В современных условиях функционирование экономики России в значительной мере детерминировано регулированием территориального р


Глава 1. Теоретические основы бюджета и бюджетной политики в Российской Федерации



страница3/49
Дата10.05.2018
Размер5.15 Mb.
ТипРеферат
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   49

Глава 1. Теоретические основы бюджета и бюджетной политики в Российской Федерации

1.1. Основы построения бюджетного устройства и бюджетной системы

Темпы и проблемы продвижения России по пути рыночных преобразований дают возможность констатировать возрастающую роль бюджета как необходимого и действенного инструмента государственного воздействия на социально-экономические процессы, происходящие в стране и регионах.

Бюджетные отношения - часть финансовых отношений, отличительной чертой которых являются возникающие у государства с юридическими и физическими лицами отношения по поводу формирования и использования централизованного фонда денежных средств, т.е. бюджета.

Как научное понятие, финансы обычно ассоциируются с денежными отношениями, материальной основой формирования которых является движение денежных средств. Поэтому применяемые к финансам определения подчеркивают их денежный характер.

В.М. Родионова определяет финансы как «...денежные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального богатства в связи с формированием денежных доходов и накоплений у субъектов хозяйствования и государства, и использованием их на расширенное воспроизводство, материальное стимулирование работающих, удовлетворение социальных и других потребностей общества1.

Определение финансов Л.А. Дробозиной основывается на экономических отношениях, а не на денежных. Она пишет: «Финансы представляют собой экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства»2.

Л.И. Сергеев отмечает: «Обязательным условием существования финан­сов являются деньги. Реальное движение денежных средств на макроуровне происходит на второй и третьих стадиях воспроизводственного процесса — в распределении и обмене. Областью возникновения и функционирования государственных финансов является вторая стадия воспроизводственного процесса, на которой происходит распределение стоимости общественного продукта по целевому назначению и субъектам хозяйствования»3.

Как вытекает из утверждений двух предыдущих авторов, финансы функционируют в условиях воспроизводственного процесса.

По сложившемуся общепринятому мнению, основа для функционирования финансовых отношений появляется в момент создания новой стоимости общественного продукта. С этого момента возникает необходимость в распределении, перераспределении и обмене между субъектами воспроизводственного процесса. Соответственно, основой для получения доходов государства является вновь созданная стоимость общественного продукта. Поэтому величина доходов государства (налогов) напрямую зависит от размера валового общественного продукта.

Остановимся подробнее на нашем представлении понятия государствен­ного бюджета. Мы присоединяемся к взглядам тех авторов, которые считают бюджет важнейшей частью финансов страны и главной компонентой системы государственных финансов. В данном случае бюджет - это роспись государственных доходов и расходов на определенный срок, утвержденная в законодательном порядке. А бюджетные отношения - это часть финансовых отношений, возникающих между бюджетами различных уровней управления, предприятиями и населением по поводу формирования, распределения и перераспределения фондов денежных средств, аккумулируемых в бюджете и во внебюджетных фондах.

С позиций большинства авторов, бюджет и бюджетные отношения входят в состав финансовых отношений, или финансы являются более широким понятием, чем бюджет. Обобщают содержание финансов и финансовых отношений, последние - органическая составляющая экономических отношений. В них отражаются все виды экономических отношений, которые базируются как на денежных, так и финансовых отношениях, причем не все денежные отношения являются финансовыми. В свою очередь, финансовые отношения всегда базируются на денежных отношениях или хотя бы денежном выражении перераспределяемого продукта. Отступление относится к такому явлению в современной экономической жизни РФ как бартер.

По нашему мнению, функции бюджета и функции финансов не совпадают, несмотря на то, что государственный бюджет является составной и даже, по мнению некоторых исследователей и нашему мнению, главной составной частью финансовой системы государства. Можно выделить в отдельные категории государственные финансы и финансы государства. Если же бюджет и бюджетная система являются главной частью государственных финансов, то финансы государства (финансовая система государства) более емкое понятие, чем государственные финансы. Поэтому нами разграничиваются функции финансов (регулирующая, стимулирующая, распределительная и контрольная), функции государственных финансов (планирование, организация, стимулирование и контроль), а также функции бюджета.

Бюджет (от budget — сумка) — имеющая официальную силу, признанная или принятая роспись, таблица, ведомость доходов и расходов эконо­мического субъекта за определенный период времени, обычно за год4.

Чаще всего бюджет составляется для учета количества располагаемых и расходуемых денежных средств и их взаимного соответствия. Но существуют и другие представления о бюджете, связанные не с денежным его содержанием, а, например, со временем. Но все же основное словоупотребление данного понятия экономическое. Как правило, бюджет является основным инструментом проверки сбалансированности, соответствия прихода и расхода экономических ресурсов.

Бюджетная система Российской Федерации является составной частью финансовой системы государства и представляет собой основанную на законодательстве совокупность взаимосвязанных бюджетов различных уровней.

Федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований являются не только инструментами в реализации функций государства, но и инструментами в регулировании экономики.

В материальном смысле бюджет Российской Федерации – это денежный фонд, находящийся в собственности данного государства.

При этом под денежным фондом понимается обособленная совокупность денежных средств, распределенных по определенным группировкам, имеющих свое целевое назначение, свой порядок использования и орган, который распоряжается этими денежными средствами.

Бюджет как денежный фонд предназначен для финансирования задач и функций Российской Федерации. Бюджет является основным и крупнейшим в суммарном выражении денежным фондом Российской Федерации. В отличие от других, внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, которые носят специализированный характер (то есть, предназначены для финансирования определенного направления деятельности или специальных задач) бюджет носит характер универсального денежного фонда.

В материальном смысле бюджет Российской Федерации – это имущество (в денежной форме), принадлежащее Российской Федерации на праве государственной собственности и входящее в состав его казны.

Бюджет Российской Федерации – это совокупность экономических отношений, которые возникают в связи с формированием и распределением бюджета как денежного фонда Российской Федерации. При этом различаются два вида экономических финансовых отношений: приходные и расходные. Первые отношения опосредуют движение денежных средств от плательщиков в бюджет и выражают его формирование как денежного фонда. Вторые – расходные – экономические отношения выражают расходование (распределение) бюджета и выражают движение денежных средств из бюджета к получателю бюджетных средств.

В финансово-организационном смысле бюджет Российской Федерации – это финансовый план формирования и распределения централизованного денежного фонда, предназначенного для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. В системе финансовых планов бюджет выступает основным финансовым планом. В этом смысле бюджет – это утверждаемая в особом порядке роспись денежных доходов и расходов определенного денежного фонда.

С точки зрения права бюджет Российской Федерации – это финансово-правовой акт Российской Федерации, посредством которого утверждается финансовый план формирования и распределения создаваемого на уровне государства, субъекта Российской Федерации и муниципального образования денежного фонда, предназначенного для финансирования задач и функций данного субъекта.

Определение функций бюджета представляется важным, т.к. данная проблема является дискуссионной. В зависимости от позиции того или иного автора выделяются различные функции бюджета, на которые мы будем акцентировать внимание по мере обращения к трудам того или иного автора.

Содержание бюджета определяется основным набором статей расходов и в меньшей степени доходными статьями. В зависимости от статей расходов и их удельного веса различают федеральный, региональный (областной) и местные бюджеты. Учитывая сказанное, обратимся теперь непосредственно к работам отдельных исследователей.

С. П. Солянникова дает следующее определение: "Государственный бюджет — это один из основных рычагов государства, используемый в интересах развития общества ...". Далее дается уточняющее дополнение о месте и роли местных бюджетов: "...местные бюджеты должны играть роль действенного экономического инструмента управления территориальным развитием в руках местных органов власти. Укрепление местных бюджетов способствует расширению их регулирующего и стимулирующего воздейст­вия, создает условия для более активного влияния на территориальную социально-производственную инфраструктуру"5. Авторы не делают различий между региональным и местным бюджетом, так как в нашем понимании региональный бюджет является местным бюджетом. Одновременно мы согласны с тем, что местный бюджет имеет структуру, в которую входят областной, городские, районные, поселковые и сельские бюджеты6.

Л.И. Сергеев считает, что главное звено финансовой системы - это государственный бюджет. Государственный бюджет представляет собой форму финансовых отношений в процессе образования и использования централизованного фонда денежных средств государства. Под внебюджетны­ми фондами он понимает средства федерального правительства и местных властей, связанные с финансированием расходов, не включаемых в бюджет и используемых по целевому назначению7. Бюджет рассматривается автором как важнейший рычаг рыночных преобразований.

По мнению Л.И. Сергеева, государственные федеральные структуры по управлению финансами имеют жесткое административное назначение по функциям: бюджетное планирование, оперативное управление и контроль Бюджетное планирование - важнейшее часть финансового планирования. Оно подчинено задачам определения реального объема финансовых ресурсов, которые могут быть мобилизованы в бюджетной системе и использованы на общегосударственные цели. Оперативное управление — маневрирование финансовыми ресурсами с целью решения возникающих задач на основе оперативного анализа и разработки комплекса соответствующих мер. Контроль — это контрольная работа за формированием и расходованием финансовых ресурсов. Но на региональном уровне такой четкости в разграничении функций и задач территориальных органов управления нет, и поэтому одним из возможных путей совершенствования регионального управления может быть ужесточение задач региональных органов финансового управления и их унификация по всей стране.

Бюджет, бюджетные отношения, бюджетную систему как ведущую часть финансовых отношений, тесно связанную с распределением и перераспределением денежных средств внутри государства, рассматривает А.Ф. Шишкин. Финансовая система государства у цитируемого автора - синоним бюджетной системы. Наиболее распространенный в настоящее время принцип построения финансовой системы государства, по мнению А.Ф. Шишкина, — принцип фискального федерализма. Согласно этому принципу в финансовой политике применительно к бюджету федеральное правительство полностью независимо в национальных расходах на оборону, космос, осуществление внешнеэкономических связей, а местные органы власти имеют большие полномочия по управлению и финансированию жизнедеятельности школ, больниц и поликлиник, социальной инфраструктуры городов и поселков.

В условиях современной России финансовая система государства, кроме того, что она разделена на автономные бюджеты, еще представлена специальными внебюджетными фондами, через которые перераспределяются крупные финансовые средства. Все это, считает А.Ф. Шишкин, размывает общую картину финансов в государстве и контроль за ними.

Особую роль авторы отводят местным бюджетам, рассматривая местный бюджет как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода и обеспе­чивающих создание финансовой базы местных органов власти. Местные бюджеты не являются составной частью государственного бюджета, они входят наряду с государственным бюджетом в консолидированный бюджет общества. Хотя автономия местных бюджетов носит формальный характер, так как они зачастую зависят от финансовой помощи федерального центра, тем не менее их роль в решении конкретных социальных, производственных и других вопросов на местах значительна8.

В.Д. Камаев, определяет государственную бюджетную систему России (федеральный бюджет, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований и местных бюджетов) как трехзвенную. Таким образом, мы можем наблюдать разные взгляды на структуру бюджетной системы России.

В.Д. Камаев придерживается мнения о том, что бюджетная система Российского государства построена на принципе фискального федерализма. Главная проблема фискального федерализма в России - это определение оптимального размера финансовых ресурсов, направляемых в региональные и местные бюджеты. Ведущим звеном бюджетной системы является государственный федеральный бюджет — основной финансовый план формирования и использования централизованного денежного фонда государства9.

A.M. Ажлуни, В.В. Цыганков, А.П. Башкатов, так же как и А.Ф. Шишкин, рассматривают как однопорядковые понятия финансовой и бюджетной систем, аргументируя следующим: организация финансовой деятельности схожа с организацией бюджетной деятельности. Авторы предлагают собственное видение финансовых ресурсов региона, но категориально региональный бюджет ими не определен.

Государственный бюджет рассматривается названными авторами как система доходов и расходов страны за определенный период (обычно год), составленная с указанием источников поступления государственных доходов и статей расходования полученных средств10.

Определение государственного бюджета с акцентом на механизм формирования дается Г. Б. Поляком: бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Государственный бюджет - основной план государства. В процессе образования доходов бюджета происходит принудительное изъятие в пользу государства части ВВП. На этой основе возникают финансовые взаимоотношения государства с налогоплательщиками.

Бюджетное устройство, по мнению автора, определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.

С точки зрения государственного устройства Россия представляет собой федеративное государство. Государство состоит из определенных частей (субъектов Российской Федерации), обладающих собственной системой органов государственной власти (как законодательных, так и исполнительных) и собственным набором функций. А это в свою очередь предполагает наличие собственных источников финансирования деятельности субъекта Российской Федерации, сформированных в определенный фонд денежных средств (бюджет) и значительную самостоятельность в формировании и расходовании этого фонда.

Бюджетный кодекс Российской Федерации хотя и употребляет понятие «бюджетное устройство», но не раскрывает его содержания. Довольно широко и устойчиво употребляется это понятие и в финансово-правовой и экономической литературе. Но приходится отметить, что оно не имеет единообразного толкования.

Так, одни авторы считают, что бюджетное устройство адекватно понятию бюджетная система, под которой в свою очередь понимается совокупность бюджетов различных видов11. Другие – включают в состав бюджетного устройства не только бюджетную систему, но и принципы её построения12. Третьи – авторы включают в состав бюджетного устройства еще и порядок разграничения доходов и расходов между отдельными звеньями бюджетной системы13. Четвертые – понимают под бюджетным устройством организацию бюджетной системы, принципы ее построения, взаимосвязь между отдельными бюджетами и порядок распределения доходов и расходов между ними14. Пятые – полагают, что в бюджетное устройство входит также порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, то есть то, что в финансово-правовой литературе именуется бюджетным процессом15. Некоторые авторы отождествляют бюджетное устройство с системой государственных органов, осуществляющих те или иные функции в области бюджета16. По поводу последней точки зрения отметим, что сводить бюджетную систему (а равно и бюджетное устройство) к системе государственных органов, обладающих бюджетными полномочиями, нет никаких оснований. Отметим также, что понятие «бюджетная система» – это достаточно устойчивая научная категория, традиционно обозначающая систему бюджетов. В этом же смысле она употребляется и текстах финансово-правовых актов.

Таким образом, позиции по поводу того, что понимается под бюджетным устройством, отличаются большим разнообразием. Тем не менее, рассмотрение приведенных точек зрения позволяет заключить, что такой элемент, как бюджетная система, включается в состав бюджетного устройства всеми авторами. Поэтому взаимосвязь понятий «бюджетная система» и «бюджетное устройство» можно считать бесспорной. По мнению большинства авторов, эта взаимосвязь выражается как соотношение частного с общим, то есть бюджетное устройство включает в себя не только бюджетную систему, но еще и другие элементы. На наш взгляд, для пересмотра этого суждения оснований нет. В равной мере бесспорно и то, что бюджетный процесс не входит в состав бюджетного устройства, а наряду с ним представляет собой самостоятельный институт бюджетного права. В общепринятом понимании слово «устройство» означает строение чего-либо. В этом смысле устройство означает организованную определенным образом систему каких-либо компонентов и деталей, соотношение частей, конструкцию чего-нибудь17.

Любое устройство характеризуется не только наличием составляющих это устройство частей, но и их взаимодействием.

Представляется, что бюджетное устройство включает в себя: 1) бюджетную систему, её составные части и компоненты (звенья бюджетной системы); 2) принципы организации бюджетного устройства; 3) бюджетное регулирование, которое отражает взаимодействие этих частей, механизм упорядочивания функционирования бюджетного устройства в целом и каждого его компонента в отдельности.

Бюджетная система – это совокупность бюджетов различных видов, организованных в определенную систему.

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджетную систему как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6) [2].

Бюджетное устройство определяется государственным устройством.

Для государств унитарного типа характерна двухуровневая бюджетная система: центральный (общегосударственный) бюджет: б) местные бюджеты.

Для федеративных государств, к которым относится Россия, характерна трехуровневая бюджетная система.

Первый уровень занимает федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Второй уровень – бюджеты субъектов федерации. Всего их в настоящее время в Российской Федерации 89, в том числе: республиканские бюджеты – 21; краевые бюджеты – 8; областные бюджеты – 50, в том числе 1 бюджет автономной области; окружные бюджеты – 10; бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга – 2. Кроме того, в эту систему входят бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

Третий уровень составляют местные бюджеты или бюджеты муниципальных образований, которые предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Бюджетное устройство субъекта Российской Федерации это организованное на определенных принципах взаимодействие бюджетов, действующих на территории данного субъекта и образующих его бюджетную систему.

Таким образом, бюджетное устройство субъекта Российской Федерации включает в себя: 1) бюджетную систему; 2) принципы организации бюджетного устройства; 3) бюджетное регулирование, осуществляемое через систему межбюджетных отношений.

Бюджетная система субъекта Российской Федерации – это виды бюджетов, действующих на территории данного субъекта и объединенных механизмом межбюджетных отношений в определенную организационную структуру.

Рассматривая бюджетную систему субъекта Российской Федерации, необходимо иметь в виду, что субъекты Российской Федерации довольно разнообразны по своему устройству и некоторые из них представляют из себя довольно сложные в организационном отношении образования (так называемые сложносоставные субъекты Российской Федерации).

Как правило, бюджетная система субъекта Российской Федерации состоит из бюджетов двух видов: а) бюджета самого субъекта Российской Федерации; б) бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории субъекта Российской Федерации (местных бюджетов). При этом следует учитывать, что бюджеты субъектов муниципальных образований не входят в состав бюджета субъекта Российской Федерации, а представляют собой самостоятельное звено бюджетной системы.

Помимо названных бюджетов существуют еще так называемые «консолидированные бюджеты».

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что «консолидированный бюджет – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории».

Соответственно этому консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации составляют свод бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории (ст. 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Надо сказать, что консолидированные бюджеты бюджетами в полном смысле этого слова не являются, поскольку они не являются фондами денежных средств (материальное значение бюджета) и не утверждаются никаким представительным органом. Иначе говоря, данные бюджеты не выступают в качестве финансового плана.

Бюджетные системы могут быть двух видов: 1) системы, основанные на принципе бюджетного централизма, когда каждый нижестоящий бюджет входит в состав вышестоящего бюджета. Более мягким проявлением принципа бюджетного централизма является принцип единства бюджетной системы; 2) бюджетные системы, основанные на принципе автономности бюджетов.

Для бюджетных систем, построенных на принципе бюджетного централизма, характерны централизация управления бюджетами, строгая иерархия бюджетов, общность главных источников получения бюджетных доходов, организация бюджетного планирования по модели «сверху вниз», при которой каждый нижестоящий бюджетный план базируется на показателях вышестоящего. Такие системы присущи государствам социалистического типа, чья экономика основана на государственной собственности.

По такому принципу была организована бюджетная система СССР.

При такой организации бюджетной системы бюджеты подразделяются на: а) сводные (или совокупные), которые объединяют в своем составе все бюджеты, действующие на данной территории. К сводным бюджетам относились Государственный бюджет СССР, объединяющий все бюджеты, действующие на территории Союза, государственные бюджеты союзных и автономных республик, включающие в себя все бюджеты, имеющиеся в данных республиках, бюджеты областей, городов и районов; б) обособленные (или изолированные) бюджеты, которые не включают в себя какие-либо бюджеты и предназначены для финансирования затрат на уровне своей административно-территориальной единицы. Такими в рамках СССР были союзный бюджет, финансирующий мероприятия союзного значения, республиканские, областные, районные, сельские бюджеты.

Преимущество бюджетной системы, организованной на принципе бюджетного централизма, заключается в возможности сосредоточения большей части финансовых ресурсов государства (а практически – и всего общества) «в одних руках», распределение их по единому плану, концентрация значительных денежных средств на «решающих» направлениях, что позволяет добиться – и опыт СССР тому подтверждение – серьезных достижений (например, формирование военно-промышленного комплекса в СССР, развитие аэрокосмической промышленности, отдельные достижения в области точных наук).

Недостатком такого рода системы является ее общая негибкость, проявление бюрократического централизма, жесткость и мелочность бюджетного планирования, отсутствие заинтересованности местных государственных органов в активной работе по сбору общегосударственных налогов и поиску дополнительных источников бюджетных доходов, так как источником финансирования нижестоящего бюджета выступает вышестоящий бюджет, безразличие получателей бюджетных ассигнований к экономному и бережливому использованию бюджетных средств, порождение у всех участников бюджетной деятельности иждивенческих настроений и отсутствие у них стимулов к активному ведению производственно-хозяйственной деятельности.

При построении бюджетной системы на принципе автономности все бюджеты являются обособленными (изолированными).

Для бюджетных систем, построенных на принципе автономности входящих в них бюджетов, характерны их относительная независимость друг от друга, наличие у каждого бюджета собственной доходной базы, самостоятельного аппарата управления, призванного обеспечить сбор доходов, права организовать распределение и контролировать использование выделенных из бюджета денег, что осуществляется по своему плану, не связанному с бюджетными планами, опосредующими другие бюджеты. По такому принципу обычно организованы бюджетные системы развитых стран либерально-демократического типа, чья экономика основана на частной собственности.

Преимуществами бюджетной системы, организованной на принципе автономности бюджетов, являются её мобильность, более хозяйственное отношение к государственным деньгам, наличие стимулов у каждого звена бюджетной системы в лице соответствующих финансовых органов к изысканию дополнительных бюджетных доходов, самостоятельность в принятии бюджетных решений, более прямая ответственность этих органов перед населением за результаты своей бюджетной деятельности.

Недостатком такого рода систем является распыленность (в масштабе страны) бюджетных ресурсов, территориальная неравномерность их размещения (наличие бедных и богатых регионов), многоступенчатость различных видов налогов и других обязательных платежей. Например, в США помимо федеральных налогов, существуют налоги штатов, местные налоги, которые существенно различаются в зависимости от региона страны. При этом каждый уровень бюджетной системы обслуживается собственными финансовыми ведомствами, не связанными друг с другом. Это не только приводит к раздуванию государственного аппарата, но и создает неудобства для предпринимателей и граждан, трудности в сбалансировании отдельных бюджетных фондов.

К сожалению, пока не выработана оптимальная бюджетная система, которая соединила бы в себе преимущества двух названных её типов, не восприняв в тоже время присущих им недостатков. Каждая из приведенных бюджетных систем имеет принципиально различный характер, является порождением определенного общественно-политического строя, основана на определенном виде собственности, имеет свои преимущества и внутренне отягощена собственными минусами.

В период становления Российской Федерации в качестве суверенного государства было решено перейти от принципа бюджетной централизации построения бюджетной системы на другой принцип – принцип автономности. Этот принцип, надо подчеркнуть, больше соответствует условиям рыночной экономики, на которую уже было ориентировано государство.

Однако позже, по нашему мнению, произошел определенный отход от принципов либерально-рыночной экономики и возобладало стремление усилить централизованное начало в бюджетной системе.

Следует сказать, что принцип единства бюджетной системы и принцип самостоятельности бюджетов – это сложно сочетаемые принципы.

Однако, говоря о принципах бюджетной системы Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации называет в их числе и принцип единства бюджетной системы, и принцип самостоятельности бюджетов. Такой подход к установлению принципов построения бюджетной системы вызывает большие сомнения.

Причем в реальной практике формирования бюджетной системы Российской Федерации взяло верх централизованное начало, обоснованное принципом единства бюджетное системы. Сказывается это в концентрации основных государственных доходов в федеральном бюджете, следствием чего является значительная финансовая зависимость бюджетов субъектов Российской Федерации от федерального. Неслучайно, что в теоретических разработках предлагается опираться на принцип федерализма, на основе которого можно было бы создать бюджетное устройство, в большей мере соответствующее государственному устройству России как федеративного государства.

Принцип единства бюджетной системы реализуется, как это предусматривает Бюджетный кодекс Российской Федерации, через единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Что касается принципа самостоятельности бюджетов, то он в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации означает:



  • право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

  • наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

  • законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и налоговым законодательством Российской Федерации;

  • право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

  • право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

  • недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

  • недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства (ст. 31 Бюджетного Кодекса Российской Федерации) [2].

Кроме того, Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет ещё следующие принципы бюджетной системы Российской Федерации: полнота отражения доходов и расходов бюджетов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств (ст. 28).

Единство бюджетной системы Российской Федерации основывается на применении единой Бюджетной классификации Российской Федерации.

Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная классификация Российской Федерации включает в себя:



  • классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;

  • функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

  • экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

  • классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;

  • классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

  • классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

  • классификацию видов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственных внешних активов Российской Федерации;

  • ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Бюджетная классификация Российской Федерации в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации, функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации является единой для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и утверждается федеральным законом.

С 2005 года утверждены новые Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, которые устанавливают правила применения бюджетной классификации Российской Федерации участниками бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации (подробно данные изменения приведены в приложении № 1).

Основные изменения заключаются в том, что с целью соблюдения единых принципов формирования и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации данным Приказом утверждается единый 20-значный код для классификации доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов Российской Федерации.

Три первых знака 20-значного кода является кодами администраторов бюджетных средств, соответствующих перечню главных распорядителей средств соответствующего бюджета. Вторая часть представляет собой собственно функциональную структуру (разделы, подразделы, статьи, подстатьи, виды, группы, подгруппы, элементы, программы) соответствующей бюджетной классификации. Три последних знака 20-значного кода являются классификацией операций сектора государственного управления.

Федеральные законы, регулирующие отношения, не связанные непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации Российской Федерации, не должны содержать положений, ее изменяющих (ст. 26 Бюджетного Кодекса Российской Федерации).

Государственные доходы распределены между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации таким образом, что основная доля этих доходов попадает в федеральный бюджет, а те доходы, которые закреплены за бюджетами субъектов Российской Федерации, не покрывают их самых минимальных расходов. Поэтому приходится включать механизм бюджетного регулирования, т. е. перераспределять доходы федерального бюджета в пользу бюджетов субъектов Российской Федерации посредством регулирующих доходов и бюджетных ссуд. Это ставит каждый бюджет субъекта Российской Федерации в зависимость от вышестоящего, в силу чего говорить об автономности и самостоятельности бюджетов, особенно низших ступеней, можно говорить с большой долей условности.

О методах бюджетного регулирования и о составе так называемых «регулирующих доходов» бюджетов субъектов Российской Федерации мы остановимся ниже при рассмотрении доходов указанных бюджетов.

Отметим также, что уровень автономности и самостоятельности субъектов федерации как составляющей самой федерации во многом зависит от круга тех финансовых источников, которые закреплены за этими субъектами, либо которые они вправе устанавливать самостоятельно. Как совершенно справедливо отмечал известный французский ученый Поль Мари Годме: «В зависимости от того, имеют ли участники федерации действительную финансовую автономию, могут ли они распоряжаться своими ресурсами или же расходы должны быть одобрены федеральными властями, можно говорить о том, является ли федерализм реальным или иллюзорным»18.

Надо сказать, что в Российской Федерации по данному поводу наблюдались различные тенденции. На начальном периоде формирования Российской Федерации возобладала тенденция бюджетной и налоговой децентрализации. Так, Президентом Российской Федерации был принят Указ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году», согласно которому органам власти субъектов Российской Федерации было предоставлено право устанавливать и вводить в действие без ограничения их размера любые налоги, уплачиваемые за счет чистой прибыли предприятий, что означало полную налоговую децентрализацию и отход от принципа единства налоговой системы и налоговой политики.

На основании данного Указа Президента Российской Федерации только в 1994 году было введено дополнительно, сверх предусмотренных в Законе Российской Федерации «Об основах налоговой системы Российской Федерации» более 70 видов налогов субъектов Российской Федерации и местных налогов, в 1995 году дополнительные налоги взимались в 66 субъектах России, а в 1996 году – в 7519.

Поступления от налогов и сборов, введенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местными органами власти, в 1994 году возросли по сравнению с 1993 годом в 6,4 раза (1993 год – 874 млрд. руб., 1994 год – 5479 млрд. руб.). Удельный вес новых налогов составил 4,2 процента общих налоговых поступлений в бюджеты территорий. В некоторых регионах, например в Республике Саха (Якутия), Краснодарском, Приморском, Хабаровском краях, Белгородской, Курской, Саратовской и других областях, региональные налоги составили от 8 до 24 процентов доходов региональных бюджетов20.

В итоге на территории России к середине 1996 года было введено более 200 налогов и сборов, не предусмотренных Законом Российской Федерации «Об основах налоговой системы Российской Федерации».

Такое положение вызывало обоснованную критику со стороны налогоплательщиков, которые и без дополнительных налогов несли значительное налоговое бремя в виде тех налогов, которые уже были предусмотрены указанным Законом. Бесконтрольное введение новых налогов привело к непосильному налоговому бремени для налогоплательщиков, к налоговому произволу на местах, спаду предпринимательской активности21.

В результате процесс бесконтрольной децентрализации в сфере бюджетной деятельности субъектов Российской Федерации сменился на усиление централизации. С 1 января 1997 г. отменялось взимание всех налогов, которые были введены на местах и не предусмотрены Законом Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Более того, вопрос установления налогов субъектов Российской Федерации и местных налогов был предметом специального рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который в своем Постановлении от 21 марта 1997 г. «О проверке конституционности положений абзаца второго п. 2 ст. 18 и 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» признал недопустимым установление налогов, нарушающих единое экономическое пространство Российской Федерации, а также установил, что введение налогов, не установленных Законом Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (в настоящее время Налоговым кодексом ), незаконно.

Дальнейшее сокращение финансовой базы субъектов Российской Федерации наступило в результате принятия Налогового кодекса. Так, если до принятия Налогового кодекса к числу местных налогов относилось 25 налогов и сборов, то в настоящее время их перечень составляет всего лишь 5 налогов и сборов. Правда, несколько возросло количество налогов и сборов субъектов Российской Федерации. Но это возрастание совершенно неадекватно сокращению местных налогов и сборов. В результате в настоящее время органы местного самоуправления за счет собственных доходных источников покрывают лишь два процента своих расходов и финансируются в основном за счет тех денежных средств, которые получают от бюджетов субъектов Российской Федерации. Поэтому пока говорить о достаточной собственной финансовой базе местного самоуправления в общем-то нет оснований.

Существенно сократилась и финансовая база субъектов Российской Федерации. Прежде всего, это выразилось в сокращении круга доходных источников бюджетов этих субъектов, что привело к изменению соотношения доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Так, если до 1993 года ставка отчислений от налога на добавленную стоимость в бюджеты субъектов Российской Федерации составляла в среднем 50%, то с начала 1994 года для всех субъектов Российской Федерации установили 25-процентный норматив отчислений от НДС, а 75 % стал забирать себе федеральный бюджет. И если ранее 64,4% собранных налогов оставалось в субъектах Российской Федерации и лишь 35,6 получал федеральный бюджет, то теперь в субъектах Российской Федерации осталось 54,0%, в центре оказалось 46,0 налоговых доходов. В результате доля субъектов Российской Федерации в консолидированном бюджете составляла в 1998 году 61,1%, то в 1999 году эта доля снизилась до 56,2 %. Тенденция возрастания доли центра в консолидированном бюджете продолжала в последующие годы усиливаться и в 2000 году доля соотношение доходов «регионы – центр» стало равным 44,2 к 55,8%, в 2001 году – 40,0 к 60,0%, в 2002 году – 37,8 к 62,2%.

В результате имеет место ситуация, при которой, как отмечает Б. А. Страшун, налоговая система превращается в рычаг воздействия центральной власти на поведение субъектов федерации – налоговая компетенция распределяется между федерацией и ее субъектами таким образом, при котором субъект федерации не может существовать без финансовой помощи центра22.

В 2001 г. была принята «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года». Стратегической целью Программы является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

К 2005 г. Программой предполагалось:

- законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;

- сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100 процентов поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

- отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;

- законодательно закрепить на долгосрочной основе 100 процентов поступлений по налогу на доходы физических лиц за консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации (с разделением между региональными и местными бюджетами, в том числе с выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты минимально гарантированной и выравнивающей частей);

- законодательно закрепить на долгосрочной основе не менее 70 процентов поступлений федерального налога на прибыль за консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации (с разделением между региональными и местными бюджетами, в том числе с выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты минимально гарантированной и выравнивающей частей);

- установить зачисление в бюджеты субъектов Российской Федерации 100 процентов платежей за пользование общераспространенными природными ресурсами с возможным последующим их преобразованием в региональные налоги (с разделением поступлений между региональными и местными бюджетами);

- провести корректировку пропорций и механизма расщепления поступлений налога с продаж между региональными и местными бюджетами (разделение поступлений в местные бюджеты на минимально гарантированную и выравнивающую части);

- отменить налог на пользователей автодорог и ввести региональный транспортный налог;

- заменить региональный налог на имущество предприятий, местный налог на имущество физических лиц и земельный налог местным налогом на недвижимость;

- закрепить 100 процентов поступлений (за исключением платежей в государственные внебюджетные фонды) по налогам на совокупный доход (единому налогу на вмененный доход, единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единому сельскохозяйственному налогу) за местными бюджетами с расширением полномочий органов власти местного самоуправления по данным налоговым режимам.

Ниже приводится планируемое распределение налоговых поступлений в бюджеты разных уровней власти.





Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   49


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница