ИНА).

Индекс снижения расходов бюджета субъекта РФ на финансирование жилищно-коммунальных услуг для населения отражает состояние реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства в регионе, одним из направлений которой является снижение бюджетной нагрузки по финансированию данной отрасли. Автор убежден, что для комплексной оценки результатов реализации жилищно-коммунальной реформы должен быть разработан более широкий круг показателей, однако для целей бюджетного анализа возможно ограничиться предложенным индексом.

Таким образом, обусловлена разработка следующих индексов, характеризующих динамику в относительном выражении:


  • собственных налоговых доходов бюджета субъекта РФ;

  • заработной платы в бюджетной сфере региона;

  • социальных расходов бюджета субъекта РФ;

  • инвестиционных расходов бюджета субъекта РФ;

  • расходов на финансирование жилищно-коммунальных услуг для
    населения.

Комплексная оценка качества управления региональными финансами определяется как результат оценок по трем направлениям анализа. Получение максимального значения комплексной оценки будет свидетельствовать о высоком качестве и эффективности управления бюджетными средствами. Соответственно, существенные отклонения от максимального значения следует отдельно и детально анализировать для выявления причин отклонений с целью разработки рекомендаций по их устранению в будущем. Определение уровня максимальной оценки и допустимые отклонения от ее значения определяются экспертным путем.

Важно отметить, что система данных пропорций и индексов, комплексно отражающих качество управления региональными финансами, рекомендуется на среднесрочную перспективу. Затем потребуется ее корректировка, что обусловлено возможным изменением макроэкономической обстановки, новыми целями и задачами экономического развития и бюджетной политики как в РФ, так и конкретном регионе.


Таблица 5.2.

Реализация целей ПФП в направлениях мониторинга



Цели ПФП / Направления мониторинга

Макроэко­номический анализ

Финансовый анализ

Бюджетный анализ

Информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы



+




+

Комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов




+

+

Выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики






+

+

Отслеживание долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер



+

+

+

Количественная и качественная оценка заявленных приоритетов бюджетной политики






+

+

Третьим этапом, своеобразным «связующим звеном» между анализом исполнения ПФП за предшествующие годы, оценкой качества финансового управления и проектом ПФП на следующий период, является разработка комплекса аналитических таблиц, позволяющих связать воедино все этапы направления мониторинга. Взаимосвязь направлений мониторинга реализации перспективного финансового плана и целей, на достижение которых ориентирован ПФП, представлена в таблице 3.2.

Третий этап мониторинга также проводится по трем направлениям анализа, но с более детальным изучением как фактических, так и прогнозно-плановых социально-экономических и бюджетных показателей, используемых при составлении или отраженных в ПФП и бюджете.

Исходной информацией для проведения макроэкономического анализа ПФП являются показатели прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации за ряд лет:



  • индекс физического объема валового регионального продукта (ВРП);

  • индекс-дефлятор ВРП;

  • темп роста потребительских цен (индекс инфляции);

  • темпы роста фонда оплаты труда;

  • темпы роста минимального размера оплаты труда;

  • соотношение курса доллара США и рубля;

  • изменение прожиточного минимума.

На данном этапе, во-первых, анализируется динамика показателей, характеризующих экономическое положение региона, степень их взаимоувязки в ПФП. Для этого необходимо использовать информацию о фактически сложившемся уровне социально-экономических показателей как минимум за два предшествующих года, а также сравнить, как изменились данные прогноза, учтенные при составлении ПФП в прошлом году, с уточненным вариантом прогноза на начало текущего года. Важно подчеркнуть, что проведение мониторинга предполагает участие в этом процессе не только финансовых органов субъектов РФ, которые непосредственно отвечают за разработку проекта ПФП, но и иных подразделений исполнительных органов, прежде всего - комитета по экономическому развитию. Таким образом, в проведение мониторинга включаются «центральные» экономические ведомства региона, что позволит проводить более глубокий, всесторонний анализ отчетных данных и усилит обоснованность плановых показателей ПФП.

Во-вторых, проводится сравнение показателей, планируемых в ПФП, и фактически сложившихся за прошедшие годы, в соотношении с объемом ВРП за соответствующие периоды. Фиксируется удельный вес доходов, расходов бюджета в ВРП за ряд лет с необходимой степенью их детализации. Данный подход позволит «очистить» анализ от влияния погрешности в определении прогнозных макроэкономических параметров.

Финансовый анализ ПФП исследует степень выполнения нормативных соотношений, установленных как БК РФ, так и нормативными документами субъекта РФ по вопросам долга, дефицита и т.д. В рамках финансового анализа осуществляется сравнение нормативных соотношений, заложенных в перспективном финансовом плане, проекте закона о бюджете и закона о бюджете. Кроме того, оценивается фактическая степень соблюдения нормативов на основании предварительной оценки и отчета об исполнении бюджета субъекта РФ. Основная цель данного анализа - получение оценки финансовой устойчивости региона не только по фактически сложившимся данным, но и предусмотренным в прогнозе.

В ходе бюджетного анализа ПФП детально анализируется структура доходов и расходов бюджета, отраженная в ПФП, проекте бюджета и законе о бюджете субъекта РФ. Анализ динамики доходов бюджета региона следует осуществлять в разрезе налоговых и неналоговых доходов, а также доходов целевых бюджетных фондов. В составе налоговых доходов целесообразно выделить наиболее значимые доходные источники бюджета. Автор рекомендовал бы выделять следующие источники: налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, акцизы, налоги на имущество и земельный налог. Учитывая фискальную значимость данных источников, анализ их динамики как в абсолютном, так и относительном выражении, свидетельствовал бы об изменении динамики и структуры доходов. В свою очередь, это создаст основу для углубления анализа и определения экзогенных факторов (осуществление налоговой реформы, изменение системы межбюджетных отношений и пр.) и эндогенных факторов (изменение региональной экономической политики), изменяющих структуру доходов.

Мониторинг ПФП в рамках анализа расходов осуществляется по функциональной структуре расходов бюджета (разделы). Основная задача -установить соблюдение и преемственность приоритетов бюджетной политики, отраженных в «цепочке» отчетных и плановых данных. По предложенной методике целесообразно также проанализировать выполнение и проектировки адресной программы капитальных вложений.

Таким образом, методика мониторинга реализации ПФП субъекта РФ включает процедуры наблюдений, сбора, оценки, анализа и распространения информации о состоянии и эффективности использования бюджетных средств региона. В проведение мониторинга должны быть вовлечены главные экономические ведомства региональных органов исполнительной власти, что позволит более обоснованно составлять ПФП на следующий период, реализовать метод «скользящего бюджета» как наиболее перспективной формы бюджетного планирования в среднесрочном масштабе. Результаты мониторинга реализации ПФП, по нашему мнению, в краткой форме, подлежат публичному раскрытию.

Последовательность этапов проведения мониторинга (анализ исполнения ПФП; расчет индексов, характеризующих качество финансового управления; подготовка комплекса аналитических таблиц к проекту нового ПФП) позволяет связать ретро-анализ с разработкой ПФП на следующий период с учетом действующих внешних и внутренних условий. В направлениях мониторинга (макроэкономический, финансовый и бюджетный аспекты) отображается решение таких важнейших задач, как поддержание макроэкономической стабильности в регионе, обеспечение финансовой устойчивости и платежеспособности субъекта Российской Федерации, выполнение приоритетов бюджетной политики. При этом набор и содержание индексов, необходимых для проведения анализа по предложенным направлениям, могут изменяться и уточняться.

Наши предложения, безусловно, содержат лишь общие принципы и подходы к применению мониторинга реализации ПФП субъекта РФ. Практическая апробация методики мониторинга позволит уточнить отдельные моменты, конкретизировать этапы и их содержание. Кроме того, методика мониторинга будет уточняться в зависимости от социально-экономического положения субъекта РФ и конкретного периода развития России в целом. Однако автор убежден, что применение данной технологии, инкорпорированной в общую процедуру управления бюджетными средствами, позволит «закольцевать» бюджетный процесс на региональном уровне, связав воедино этапы планирования, исполнения и контроля.

В заключение главы отметим, что процесс составления бюджетного плана по праву является первым, но определяющим этапом реализации бюджетной политики. Отсутствие четкого нормативного и методического определения процесса бюджетного планирования на региональном уровне существенно сдерживает возможности формирования и реализации эффективной бюджетной политики. Поэтому разработка и научное обоснование новых технологий бюджетного планирования на региональном уровне имеет важное практическое значение с учетом выполнения задач социально-экономического развития регионов России.

В условиях рыночной экономики макроэкономическое планирование должно принимать форму индикативного планирования, что повлечет за собой кардинальное изменение технологии формирования бюджета, основной целью которого должно стать соответствие политике развития национальной экономики как в целом, так и на региональном уровне. Это предполагает, в частности, использование программно-целевого метода (ПЦМ) формирования бюджета по расходам, позволяющего более четко (прозрачно) определить приоритеты бюджетной политики, сочетать текущее и стратегическое планирование социально-экономических параметров на региональном уровне.

Эффективным инструментом управления бюджетными средствами региона, позволяющим обоснованно формировать и обеспечивать практическую реализацию приоритетов региональной бюджетной политики в перспективе, призван стать ПФП субъекта РФ. Мониторинг реализации ПФП, как составной компонент процесса управления бюджетными средствами, создает дополнительные возможности для совершенствования процедур принятия управленческих решений по координации процесса составления и исполнения бюджета, обеспечению бюджетного контроля.

Использование новых технологий бюджетного прогнозирования и планирования, в конечном счете, будет способствовать успешному взаимодействию законодательных и исполнительных органов власти, повысит уровень общественного участия в разработке и успешной реализации бюджетной политики на региональном уровне.





Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   26   27   28   29   30   31   32   33   ...   49


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница