В современных условиях функционирование экономики России в значительной мере детерминировано регулированием территориального р


Глава 5. Приоритетные направления содействия реализации бюджетной политики



страница29/49
Дата10.05.2018
Размер5.15 Mb.
ТипРеферат
1   ...   25   26   27   28   29   30   31   32   ...   49

Глава 5. Приоритетные направления содействия реализации бюджетной политики

5.1. Международный опыт бюджетных реформ и его применение в России

Потребность в совершенствовании системы взаимоотношений между бюджетами различных уровней власти стран мира явилась следствием акцентирования внимания на понятиях «бюджетная политика», «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм», систематизация их основных функций и свойств и их влияние на работу всех механизмов бюджетной системы страны.

Бесспорно, что в каждой стране присутствует своя модель межбюджетных отношений. К примеру, Австралия является федеративным государством, где доля федерального центра в общественном секторе составляет 67,4%, доля штатов и территорий — 27,8%, доля местных администраций — 4,8%. Распределение доход­ных источников основано на принципе "слоеного пирога", означающем, что у каждого уровня бюджетной системы есть собственная налоговая база.

Это государство состоит из шести штатов и двух внутренних территорий – федеральной столицы и северной территории, которая получила в 1978г. право на самоуправление и ныне наделена полномочиями по формированию доходов за счет собственных налогов и осуществлению расходов в пределах своих полномочий. Несмотря на федеративное устройство государства, используемая в Австралии модель межбюджетных отношений является централизованной. Доля налогов федерального правительства в консолидированном бюджете страны составляет 76,6%, доля налогов штатов – 19,8%, доля местных налогов – 3,6%. Доли доходов с учетом финансовой помощи равны соответственно, 56,2%;38,4%;5,4%.

В соответствии с Конституцией Австралии исключительное право введения косвенных налогов (налогов с продаж), а также налогов на доходы граждан и корпораций закреплено за федеральными властями.

Используемая в Австралии централизованная модель межбюджетных отношений включает как аккумуляцию финансовых ресурсов в федеральном бюджете, так и их последующее распределение между штатами. До 2000г. средства для поддержки штатов составляли поступления от налога с продаж по ставке 10%. Эти средства используются для обеспечения единого для всех штатов уровня бюджетных услуг.

Таким образом, используемая в Австралии модель межбюджетных отношений характеризуется высокой степенью аккумулирования ресурсов в федеральном бюджете, низкой долей местных налогов в консолидированном бюджете страны, определяемыми на федеральном уровне расходными полномочиями субфедеральных властей, значительными объемами перераспределения финансовых ресурсов по территории страны, политикой обеспечения единого для всех жителей уровня бюджетных услуг. Главным инструментом финансовой политики центральной власти является формирование денежных ресурсов между штатами на основе единой формализованной методики с выделением в конкретных случаях дополнительной помощи штатам, носящей разовый характер.

В Индии также используется централизованная модель межбюджетных отношений. В бюджет центрального правительства в 90-е годы поступало 62,7% всех налогов, в бюджеты штатов – 37,3%. С учетом финансовой помощи доходы центрального и регионального бюджетов соотносились как 53:47.

В соответствии с Конституцией Индии федерация и штаты являются уровнями государственной власти. Все штаты имеют равные бюджетные полномочия. Бюджетная система включает три уровня: федеральный, уровень штатов, муниципальный.

Перечень налогов, которые могут вводиться штатами и муниципалитетами, определяется федеральным законодательством. Некоторые налоги являются регулирующими, т.е. расщепляемыми между федеральным и региональными бюджетами. Методика распределения таких налогов разрабатывается Федеральной финансовой комиссией, назначаемой президентом страны. Доли поступлений налогов в конкретные бюджеты устанавливаются на 5 лет.

В федеральный бюджет Индии поступают четыре основных налога: подоходный с физических лиц, на доходы корпораций, таможенные пошлины, акцизы. Ведущими являются два последних налога. Их поступления составляют соответственно 29% и 36% всех доходов федерального бюджета. Это означает, что доходной базой центрального правительства является косвенное налогообложение.

В бюджеты штатов поступают земельный налог, налог с продаж, гербовые сборы, акцизы на алкоголь. Основным источником доходов муниципальных бюджетов является налог на имущество.

В противовес Австралии и Индии, в Канаде используется децентрализованная модель межбюджетных отношений, которая характеризуется прежде всего, относительно высокой долей региональных и местных налогов в консолидированном бюджете страны, а также наличием у властей штатов и муниципалитетов полномочий вводить собственные налоги. Причем, перечень налогов на федеральном уровне не определяется. Регулирующих налогов в Канаде нет. Это означает, что субнациональные власти проводят полностью самостоятельную налоговую политику.

В консолидированном бюджете Канады доля налоговых доходов федерального правительства составляет 48,2%; в бюджетах провинций – 43,3%; муниципалитетов – 8,5%; а с учетов финансовой помощи, соответственно, 42,7%;46,1%;11,2%. Однако в бюджетах конкретных провинций страны федеральная финансовая помощь колеблется от 14% до 42%. Доходы двух северных федеральных территорий (земель) почти полностью формируются за счет помощи из бюджета центрального правительства.

Бюджетная система Канады состоит из трех уровней. Два из них (федеральный и региональный) составляют государственную власть; третий (муниципальный) подчиняется законодательным властям провинций и территорий. К расходным полномочиям центрального правительства Канады относятся оборона, железнодорожный и воздушный транспорт, помощь безработным. Совместные полномочия центрального и субнационального правительства включают расходы на поддержку промышленности и сельского хозяйства, на пенсионное обеспечение. К компетенции субнациональных властей относится финансирование образования, здравоохранения, социального обеспечения, правоохранительной деятельности, дорожного строительства.

Федеральное правительство и прави­тельства провинций в соответствии с Конституцией являются равноправными партнерами в федерации, в то время как местные органы власти не имеют неза­висимого конституционного статуса.

Наиболее интересно то, что главной целью перераспределительной политики в Канаде является обес­печение минимальных национальных стандартов. Можно выделить три основных направления вертикального перераспределения бюджетных средств. Во-первых, это финансирование существующих программ - целевые блочные гранты в сфере здравоохранения и образования с заданными на федеральном уровне стандартами предоставляемых услуг. Во-вторых, применение долевых целевых гран­тов – так называемый Канадский план помощи. И, наконец, программа бюджетного выравнивания, заключающаяся в предоставлении ежегодных не целевых грантов провинциям, налоговый потенциал которых ниже стандартного уровня, что не дает им возможности в достаточной степени финансировать об­щественные услуги (доходное выравнивание).

Модель межбюджетных отношений, используемую в Германии, можно охарактеризовать как смешанную. В состав этого федеративного государства входят 16 земель. Их законодательные и исполнительные органы образуют второй уровень государственной власти и, соответственно, второй уровень бюджетной системы. Третий уровень бюджетной системы представлен местными органами власти. Федеральные, региональные и местные налоговые доходы составляют, соответственно, 73,0%:21,0%:6,0% совокупных доходов консолидированного бюджета страны, а с учетом финансовой помощи – 60,0%:23,0%:17,0%.

Перечень всех налогов, которые могут вводиться на территории страны, определен в конституции Германии. К совместно взимаемым регулирующим налогам относятся: подоходный налог с физических лиц, налог на доходы корпораций, косвенные налоги (НДС и налог на импорт). В сумме данные налоги составляют около 70% доходов консолидированного бюджета.

К расходным полномочиям федеральных властей Германии относится оборона, социальная сфера, почта, телекоммуникации, транспорт, а также определенная доля расходов на образование (5%) и здравоохранение. Основная доля расходов на образование (95%) приходится на бюджеты земель.

Основным источником доходов бюджетов являются налоги, поступления от которых распределяются между несколькими уровнями бюджетной системы. Они собираются централизованно, а затем перераспределяются в соответствии с заданными долями.

Вертикальное разделение подоходного налога и налога на прибыль закреп­лено Конституцией. Горизонтальное распределение подоходного налога и на­лога на прибыль производится в соответствии с местом происхождения нало­говых поступлений, при этом существуют специальные правила для разделения налога на прибыль корпораций (модифициро­ванный принцип резидентности). Региональное распределение НДС осуществ­ляется пропорционально численности населения, что оказывает выравниваю­щее воздействие.

В части разделения функций между уровнями бюджетной системы в компе­тенцию федерального правительства входят оборона, дипломатические отно­шения и внешнеэкономическая деятельность, иммиграция и эмиграция, валют­ное регулирование, федеральный транспорт, почта и телекоммуникации. К ком­петенции земель относятся культура, образование, поддержание общественно­го порядка, здравоохранение и охрана окружающей среды, а также региональ­ная экономическая политика. Муниципалитеты отвечают за коммунальные ус­луги, здравоохранение, спорт, отдых, жилищное строительство и строитель­ство дорог. Фактически расходы по многим из этих статей осуществляются все­ми уровнями бюджетной системы, в частности за счет целевых грантов.

Несмотря на то, что германское законодательство предусматривает вертикаль­ное разделение функций, в целом его интерпретация федерализма значительно отличается от англосаксонских моделей. На федеральном уровне наиболее важ­ными являются законодательная функция, распределение финансовых ресур­сов и формулирование основных направлений политики в той или иной облас­ти. Правительства земель и муниципальных образований отвечают в основном за воплощение этой политики в жизнь.

Характерной особенностью межбюджетных отношений в Германии является горизонтальное бюджетное выравнивание — перераспределение средств между землями, осуществляемое без участия федерального правительства (до объеди­нения Германии).

Процедура расчета трансферта такова. Во-первых, определяется налоговый потенциал каждой из земель, который был при­близительно равен сумме налоговых поступлений за вычетом специальных рас­ходов, скорректированный на плотность населения, уровень урбанизации и пр.; во-вторых, рассчитывается стандартный налоговый потенциал, соответствующий дан­ной земле. Стандарт определяется как средний удельный налоговый потенциал всех земель, умноженный на численность населения данной земли.

В случае если разность между этими показателями отрицательна, земля получает выравнивающий грант за счет тех земель, чей налоговый потенциал выше среднего. Достижение среднего уровня всеми землями не всегда осуществимо, но гарантируется, что налоговый потенциал каждой земели вместе с выравнивающим грантом достигнет 95% среднего по стране.

Горизонтальное налоговое выравнивание в прошлом играло существенную роль, тогда как после объединения Германии возросла значимость вертикальных выравнивающих программ — федеральных не целевых грантов. Восточные земли были включены в систему горизонтального выравнивания спустя почти 5 лет после объединения Германии, и это потребовало модификации выравнивающего механизма.

Входящие в состав США 50 штатов обладают широкими бюджетно-налоговыми полномочиями. В частности, они имеют право вводить такие же прямые налоги, которые существую на уровне Федерации, и определять как ставки, так и базу налогообложения. Тем не менее, штаты не обладают полномочиями по установлению косвенных налогов – налога с оборота или НДС. Считается, что использование штатами таких налогов препятствовало бы свободе торговли на территории страны в целом, а это запрещено Конституцией США. Доли федеральных, региональных и местных налогов в консолидированном бюджете США составляют, соответственно, 66,3%;20,6%;13,1%; а с учетом финансовой помощи – 49,7%;28,3%;22,0%.

Помимо налогов на международную торговлю, отнесенных к компетенции федерального правительства, и налогов на имущество, закрепленных за правительствами штатов и местными органами власти, доступ к остальным налоговым базам открыт для всех уровней бюджетной системы. При этом правительства штатов имеют право самостоятельно вводить любые налоги (устанавливать налоговые базы и ставки), если они не противоречат Конституции (не создают препятствий для свободного перетока товаров и услуг между штатами и не являются дискриминирующими).

В компетенцию федерального правительства входят оборона, международные отношения, космические исследования, внешняя и внутренняя (межрегиональная) торговля, почтовая служба, патентование и защита авторских прав, охрана правопорядка (частично). Все три уровня участвуют в предоставлении таких общественных услуг, как жилищное строительство, образование, общественный транспорт и социальное обеспечение. Автономия правительств штатов в части расходования средств ограничивается мандатами и условными (целевыми) грантами Федерального Правительства, а также решениями суда. Кроме того, конституциями штатов запрещено долевое финансирование текущих расходов. Автономия местных органов власти ограничена штатами в высокой степени: налоги, которые могут вводится округами, и их максимальные ставки зачастую определяются на уровне штатов.

Основную часть налоговых доходов Федерального Правительства составляют налоги на доход физических и юридических лиц, при этом подоходный налог с физических лиц обеспечивает почти две трети всех налоговых поступлений. В США отсутствует практика прямого разделения федеральных налоговых поступлений между субфедеральными бюджетами.

К расходным полномочиям федерального правительства относится финансирование обороны, международных отношений, космических исследований, почты и частично – охрана правопорядка. Все три уровня бюджетной системы осуществляют расходы на образование, жилищное строительство, общественный транспорт.

В области межбюджетных отношений характерной особенностью амери­канской модели является отсутствие федеральной программы бюджетного выравнивания. Оно включено в качестве одного из компонентов в некото­рые целевые программы, такие, как, например, гранты школьным советам. Дифференциация бюджетных расходов на душу населения по штатам достаточно высока (по сравнению с другими развитыми странами) — максимальная величина расходов превышает минимальную в 2,25 - 2,5 раза.

В США никогда не декларировалась необходимость выравнивания социально-экономического развития штатов и достижение относительно равных среднедушевых расходов по стране в целом. Дифференциация бюджетных расходов между штатами достаточно высока и составляет 2,5 раза. Тем не менее, из федерального бюджета оказывается значительная помощь штатам. На эти цели используется до 16,5% всех расходов бюджета центрального правительства. Финансовая помощь оказывается в виде 160 целевых трансфертов. Кроме того, большие ресурсы выделяются для финансирования проектов на конкурсной основе.

С конца 2002 г. в России началась подготовка кардинального реформирования бюджетного процесса. С точки зрения бюджетного цикла начальная стадия реформ сфокусирована на фазе подготовки бюджета, с точки зрения уровней системы государственных финансов – на высшем, федеральном, уровне. Концепция бюджетной реформы, подготовленная Минфином в 2004 г., основана на адаптации передового международного опыта наиболее успешных бюджетных реформ к политическим, социально - экономическим и институциональным условиям Российской Федерации с учетом трудностей и неудач, с которыми сталкивались различные страны, проводящие подобные реформы на протяжении последних десятилетий, для минимизации рисков повторения негативного опыта в России.

Комплексные бюджетные реформы, во всех странах, где они проводились, включали как минимум два основных элемента: бюджетирование, ориентированное на результаты – «БОР» (Result Oriented Budgeting) и «MTEF»92 – комплексное среднесрочное планирование расходов в рамках жестких бюджетных ограничений по секторам (Medium Term Expenditure Framework).

Часто, когда речь идет о среднесрочных (многолетних) финансовых планах в первую очередь акцент делается на временном аспекте, то есть на том, что бюджетные проектировки разрабатываются не только на очередной бюджетный год, но и на последующие два-четыре года. Вместе с тем, стержнем MTEF - системы комплексного среднесрочного планирования расходов в рамках жестких бюджетных ограничений по секторам - является ее «вертикальная» составляющая. Процесс планирования расходов, согласно концепции MTEF, проходит четыре основные фазы, при этом разработка среднесрочного финансового плана, т.е. агрегированных оценок доходов и расходов бюджета на основе макроэкономического прогнозирования, является лишь одним из результатов осуществления первой фазы.

Международная практика доказала успешность БОР и MTEF как двух основных концептуальных и практических подходов к повышению эффективности бюджетных расходов с точки зрения достижения целей государственной политики. Суть первого подхода – БОР – заключается в переходе от затратного метода бюджетирования к более прогрессивному методу исполнения бюджета, где акцент переносится с контроля над «целевым» (т.е. в соответствии с утвержденным планом) использованием бюджетных средств на ожидаемые и фактические результаты предоставления бюджетных услуг. В то же время второй подход, MTEF, обеспечивает интеграцию среднесрочного бюджетного планирования с годовым бюджетным циклом, благодаря чему существенно возрастает предсказуемость бюджетного финансирования субъектов бюджетного планирования и, в конечном счете, создается экономическая основа для реализации целей средне- и долгосрочной социально-экономической политики. В итоге и БОР и MTEF преследуют одни и те же цели: оптимизацию бюджетных расходов, ориентацию их на приоритеты государственной политики, повышение эффективности государственного сектора экономики. Концепции БОР - бюджетирование, ориентированное на результаты и MTEF – комплексное среднесрочное планирование расходов в рамках жестких бюджетных ограничений по секторам – не альтернативные, а взаимодополняющие и частично пересекающиеся. Так, внедрение БОР в практику подготовки бюджета отраслевыми министерствами, требующее обоснования последними своих расходных потребностей результатами и целями, которые они планируют достичь, фактически предопределяет успех MTEF. Последнее, в свою очередь, обеспечивает увязку планирования бюджетных расходов со среднесрочными программами социально-экономического развития и долгосрочными стратегиями развития страны – чего не может дать внедрение БОР при однолетнем бюджетном цикле.

Именно БОР и MTEF или, используя новейшую российскую терминологию, среднесрочный БОР, являются главной концептуальной основой мероприятий по реформированию бюджетного процесса в Российской Федерации.

Число стран, проводивших (и проводящих) реформы, аналогичные той, которая предложена в концепции бюджетной реформы Минфина России, измеряется десятками. Если брать страны, наиболее экономически развитые, то все они без исключения в последние десятилетия проводили комплексные бюджетные реформы. Если говорить о внедрении в них БОР, то период «старта» реформ варьирует от конца 40-х годов прошлого века (США) до начала этого века (Нидерланды). В авангарде внедрения БОР, помимо США – страны-члены Британского Содружества наций: Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Канада. Что касается MTEF, во многих передовых странах начало процесса его внедрения приходилось на последнюю четверть прошлого века, причем в большинстве случаев он происходил в органичном взаимодействии с внедрением элементов бюджетирования, ориентированного на результаты, а также с другими составляющими комплексной реформы бюджетного процесса, и в тесной взаимосвязи с административной реформой, институциональной реформой, структурными реформами и реформированием разработки, реализации, мониторинга и оценки социально-экономических программ.

Попытки относительно быстрого (5-10 лет) и крупномасштабного внедрения элементов MTEF и БОР осуществлялись в последнее десятилетие в целом ряде развивающихся стран, в основном, при поддержке Всемирного Банка, других доноров и параллельно или опережая другие направления бюджетной реформы. Здесь превалировали не относительно более развитые страны, а, напротив, беднейшие страны, в наибольшей степени отягощенные внешними долгами, чьи доходы на душу в десятки раз ниже, чем у передовых стран: например, Бенин, Габон, Гвинея, Мозамбик, Намибия, Танзания. Бюджетные реформы в большинстве этих стран инициировались под давлением международных организаций и стран-кредиторов. Практически нигде этот процесс еще не завершен. Для России, которая также планирует относительно быстрое, массированное реформирование бюджетного сектора, бюджетного процесса и других сопутствующих бюджетных реформ, этот опыт оказался крайне важным: он позволяет учиться на «чужих» ошибках.

Среди стран, не относящихся ни к передовым ни к беднейшим, есть также страны, опыт которых чрезвычайно полезен для сегодняшней российской реформы. К таким странам относится, например, Таиланд. В этой стране в 1999–2001 годах была осуществлена первая попытка внедрения БОР, которая, хотя и имела некоторые достижения, не дала ожидаемых результатов. Опыт Таиланда ценен не только и не столько соотношением успехов и неудач, но тем, что на основе их глубокого конструктивного анализа была разработана новая фаза внедрения БОР, которая начала осуществляться в конце 2003 г. Для России его ценность состоит еще и в том, что, несмотря на то, что по геополитическим и социально- экономическим критериям, наша страна разительно отличается от Таиланда, оба государства при этом имеют сходную институциональную инфраструктуры в самом широком смысле слова, включая политическую культуру, которая во многом предопределяет ход и результаты реформ и, в особенности, реформ общественного сектора. Среди прочего таиландский эксперимент продемонстрировал, насколько критична поддержка реформы и политической элитой, и государственными служащими, причем в равной степени как теми, кто работает в центральных финансовых экономических органах, так и теми, кто работает в отраслевых министерствах и агентствах. Причем, последние, в первую очередь должны быть заинтересованы в результатах реформы как ее главные действующие лица.

В некоторых бывших социалистических странах, странах Балтии и СНГ внедрение MTEF началось лишь в последние три года. «Свежий» опыт этих стран также был использован для разработки проекта концепции бюджетной реформы в Российской Федерации в силу того, что стартовые условия реформы в России аналогичны. Из стран, которые опередили Россию во внедрении БОР и MTEF, при работе над концепцией в наибольшей степени использовался опыт Армении, Болгарии, Казахстана, Словакии. Интересно, что, как и в беднейших странах-должниках, в странах-кандидатах в члены Европейского Союза форсирование бюджетной реформы также идет под давлением извне: так, например, переход от годового к многолетнему бюджетированию является одним из условий членства в ЕС.





Как показал весь мировой опыт, который был проанализирован при разработке проекта концепции, успех реформирования бюджетного процесса на основе концепций БОР и MTEF зависит от целого ряда факторов. Часть предпосылок для успеха в России уже есть.

Во – первых, это достижение макроэкономической и финансовой стабилизации, проведение реформы казначейства, реформы бюджетного федерализма, наличие законодательной базы разработки федеральных целевых программ и опыта, как отрицательного, так и положительного, по их реализации, первые шаги по внедрению БОР в бюджетном цикле 2004 г. Потенциально Россия может также извлечь выгоды из того, что бюджетная реформа осуществляется у нас одновременно с административной реформой и реформой государственной службы. Есть, однако, и целый ряд факторов, которые будут неизбежно затягивать реформу и снижать ее результаты. Один из таких факторов, который по-прежнему действует и после начала реформы федеральных органов исполнительной власти в марте 2004 года, это – отсутствие в России наиболее благоприятных институциональных условий для обеспечения единства бюджетной и социально-экономической политики, таких как, например, как эффективное взаимодействие между Министерством экономического развития и торговли и Министерством финансов Российской Федерации. Президенту и Правительству Российской Федерации следовало бы обратить внимание на тот факт, что в подавляющем большинстве стран, находящихся в авангарде внедрения MTEF и БОР, одно и то же министерство отвечало и отвечает и за социально-экономическую и за бюджетную политику.

Вместе с тем опыт передовых стран, начавших реформу несколько десятилетий назад, показывает, что реформа такого типа это – это многоэтапный многолетний итеративный процесс, в ходе которого конкретные методы управления результатами и расходами будут неизбежно изменяться и совершенствоваться. Точно так же будет изменяться и сам бюджетный процесс, и роли всех его основных участников. Из этого следует важный вывод, что уже на самом раннем этапе необходимо заранее предусмотреть внедрение эффективных «встроенных» механизмов регулярной переоценки и уточнения ключевых концепций реформы, и в этом отношении опыт таких стран как США, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Швеция бесценен.


5.2. Проблемы и перспективы реформирования бюджетного процесса

В 1990-х-начале 2000-х годов в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы. В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов РФ.

В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется в: разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств (далее - администраторы бюджетных средств); предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятии в соответствии с приоритетами государственной политики; отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств; формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ); ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета; преобладании внешнего контроля за
соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии
процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга)
обоснованности планирования и результатов использования бюджетных
средств; отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за
администраторами соответствующих платежей; отсутствии системы оценки
финансового результата деятельности органов власти разных уровней и
закрепления за определенными органами государственной власти и органами
местного самоуправления активов и обязательств соответственно РФ, субъекта РФ или муниципального образования; затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации; нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти и т.д.

Таким образом, сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. В настоящее время складываются благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы. Созданный в 2004 году Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечивает повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры. Важным шагом является разработка и утверждение концепции реформирования бюджетного процесса, как продолжение административной реформы, когда к уточнению разграничения полномочий и структуры государственной власти добавляется четкое ориентирование каждой структурной единицы от государственного управления до каждого бюджетного учреждения на результат, четкое прописывание целей и задач, четкие формулировки самого результата. То есть, от эпохи планирования от достигнутого мы должны перейти к планированию по результату. То есть, главная идея бюджетной перестройки такова: бюджет должен формироваться не по нынешнему сметному принципу (от достигнутого), а должен быть ориентирован на конкретные результаты, которые ведомства хотят получить за счет денег налогоплательщиков. Совокупным эффектом этого должно стать повышение качества бюджетных услуг и экономия бюджетных средств. Эксперты оценивали эту экономию приблизительно в 30 %.



В соответствии с одобренными Правительством РФ принципами начата подготовка к проведению реструктуризации бюджетного сектора и бюджетных учреждений. Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей. В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых, осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам. Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

• реформирование бюджетной классификации РФ и бюджетного учета;

• выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств; совершенствование среднесрочного финансового планирования;

• совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

• упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.





Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   25   26   27   28   29   30   31   32   ...   49


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница