В современных условиях функционирование экономики России в значительной мере детерминировано регулированием территориального р



страница23/49
Дата10.05.2018
Размер5.15 Mb.
ТипРеферат
1   ...   19   20   21   22   23   24   25   26   ...   49
Аудит эффективности — новая для России форма проверки расходования бюджета, но в развитых странах она уже широко используется. Его отличительными чертами являются системность и созидательность, которая предполагает разработку конкретных предложений по повышению эффективности деятельности подконтрольных объектов и мониторинг исполнения этих решений. Его стандарты утверждены международной организацией высших органов государственного контроля. Главная задача аудита — определение социального результата бюджетных инвестиций и подготовка рекомендаций, направленных на совершенствование деятельности властных структур, бюджетной политики и регулирующих ее правовых норм. Для России, начавшей административную реформу всей вертикали власти, очень важно, чтобы финансовые контрольные органы отслеживали не только законность и целесообразность бюджетных расходов, но и оценивали их эффективность. Сегодня все более необходим аудит, отвечающий на вопрос, как государству исполнять свои функции лучше...

Введение аудита эффективности в практику государственного финансового кон­троля диктуется следующими обстоятельствами:



  • необходимость повышения результативности, действенности и эффектив­ности государственного финансового контроля;

  • необходимость существенного улучшения деятельности исполнительных ор­ганов власти и иных организаций, использующих государственные ресурсы;

  • потребность усиления прозрачности деятельности организаций, использу­ющих средства налогоплательщиков;

  • расширение сферы казначейского обслуживания бюджета;

  • переход на бюджетирование по результатам деятельности.

Таким образом, аудит эффективности в сравнении с традиционным финансо­вым аудитом включает новые задачи и значительно расширяет цели и предмет государственного финансового контроля.

Место аудита эффективности в системе государственного финансового контроля вытекает из целей названного контроля. Таковыми будут: контрольная, т. е. обеспечивающая соблюдение законодательства в сфере финансовых экономических от­ношений и создающая элемент «страха» за допущенные нарушения; аналитиче­ская, т. е. определяющая причинно-следственные связи выявленных нарушений и обеспечивающая таким образом элемент «знания» о сущности нарушений; синте­тическая, т. е. обеспечивающая устранение выявленных нарушений и разработку предложений по совершенствованию деятельности контролируемого объекта и таким образом дающая элемент «созидательности» финансовому контролю. Ис­ходя из этой логики, место аудита эффективности в системе финансового контро­ля можно определить как завершающий созидательный его этап.



Целями аудита эффективности являются:

  • анализ и оценка эффективности использования средств федерального и ре­гионального бюджетов и иных государственных ресурсов;

  • разработка обоснованных рекомендаций и предложений по оптимизации дея­тельности органов исполнительной власти и по повышению эффективности использования государственных ресурсов.

В рамках названных целей задачами аудита эффективности могут быть:

  • анализ целесообразности выделения бюджетных средств и иных ресурсов бюджетополучателю;

  • оценка полноты и своевременности использования бюджетных средств и иных ресурсов;

  • анализ и оценка экономичности использования бюджетных средств и иных ресурсов;

  • анализ и оценка полноты достижения целей, на которые выделены бюджет­ные средства и иные ресурсы;

  • выявление и оценка ущерба, нанесенного государству при использовании бюджетных средств и иных ресурсов;

  • причинно-следственный анализ неэффективного использования бюджетных средств и иных ресурсов;

  • разработка рекомендаций и предложений по повышению эффективности ис­пользования бюджетных средств и иных ресурсов;

  • оценка последствий реализации рекомендаций и предложений по повыше­нию эффективности использования бюджетных средств и иных ресурсов.

Предметом аудита эффективности являются:

  • направления деятельности и функций федерального (регионального) орга­на государственной власти или получателя бюджетных средств;

  • средства федерального (регионального) бюджета, выделяемые на решение государственных задач и целевых программ;

  • федеральная собственность, природные и иные государственные ресурсы;

  • международные и межбюджетные договоры и отношения;

  • отдельные важнейшие вопросы управления государственными ресурсами;

  • организация исполнения бюджетного процесса.

Объекты аудита эффективности можно классифицировать, исходя из уровня управления бюджетными средствами и государственными ресурсами. В этой свя­зи объектами аудита эффективности будут:

  • на федеральном уровне — федеральные органы исполнительной власти; получатели бюджетных средств; организации, использующие федеральную собственность, природные и иные государственные ресурсы; организации, имеющие предоставленные федеральным законом налоговые, таможенные и иные льготы; администрации субъектов Федерации в части использова­ния средств федерального бюджета, собственности и природных ресурсов; государственные внебюджетные фонды;

  • на региональном уровне — администрации субъектов Федерации; исполни­тельные органы субъектов Федерации; получатели средств регионального бюджета; организации, использующие средства регионального бюджета, собственность субъекта Федерации и имеющие льготы по налогам и иным платежам, установленные региональным законодательством; администрации муниципальных образований, использующие собственность и средства ре­гионального бюджета.

В зависимости от предмета аудита эффективности определяется степень охвата проверкой той или иной деятельности объекта аудита. То есть объектом аудита мо­жет быть деятельность как организации в целом, так и отдельного подразделения или ряда подразделений. Но в любом случае объект аудита эффективности — это все­гда персонифицированная единица: организация, подразделение, должностное лицо.

Виды аудита эффективности обусловливаются предметом аудита эффективности.

Видами аудита эффективности в крупном плане могут быть:

♦ аудит эффективности исполнения отдельных государственных функций органом исполнительной власти;



  • аудит эффективности исполнения государственных функций и заказов получателями бюджетных средств;

  • аудит эффективности исполнения федерального (регионального) бюджета;

  • аудит эффективности деятельности крупных народнохозяйственных комп­лексов (топливно-энергетического, военно-промышленного, природоохран­ного и т. п.);

  • аудит эффективности крупных программно-целевых комплексов (космиче­ские, научные, технологические, территориальные программно-целевые комплексы);

  • аудит эффективности федеральных (региональных) программ;

  • аудит эффективности инвестиционных федеральных и региональных про­грамм;

  • аудит эффективности использования средств федерального (регионально­го) бюджета;

  • аудит эффективности использования государственной собственности;

  • аудит эффективности использования природных и иных государственных ресурсов;

  • аудит эффективности использования средств государственных внебюджет­ных фондов;

  • аудит эффективности предпринимательской деятельности.

Принципы аудита эффективности должны обеспечивать высокую его резуль­тативность, действенность и экономичность. В этой связи необходимо соблюде­ние следующих принципов:

  • научности, т. е. применения научных методов анализа деятельности объекта аудита и синтеза рекомендаций по совершенствованию его функций, орга­низации и методов управления;

  • системности, т. е. анализа всех возможных факторов и связей в деятельности объекта аудита;

  • объективности, т. е. устранения всех субъективных оценок и приоритетов;

  • независимости, т. е. устраненности от волевых и материальных воздействий любых органов и должностных лиц;

  • гласности, т. е. результаты аудита эффективности после соответствующего его рассмотрения должны быть доведены до руководящих органов и обще­ственности.

С учетом специфики аудита эффективности, к которой относится его аналитико-синтетический характер, целесообразно использование следующих методов. На подготовительном этапе:

  • анализ (от греч. «разложение») — прием исследования, который включает изучение предмета путем мысленного или практического расчленения его на составные объекты (по его признакам, свойствам, отношениям). При­менительно к данному этапу анализ будет заключаться в выделении объек­тов аудита в системе экономической деятельности. Это определение пред­мета и направления аудита эффективности, например министерство или целевая программа или бюджетный процесс. Путем анализа на данном эта­пе определяется «цена» вопроса, т. е. его экономическое и социальное зна­чение;

  • аналогия — прием научного умозаключения, посредством которого достига­ется познание одних объектов на основании их сходства с другими. Этот ме­тод может использоваться при подготовке программ и планов аудита эффек­тивности, для выделения наиболее значимых вопросов и этапов аудита;

  • системный анализ — изучение объекта исследования как совокупности эле­ментов, образующих систему. При аудите эффективности используется длялогической последовательности и увязки вопросов проверки;

  • экспертизы различных видов — приемы экспертных оценок, связанных с пред­метом аудита эффективности, когда для обоснования содержания вопросов аудита привлекаются эксперты различных отраслей знаний.

На контрольном этапе:

  • конкретизация — исследование определенных объектов во всей их разносто­ронности, в качественном многообразии реального существования. При ауди­те эффективности — это выявление в процессе контрольного этапа различ­ного рода нарушений, неэффективной работы, ущерба и т. д.;

  • инвентаризация — проверка объекта в натуре. Сущность метода в том, что при аудите эффективности проверяется состояние объекта путем осмотра и пересчета;

  • выборочные наблюдения — прием статистического исследования качествен­ных характеристик хозяйственного процесса для определения их целесообразности и оптимальности;

  • исследование документов — способ документального контроля достоверно­сти, целесообразности, эффективности хозяйственных процессов, соответ­ствия их законодательным и нормативным актам.

На аналитическом этапе наряду с анализом, аналогией, абстрагированием мо­гут использоваться следующие методы:

  • индукция — прием исследования, при котором общий вывод о признаках мно­жества элементов объекта аудита эффективности делается на основе изуче­ния не всех признаков, а отдельных элементов данного множества. Напри­мер, эффективность деятельности объекта может определяться на основе егорезультативных показателей (прибыль, рентабельность) без анализа трудо­затрат, материалоемкости и т. д.;

  • моделирование — изучение объекта на основе его модели, например матема­тической;

  • системный анализ — в указанном случае это изучение причинно-следственных связей эффективности деятельности;

  • экспертиза — на данном этапе она будет заключаться в проведении экспер­тиз хозяйственных процессов, процессов принятия решений привлеченны­ми экспертами или собственными специалистами;

  • статистические расчеты и экономико-математические методы — применя­ются для выявления закономерностей экономических и хозяйственных про­цессов объекта аудита при большом объеме информации.

На синтетическом этапе наряду с аналитическими методами важнейшее значе­ние имеет применение методов, позволяющих разработать конкретные предло­жения:

  • синтез — метод изучения объекта в его целостности, единстве и взаимосвязи его частей. Позволяет разработать предложения по улучшению системы вза­имосвязей между элементами объекта аудита;

  • дедукция — выделение из общего частного. В аудите эффективности это оз­начает разработку конкретных рекомендаций по улучшению деятельности отдельных направлений исходя из общего состояния объектов;

  • системный анализ — на данном этапе он позволяет из всей совокупности предложений выбрать главные звенья, совершенствование которых позво­ляет улучшить состояние объектов в целом.

В настоящее время в рамках реформирования бюджетного процесса разработана стратегия перехода к планированию и исполнению государственного бюджета с учётом программно-целевых принципов и внедрением «бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) или программно-целевого бюджетирования» (Results-oriented budget; Performance budgeting). В самом общем виде БОР предлагается определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведённые расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью.

При осуществлении аудита эффективности наиболее сложным представляется измерение результативности и экономической эффективности государственных расходов, измерение социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений.

Анализ терминологии, используемой при оценке результативности и экономической эффективности государственных расходов, позволяет посмотреть на проблему управления государственными ресурсами более глубоко. В экономической литературе используемые при аудите эффективности английские термины получили следующее толкование: effectiveness — эффективность, результативность, или социальная эффективность (достижение определённого социального результата в расчёте на единицу времени); efficiency — экономическая эффективность; объём выпуска на единицу затрат, производительность труда, результативность, продуктивность, высокий организационно-технический уровень. Если говорить о результативности деятельности государственного учреждения, то будет правильным в ходе проведения контрольного мероприятия использовать термин «аудит эффективности», а в случае проведения экспертно-аналитических работ, в частности, по проекту бюджета, напрашивается использование термина «аудит целесообразности (обоснованности)». Из сказанного выше можно сделать вывод, что аудит эффективности (целесообразности) может быть в полной мере реализован только в рамках такой бюджетной системы, которая ориентирована на достижение конкретного социального и экономического результата. Научно-методический совет, созданный при Ассоциации контрольно-счётных органов Российской Федерации, активно включился в работу по разработке концептуальных и методических основ проведения аудита эффективности. Сегодня уже можно конкретно дать рекомендации по практическому внедрению аудита эффективности в деятельность контрольно-счётных органов. Они сводятся к следующему. Основное внимание контролирующих органов, проводящих аудит эффективности деятельности организаций, должно сосредоточиться на оценке правильности выбора и точности формулировки целей деятельности организаций и экономности использования всех видов ресурсов.

Анализ и опыт финансового контроля позволяет нам выделить в качестве критериев аудита эффективности результативность и экономичность. Критерий результативности — это относительная величина, отражающая степень достижения поставленных целей или запланированных результатов. Критерий экономичности — это критерий, определяющий «цену» результативности, т. е. затраты по достижению поставленных целей.

Показатели аудита эффективности являются составными элементами критериев эффективности и отражают ту или иную сторону деятельности проверяемого объекта. В крупном плане показатели аудита эффективности можно классифицировать следующим образом:

Абсолютные показатели эффективности характеризуют степень достижения поставленных целей или запланированных результатов в натуральных или стоимостных показателях.

Качественные показатели эффективности отражают качество работы объекта или системы управления при использовании тех или иных ресурсов.

Относительные показатели показывают «цену» результативности с точки зрения финансовых затрат на единицу продукции или услуг.

Динамические показатели показывают динамику как абсолютных, так и относительных показателей во времени.

На первом этапе внедрения и использования практики аудита эффективности необходимо провести подготовительные мероприятия, связанные с разработкой показателей результативности, формулировкой целей, определением основных направлений деятельности, налаживанием учёта затрат на оказание услуг в разрезе целей деятельности. Необходимо обозначить тип и круг информации, требуемой для реализации подготовительных мероприятий. Параллельно должна происходить разработка стандартов аудита эффективности деятельности, методик его проведения. На первом этапе большое значение имеет повышение квалификации инспекторов и ревизоров. Также должны быть подготовлены предложения по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты.

На втором этапе возможно экспериментальное использование контрольных мероприятий деятельности организаций. В частности, рекомендации, выработанные по результатам проверок, могут не являться основанием для применения санкций, однако должны быть включены в процесс обсуждения планируемой деятельности организаций.

На третьем этапе аудит эффективности должен быть полностью включён в систему контрольных мероприятий в рамках бюджетного процесса.

Для внедрения аудита эффективности в практику деятельности органов государственного финансового контроля необходима переориентация бюджетного процесса на достижение конечных результатов, в том числе путём повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств. Это потребует приведения структуры и содержания бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета в соответствие с целями и задачами осуществляемых реформ, переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования.

Считаем целесообразным изменение требований к расходованию средств бюджетополучателями. Бюджетополучатели должны получить оперативную свободу при распоряжении средствами в рамках установленных заданий и лимитов, для чего необходимо упростить процедуру использования средств по статьям, периодам и увеличить срок действия лимитов бюджетных обязательств, предоставить возможность расходовать выделенные бюджетные средства по мере необходимости и право переносить остатки средств на счетах на следующий финансовый год. Проведение аудита эффективности требует не только научного подхода, но и соответствующего кадрового обеспечения. Как показывает зарубежный опыт, для его проведения привлекаются инспекторы высшей квалификации, а также узкие специалисты, эксперты в определённой области.

Можно выделить следующие причины столь быстрого развития в мире этой формы финансового контроля. Во-первых, сама логика развития политических системы во многих странах мира по пути дальнейшей демократизации повышает потребность общества в организации действенного контроля за деятельностью исполнительной власти, что увеличивает роль и влияние внешних органов финансового контроля.

Во-вторых, в большинстве зарубежных стран сформировалось четкое разграничение функций и полномочий между органами внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. Внешние органы государственного финансового контроля, как правило, концентрируют свое внимание на финансовом аудите годовых отчетов органов исполнительной власти, а структуры внутреннего контроля проводят проверки счетов и правильности ведения финансовой отчетности внутри министерств и ведомств. При этом органы внешнего государственного финансового контроля играют ведущую роль по отношению к структурам внутреннего контроля, имеют право оценивать результаты их проверок и в случае необходимости использовать эти материалы в ходе собственных контрольных мероприятий. Такая система избавляет органы внешнего государственного финансового контроля от необходимости проведения детальных проверок финансовой отчетности бюджетополучателей и дает им возможность осуществлять не только финансовый аудит, но и проверки эффективности использования государственных средств.

В-третьих, в развитых зарубежных странах весьма возросла результативность самого финансового аудита. Созданы и действуют такие механизмы контроля, которые обеспечивают достаточно высокую степень вероятности обнаружения и пресечения финансовых нарушений. При этом высокая степень прозрачности и публичности организации бюджетного процесса сама по себе приводит к сокращению количества серьезных финансовых нарушений и прежде всего нецелевого использования средств. И, наконец, в-четвертых, одной из важных причин (и одновременно условий) развития аудита эффективности является проблема повышения заинтересованности парламентов в деятельности подотчетных им внешних органов финансового контроля. В развитых странах финансовый аудит представляет для парламентов все меньший интерес, так как в результате проверок выявляется все меньше серьезных нарушений в использовании бюджетных средств исполнительной властью, которые, например, оппозиция могла бы использовать в политических целях. В то же время аудит эффективности предоставляет парламентариям весьма интересную для них информацию о результативности тех или иных бюджетных программ и проектов с точки зрения интересов всего общества.

Счетной палатой уже проведены две проверке по методике нового вида аудита - аудита эффективности использования государственных средств. В этом процессе многое будет осуществляться впервые:

- во-первых, на таком уровне и по такому регламенту отчеты Счетной палаты еще не рассматривались;

- во-вторых, это первая публичная презентация Счетной палатой материалов проверок, проведенных по методике аудита эффективности;


- в-третьих, впервые свое мнение о проведенных Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятиях представят в Российском парламенте контролеры Управления Генерального аудитора Канады.
Их вклад в освоение аудита эффективности Счетной палатой России трудно переоценить. Главный результат совместной работы - в том, что разработана "Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств", по которой Счетная палата РФ будет в дальнейшем проводить контрольные мероприятия. Хотелось бы отметить, чтобы аудит эффективности расходования бюджетных средств стал полноправной составной частью государственного финансового контроля. Необходимо на законодательном уровне получить соответствующие полномочия по предоставлению всей необходимой информации и совершению действий, обеспечивающих проведение аудита эффективности.

Известно, что в соответствии со стандартами ИНТОСАИ орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств. Право Счетной палаты на осуществление данного вида бюджетного контроля установлено в перечне задач, сформулированных в статье 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации". Это определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования государственной собственности. Однако в законе не прописан конкретный инструмент реализации этой задачи, не установлено, как определять эффективность. Характерно, что хотя в нем неоднократно говорится о контроле эффективности, словосочетание "проверка эффективности" в тексте закона вообще отсутствует. Необходимо провести уточнение порядка реализации положения статьи 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации". Вместе с тем, нельзя не отметить - неправильно было бы считать, что аудит эффективности, широко применяемый зарубежными органами внешнего финансового контроля, является для российских органов финансового контроля чем-то принципиально новым. Настоящие профессионалы, работающие в сфере финансового контроля, никогда при проведении проверок не ограничивались проверкой только достоверности финансовой и бухгалтерской отчетности, выявление фактов незаконного, нецелевого расходования бюджетных средств, но и бюджетных средств, но и указывали на неэффективное расходование бюджетных средств, а часто и оценивали результативность принятых руководителями различных рангов управленческих решений с точки зрения их эффективности. Другое дело, что аудит эффективности должен проводиться в строгих рамках правового поля, так как именно этот вид аудита максимально приближает контрольные органы к границе оценки политических решений органов исполнительной власти, а тема политики для высших органов финансового контроля должна быть закрытой. Для этого есть Парламент. И с этим перекликается еще одна важная проблема, без решения которой все материалы проверок Счетной палаты превращаются в обычные справочные материалы. Это - принятие мер по результатам контрольных мероприятий. По моему мнению, с учетом изучения зарубежного опыта, именно аудит эффективности должен предоставлять депутатам и сенаторам весьма интересную для них информацию о результативности деятельности органов исполнительной власти с точки зрения интересов всего общества.

Внедрение аудита эффективности в России должно сопровождаться совершенствованием правовой базы государственного финансового контроля и приведения ее в соответствие с международными стандартами. В настоящее время большинство органов государственного финансового контроля развитых стран широко используют аудит эффективности как одну из важнейших форм государственного бюджетного контроля. Главной его задачей является определение социально значимого результата от использования государственных средств в виде, например, улучшения здоровья населения или снижения уровня преступности. Так, доля аудита эффективности в общем количестве проверок высших органов финансового контроля в ряде стран достигает 50-60 %. В России нужно заранее определить потребности государства, а также те сферы деятельности и функции органов исполнительной власти, на которые будет распространяться аудит эффективности. В настоящее время ни в Бюджетном кодексе, ни в закон о Счетной палате нет определения "Аудит эффективности". Действующее законодательство не ставит также перед органами финансового контроля тех целей и задач, которые реализуются в развитых странах при проведении аудита эффективности. Тем не менее, ответ на вопрос, нужен ли в России аудит эффективности, очевиден. Необъемлемым условием перехода к аудиту эффективности в России является наличие политической воли, а реальное желание законодательной власти контролировать и оценивать деятельность исполнительной власти. И, как правило, такие предпосылки создаются в результате проведения административных реформ.

Необходимо отметить, что существует несколько причин, по которым до настоящего времени в России этот вид бюджетного контроля /аудит эффективности/ не получил своего развития. Одна из причин - это слишком короткий период времени с момента создания в России институтов демократии и рыночной экономики и, в частности, самой Счетной палаты как внешнего органа государственного финансового контроля. Кроме того, Счетная палата в период своего становления должна была сформировать механизмы и инструменты осуществления бюджетного контроля, наиболее важным из которых сегодня является контроль за законностью и целевым использованием бюджетных средств, то есть финансовый аудит. Результаты контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты показывают, что финансовые нарушения в виде незаконного и нецелевого использования государственных средств имеет еще значительные масштабы. В связи с этим актуальность финансового аудита как традиционного вида бюджетного контроля для России сохранится и в ближайшем будущем, но она не является фактором, который препятствовал бы внедрению аудита эффективности.

В современных условиях, когда государственная политика направлена на развитие экономического потенциала страны, повышение эффективности использования государственной собственности, отстаивание национальных интересов, возрастает роль государственного финансового контроля. Российская Федерация, как полноправный член Европейской организации высших органов финансового контроля, переходит на международные стандарты учета и международные стандарты контроля. При переходе на международные стандарты контроля наиболее актуальными становятся проблемы переноса акцентов традиционной ревизионной работы на аудит эффективности использования государственных средств и распространение контроля на всю управленческую деятельность органов государственной власти.

Функции органов внешнего государственного финансового контроля – контрольно-счетных (счетных) палат, созданных законодательными (представительными) органами в соответствии со статьей 265 БК РФ, по нашему мнению, должны в обязательном порядке включать в себя анализ эффективности основных направлений государственной бюджетной политики и выработку на ее основе конкретных предложений по повышению ее эффективности. Такой подход отвечает одному из основополагающих принципов бюджетной системы, определенных статьей 34 БК РФ – принципу эффективности и экономности использования бюджетных средств, который означает, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижением наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Вместе с тем следует отметить, что включение финансового контроля в процедуру формирования проекта бюджета делает его «ответственным» за оптимальность этого бюджета. И в этой связи потребуется существенное усиление требований к качеству предварительного контроля. Возникает и другая методологическая проблема с точки зрения сущности контроля, ибо главным смыслом контроля является исполнение целей субъекта управления, мы же вторгаемся в сферу «контроля принятия решений». В связи с этим необходима концентрация усилий на экспертизе бюджета по макроэкономическим его показателям и соответствии стратегическим целям развития контроля.

Эффективность и экономность использования бюджетных средств являются одним из основных принципов бюджетной системы РФ и означают, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы государственной власти, получатели бюджетных средств, должны исходить из необходимости достижения наилучших заданных результатов с использованием наименьшего объема средств. Дать финансовую оценку эффективности и экономности использования бюджетных средств в первую очередь призваны органы внешнего независимого государственного финансового контроля.

В настоящее время почти во всех субъектах Федерации созданы контрольно-счетные органы, которые законодательством субъекта Федерации наделены правом осуществлять внешний контроль за деятельностью исполнительной власти субъекта от имени населения.

Становление, правовое оформление и контроль за межбюджетными отношениями на уровне "субъект Федерации – муниципальные образования" находится в стадии развития. По данным Министерства финансов РФ, в целом от 85 до 90% муниципальных образований Российской Федерации не покрывают свои расходные обязательства, закрепленными за ними доходными источниками. В порядке финансовой помощи местным бюджетам передается порядка 40% средств регионального бюджета. От того, насколько прозрачно, прогнозируемо и обоснованно будет распределяться финансовая помощь, зависят гарантированный государством уровень бюджетных услуг населению муниципальных образований, заинтересованность в развитии налогового потенциала территории, повышение эффективности использования собственности муниципалитетов.

Учитывая, что контроль – одна из основных функций управления, рассмотрим межбюджетные отношения в субъекте Федерации с позиций контроля за формированием и распределением финансовой помощи местным бюджетам. Полагаем, что аудит эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам позволит выявить не только возможные финансовые нарушения, но и проблемы, возникающие в ходе выравнивания бюджетной обеспеченности, реализации целевых программ и предоставления законодательно закрепленных социальных гарантий населению.

Аудит эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам представляет собой проверку и оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти по вопросам формирования, распределения и расходования средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований, фонда компенсаций, фонда софинансирования социальных расходов, субвенций на реализацию целевых программ, а также разработку рекомендаций, направленных на ее совершенствование.

Цель аудита эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам заключается в том, чтобы определить, насколько экономно, обоснованно, результативно органы исполнительной власти субъекта Федерации и муниципальные образования используют государственные средства при действующей системе разграничения расходных полномочий и доходных источников между субъектом Федерации и муниципальными образованиями.

Предметом аудита эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам являются сферы деятельности региональных органов исполнительной власти по формированию фонда финансовой поддержки муниципальных образований, фонда софинансирования социальных расходов, фонда компенсаций и субвенций на реализацию целевых программ на территориях муниципальных образований, а также порядок предоставления субсидий, субвенций, дотаций из регионального бюджета.

Объектами аудита эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам являются: финансовый орган исполнительной власти субъекта Федерации (формирует и распределяет финансовую помощь между муниципальными образованиями); отраслевые ведомства, ответственные за реализацию региональных целевых программ; местные бюджеты; получатели бюджетных средств в муниципальных образованиях, финансирование которых предусмотрено за счет средств фондов (бюджетные учреждения, территориальный фонд обязательного медицинского страхования, иные прямые получатели бюджетных средств).

При проведении аудита эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам неизбежно затрагиваются вопросы, имеющие отношение к сфере политики. Однако выводы и рекомендации по результатам аудита эффективности не должны содержать политических оценок решений, принимаемых органами представительной и исполнительной властей субъекта Федерации. В рамках аудита эффективности проверяется не процесс принятия решений, а ход их реализации.

Программу проверки следует составлять после предварительного изучения информации об исследуемом предмете. Детальному изучению подлежит нормативная правовая база, регламентирующая систему межбюджетных отношений в субъекте Федерации, формы и направления использования средств финансовой помощи местным бюджетам, организационная структура и порядок финансирования. Анализируются также оперативные и бухгалтерские отчеты финансового органа субъекта Федерации об объемах финансовой помощи местным бюджетам в динамике и структуре, результаты оперативного, текущего и последующего контроля за исполнением бюджета по разделу 21 "Финансовая помощь бюджетам других уровней" и другие источники. Сбор и анализ информации позволят подготовить программу проверки, а также разработать показатели и критерии оценки эффективности.

В ходе проведения аудита эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам проверяются государственные и муниципальные органы власти, бюджетные и иные организации. Встречные проверки проводятся по рабочим планам-графикам. Результаты проверки оформляются отдельными актами. Для выполнения цели проверки важно, чтобы члены рабочей группы имели четкую структуру заключения (сводного акта), в котором будут обобщены результаты, проведенных проверок, сформулированы выводы и рекомендации.

Предлагаем следующую структуру заключения:

–    общая характеристика объектов проверки;

–    оценка бюджетного планирования и обоснованности распределения финансовой помощи между муниципальными образованиями;

–    оценка перечисления и расходования дотаций, субсидий, субвенций из регионального бюджета муниципальным бюджетам;

–     оценка системы внутреннего контроля за расходованием финансовой помощи, переданной из регионального бюджета;

–    оценка целевого и эффективного расходования средств финансовой помощи главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств;

–      выводы и рекомендации.

Согласно структуре заключения формируются вопросы проверки по каждому объекту проверки.

Программа проверки включает следующие разделы:

I.     Основание для проведения проверки.

II.    Объекты проверки.

III.  Цель проверки.

IV. Критерии эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам.

V.    Методическая и организационная основа проверки:

–    правовая основа проверки (нормативные правовые акты РФ, субъекта Федерации, выполнение которых подлежит проверке);

–     информационная основа проверки (законы субъекта Федерации о бюджете на год; законы субъекта Федерации об исполнении бюджета с соответствующими документами и материалами; бухгалтерские отчеты об исполнении консолидированного бюджета субъекта Федерации за проверяемый период; информация о численности населения муниципальных образований на отчетные даты; контингент получателей средств; положение, штатное расписание, должностные инструкции и другие документы, проверяемых объектов; плановые расчеты и сметы; финансовые нормы и нормативы, заложенные в расчеты; соглашения, письма, распоряжения по вопросам проверки; реестры финансирования; данные аналитического и синтетического учета, выписки банков, реестры финансирования и иная информация, на основании которой составлена бухгалтерская отчетность об исполнении бюджета по разделу 21 "Финансовая помощь бюджетам других уровней"; материалы проверок, ранее проведенных контрольно-счетным органом субъекта Федерации; информация о мерах по устранению выявленных нарушений);

–      методические приемы проверок (сопоставление плановых расчетов проекта бюджета с суммами, утвержденными в бюджете, и сумами финансовой помощи, перечисленной местным бюджетам, факторный анализ изменения объемов финансовой помощи по фондам и направлениям расходов; сравнительный анализ, анализ исполнения расходов по разделу 21 "Финансовая помощь бюджетам других уровней" в динамике и структуре);

–   срок проведения проверки;

–   руководитель и состав проверяющей группы.

VI. Основные цели проверки финансового органа субъекта Федерации:

–    дать оценку нормативной базы, регламентирующей межбюджетные отношения в субъектах Федерации;

–    проверить применение методик распределения финансовой помощи между муниципальными образованиями по фондам и направлениям расходов;

–    проверить сроки доведения бюджетных обязательств в начале финансового года, лимитов бюджетных обязательств и изменений лимитов бюджетных обязательств в течение года;

–    проверить соответствие бюджетной росписи закону о бюджете субъекта Федерации по разделу 21 "Финансовая помощь бюджетам других уровней";

–    проверить основания внесения изменений в бюджетную роспись расходов по разделу 21 "Финансовая помощь бюджетам других уровней" и обоснованность принятия решений о дополнительном выделении муниципальным образованиям в течение финансового года;

–    проанализировать исполнение бюджетных назначений и бюджетной росписи по разделу 21 "Финансовая помощь бюджетам других уровней" за проверяемый период по каждому фонду и направлению расходов в разрезе муниципальных образований;

–    проверить и дать оценку казначейской системы исполнения расходов по разделу 21 "Финансовая помощь бюджетам других уровней", проверить выполнение инструкций и их соответствие федеральному законодательству;

–   проверить бухгалтерские документы по перечислению средств финансовой помощи, выборочно сверить данные аналитического и синтетического учета;

–    проверить и дать оценку организации казначейского контроля за целевым расходованием средств в муниципальных образованиях;

–     проверить и проанализировать действующую систему финансовой отчетности финансовых органов муниципальных образований края о кассовом и фактическом расходовании средств финансовой помощи, полученной из регионального бюджета;

–    проанализировать организацию работу финансового органа, исполняющего региональный бюджет, по обеспечению внутреннего финансового контроля за целевым и эффективным использованием финансовой помощи в муниципальных образованиях.

VII.    Основные задачи встречных проверок местных бюджетов.

VIII.   Основные задачи встречных проверок бюджетных учреждений и иных организаций, получающих средства на реализацию мероприятий, предусмотренных в фонде софинансирования социальных расходов, фонде компенсаций и другие цели.

IX.    Основные задачи встречных проверок отраслевых департаментов, в случае, если они осуществляют планирование расходов муниципальным образованиям, например, возмещение средств местных бюджетов ФОМСу за неработающее население, средств на реализацию целевых программ на территориях муниципальных образований и другие.

X.  Согласование и подписание актов проверок.

Акты проверок являются основанием для написания заключения по аудиту эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам. Заключение основано на всесторонне исследованных, проанализированных, документально подтвержденных фактах, которые отражены в промежуточных актах проверки. В случае возникновения разногласий между группой проверяющих и руководством проверяемого объекта необходимо, чтобы руководство проверяемого объекта представило их в письменном виде. В случае существенных разногласий руководитель данной проверки готовит ответ, который также будет рассмотрен при подготовке заключения (сводного акта).

XI.   Подготовка заключений по результатам проверок.

Заключение основано на критериях эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам, которые разрабатываются до начала проверки и утверждаются коллегией аудиторов контрольно-счетного органа субъекта Федерации. По каждому из вопросов проверки формулируются выводы, указываются недостатки, а также факторы и причины, которые их повлекли. При подготовке заключения оцениваются наличие или отсутствие методик и расчетов распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований, фонда софинансирования социальных расходов, фонда компенсаций. Оцениваются наличие или отсутствие документов, регламентирующих порядок предоставления и расходования субсидий и субвенций, выделяемых из данных фондов. Оценивается организация бухгалтерской отчетности получателей бюджетных средств о кассовых и фактических расходах, организация бухгалтерской отчетности об исполнении местных бюджетов, пояснительных записок к отчету об исполнении местного бюджета в части расходования средств финансовой помощи. В выводах следует указывать степень и характер отклонений от утвержденных критериев, ответственность должностных лиц.

Наиболее сложной и ответственной частью заключения является подготовка рекомендаций. Рекомендации должны быть направлены на повышение эффективности использования средств финансовой помощи местным бюджетам, обращены к органам государственной власти, ответственным за принятие и реализацию решений, экономически обоснованными, согласованными с действующим законодательством, выполнимыми и предусматривать контроль за их выполнением.

Реализация результатов аудита эффективности предоставления финансовой помощи местным бюджетам предполагает ознакомление проверяемой организации с выводами и рекомендациями для устранения выявленных недостатков. Для устранения выявленных нарушений и выполнения рекомендаций проверяемая организация готовит распорядительный документ о принятии мер. В случае несогласия с предложенными рекомендациями или невозможности принятия мер проверяемая организация направляет официальный ответ с объективными, четкими, лаконичными доводами и аргументами. Если проверяющая группа не согласна с представленным ответом, привлекают независимого эксперта, мнение которого учитывается при подготовке заключения.

Проверка считается завершенной, когда проверяемой организацией представлены материалы, подтверждающие устранение выявленных нарушений и документы, подтверждающие реализацию рекомендаций.

Кроме того, хотелось бы подчеркнуть, что аудит эффективности является действенным средством определения эффективности и результативности предоставления финансовой помощи местным бюджетам, которая направляется на выравнивание бюджетной обеспеченности, финансирование переданных государственных расходных полномочий, реализацию целевых программ, проведение реформ жилищно-коммунального хозяйства, финансирование дополнительных расходов, возникших в связи после утверждения бюджета. Результаты таких проверок позволят разработать рекомендации по совершенствованию межбюджетных отношений для каждого субъекта Федерации с учетом особенностей их экономического развития.

Для более широкого внедрения аудита эффективности в нашей стране необходимо создание следующих предпосылок.

Прежде всего необходимо добиться существенного снижения объема искажений отчетных данных экономических субъектов, а также случаев нарушений ими действующего законодательства. В обратном случае органы внешнего государственного финансового контроля просто не будут иметь ни необходимых данных, ни просто времени для оценки результатов финансовой деятельности этих субъектов.

Данная проблема решается путем создания действенной системы внутреннего контроля, на которую и ляжет основная нагрузка по проверке достоверности отчетности и соблюдению законодательства экономическими субъектами. Это позволит освободить внешние органы государственного финансового контроля от проверок целевого характера расходования государственных средств и сосредоточиться на проведении аудита эффективности. При этом это новая форма контроля должна в себя включать не только анализ результативности бюджетных проектов. Одновременно необходимо осуществлять комплексный анализ причин неэффективного использования государственных средств и на основе этого разрабатывать рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса и действующего законодательства, а также при необходимости и всей экономической политики государства.

Следует также иметь в виду, что аудит эффективности может быть по настоящему широко востребован в рамках такой бюджетной системы, которая ориентирована не просто на освоение государственных средств, а на достижение конкретного результата. Для такой системы характерна прямая увязка ресурсного обеспечения бюджетных организаций с итогами их деятельности. Бюджетирование по результатам создает лучшую мотивацию к качественному выполнению возложенных на организацию функций.

Одновременно должна быть создана и адекватная новым требованиям система учета, включающая в себя отчетность органов исполнительной власти об эффективности расходования ими государственных средств. Вместе с тем органы исполнительной власти еще на стадии проектирования и планирования бюджетов должны четко определять желаемый результат, а также критерии оценки его достижения. И, наконец, высшие органы государственного финансового контроля должны на законодательном уровне получить полномочия по предоставлению им всей необходимой информации и совершению действий, обеспечивающих проведение аудита эффективности.

Особо следует подчеркнуть, что неотъемлемым условием перехода к аудиту эффективности является наличие политической воли, реальное желание законодательной власти контролировать и оценивать деятельность исполнительной власти. Как правило, такие предпосылки создаются в результате проведения административных реформ.

Определим конкретные шаги, необходимые для скорейшего внедрения аудита эффективности в России. Во – первых, необходимо предпринять срочные меры по проведению административной реформы c целью существенного повышения эффективности работы государственного аппарата. О настоятельной необходимости решения этой проблемы говорил и Президент в своем послании Федеральному Собранию. Во – вторых, следует определить наличие объективных условий, необходимых для перехода к аудиту эффективности. Успешно действующая система органов Федерального казначейства создала основу для формирования эффективной системы внутреннего финансового контроля в рамках исполнительной власти. Уже сейчас в проект Модернизации системы федерального казначейства заложены возможности ее функционирования в условиях бюджетирования по результатам. В разработке предложений в проект системы приняла участие и Счетная палата. Обозначены и направления административной реформы, позволяющие осуществить переход к аудиту эффективности. В – третьих, важным является разработка предложений по совершенствованию правовой базы государственного финансового контроля и приведению ее в соответствие с международными стандартами. При этом нужно заранее определить потребности государства, а также те сферы деятельности и функции органов исполнительной власти, на которые будет распространяться аудит эффективности. Пока что ни в Бюджетном кодексе, ни в законе “О Счетной палате” нет определения “аудит эффективности”. Действующее законодательство не ставит также перед органами финансового контроля тех целей и задач, которые реализуются в развитых странах при проведении аудита эффективности. И, наконец, при переходе к аудиту эффективности нужно сначала, в рамках действующего законодательства осуществить проверки, максимально приближенные к аудиту эффективности, с тем чтобы выявить конкретные правовые, методические и организационные проблемы, препятствующие его внедрению. Для осуществления таких проверок прежде всего требуется методическое обеспечение, касающееся вопросов составления программ проверок, определения видов оценок эффективности использования государственных средств, технологии взаимодействия с органами государственной власти, а также технологии подготовки и согласования заключительных документов.

В рамках аудита эффективности не ставится задача дать общую оценку результативности работы проверяемого бюджетополучателя, так как при такой оценке нельзя учесть всей сложности и разнообразия сфер его деятельности. Аудит эффективности должен быть нацелен на разработку конкретных рекомендаций по совершенствованию деятельности проверяемых объектов, реализации программ, направленных на повышение эффективности использования ими государственных средств. Соответственно, при внедрении аудита эффективности возникает опасность вовлечения органов государственного финансового контроля в сферу политических взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, использования их аудиторской деятельности для решения политических задач. Поэтому во многих странах при проведении проверок эффективности законодательно запрещается давать политическую оценку государственным программам, комментировать политические решения правительства. Органы финансового контроля осуществляют, как правило, лишь проверки материалов, документов, фактов или информации, лежащих в основе политических решений, дают оценки достижения целей проводимой политики и результатов ее практической реализации.

Опыт зарубежных стран в сфере аудита эффективности представляет для нас большую практическую ценность, поскольку проблемы эффективного использования государственных средств и осуществления контроля эффективности сегодня весьма актуальны для России. Почему же до настоящего времени этот вид бюджетного контроля не получил своего развития в нашей стране? На это есть несколько причин.

Во-первых, слишком короткий период времени прошел с момента создания в России институтов демократии и рыночной экономики и в частности самой Счетной палаты как внешнего органа государственного финансового контроля.

Во-вторых, Счетная палата в период своего становления должна была сформировать механизмы и инструменты осуществления бюджетного контроля, наиболее важным из которых и сегодня является контроль за законностью и целевым использованием бюджетных средств, то есть финансовый аудит. Как показывают результаты нашей контрольно-ревизионной деятельности, финансовые нарушения в виде незаконного и нецелевого использования государственных средств имеют еще значительные масштабы. Поэтому актуальность финансового аудита как традиционного вида бюджетного контроля для России сохранится и в ближайшем обозримом будущем, хотя это и не является фактором, препятствующим внедрению и аудита эффективности.



В-третьих, в России отсутствует законодательно установленная система государственного финансового контроля с четким разделением функций и полномочий органов внешнего и внутреннего контроля. Дискуссия по данному поводу продолжается до сих пор. И, наконец, в-четвертых, действующее законодательство сегодня ограничивает возможности Счетной палаты по проведению полноценных проверок эффективности использования государственных средств. В соответствии со стандартами ИНТОСАИ орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок. Как известно, одним из принципов бюджетной системы, установленных статьей 34 Бюджетного кодекса, является эффективность и экономность использования бюджетных средств. Он означает, что “при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств”. Кроме того, статьи 160 и 163 Бюджетного кодекса устанавливают ответственность распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей за эффективное использование средств в соответствии с их целевым назначением. Если исходить из определения эффективности и экономности, сформулированного в Бюджетном кодексе, то квалификация деятельности по использованию бюджетных средств как “неэффективной” требует специальных доказательств того, что существует практическая возможность альтернативного варианта деятельности, способного привести к лучшему использованию средств. Очевидно, что на сегодня отсутствует соответствующий правовой механизм для получения и представления таких доказательств, и, соответственно, для проведения оценки эффективности. В то же время действующим законодательством не определен порядок реализация положения статьи 2 Федерального закона “О Счетной палате Российской Федерации”, которая наделяет ее правом определять эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности. Ведь реализовывать эту задачу можно на основе как экспертно-аналитической, так и контрольно-ревизионной деятельности, как на стадии экспертизы проекта бюджета, так и в процессе контроля его исполнения. Тем более, что в статьях 9 и 15 указанного закона установлено, что контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты осуществляется “на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности”, то есть того, что в соответствии с зарубежной терминологией называют финансовым аудитом. Закон также ограничивает сферы, в которых Счетная палата может контролировать эффективность. Это использование иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством от иностранных государств и финансовых организаций; размещение централизованных ресурсов, выдаваемых на возвратной основе; использование средств государственных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся в ведении Правительства. Таким образом, для того, чтобы Счетная палата могла осуществлять реальные и в полном объеме проверки эффективности использования бюджетных средств, необходимо, основываясь на стандартах ИНТОСАИ и опыте органов государственного финансового контроля зарубежных стран, провести большую работу по созданию необходимых условий и решению правовых, организационных, методологических, кадровых и других проблем. Внедрение аудита эффективности означает, в определенной степени, революционный переход к новой форме государственного финансового контроля. Это другой предмет контроля, иная технология проведения проверки по сравнению с традиционной проверкой законности и целевого использования бюджетных средств и государственной собственности. Необходимо уже сейчас решать вопросы организации обучения сотрудников Счетной палаты методике проверок эффективности в рамках действующей системы подготовки и повышения квалификации кадров. Как показывает зарубежный опыт, для проведения аудита эффективности привлекаются специалисты широкого профиля, не только ревизоры, бухгалтеры, экономисты, но и независимые эксперты и консультанты различных областей знаний.

Глава 3. Теоретические основы государственного регулирования регионального развития. Принципы построения бюджетных отношений и бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне

3.1. Регион как объект государственного регулирования


В современных условиях функционирование экономики России в значительной мере детерминировано регулированием территориального развития. Основным объектом регулирования становится социально-экономическое развитие регионов. В связи с возрастающим значением регионального фактора раз­вития общества расширяются научные исследования этого феномена современности. Широкую известность получили исследования региона и региональных процессов, осуществленные отечественными и зарубежными учеными34. Происхождение слова «регион» связывают с латинским "regio" - об­ласть, район. По смыслу оно является родовым слову "район" (от франц. "rayon" – луч, радиус) и используется для обозначения: частей территории страны по каким-либо признакам, в частности экономическим; административно-территориальных единиц (горо­дов, сельских районов и др.); географических наименований35.

В настоящее время для раскрытия сущности термина «регион» используют три подхода:

территориальный, т.е. регион – это часть территории страны или экономико – географического района мира;

по выполняемой в экономике функции, т.е. регион – это территория с особой специализацией хозяйства;

комплексный, который под регионом понимает часть территории страны, которая имеет общие природные, социальные, экономические, национально– культурные условия. В России регионами чаще всего называют субъекты Российской Федерации.

Интерес к регионоведению, к социально-экономическому районированию своих территорий ха­рактерен для современной науки США, Канады, Франции, Вели­кобритании, Германии, Китая и других стран. Особенно активизировались «ре­гиональные идеи» в Европе, главным мотивом которых стала регионализация в институционных рамках Европейского союза.

Понятию «регион» уделяется много внимания и в отечественной экономической, географической и градостроительной лите­ратуре. Наиболее часто употребляемыми критериями для фор­мирования понятия «регион» являются:

• географические (расположение, величина территории и ко­личество населения);

• производственно-функциональные (специфика преобладаю­щих видов деятельности);

• градостроительные (характер застройки объектов произ­водственной деятельности, жилья и обслуживания);

• социологические (нормы общения, поведения).

Такое разнообразие критериев говорит о том, что регион должен рассматриваться одновременно и как элемент территориальной орга­низации национального хозяйства, и как элемент системы рассе­ления, и как элемент социальной организации общества, т.е. как место всех сфер жизнеобеспечения и жизнедеятельности человека.

Регион — целостная система со своими структурой, функ­циями, связями с внешней средой, историей, культурой, усло­виями жизни населения. Ее характеризуют: высокая размер­ность; большое количество взаимосвязанных подсистем различ­ных типов с локальными целями; многоконтурность управления; иерархичность структуры; значительное запаздывание ко­ординирующих воздействий при высокой динамичности элемен­тов; неполная определенность состояний элементов (например, социального, экологического и других активных факторов).

С социологической точки зрения, регион как социально – территориальная общность характеризуется локализацией единых для страны общественных отношений, социальной общностью людей, связанных друг с другом «узами общих отношений к территории, на которой они проживают и узами отношений, вытекающих из факта проживания на данной территории»36.

С географической точки зрения, «территория - (ограниченная) часть твердой поверхности Земли с присущими ей природными и антропогенными свойствами и ресурсами, характеризующаяся протяженно­стью (площадью) как особым видом «пространственного» ресурса и географическим положением и другими качествами»37.

С позиций регионалистики, появление термина «регион» связано, прежде всего, с развитием нового направления в экономи­ческой науке – региональной экономики, определение которой дал Н.Н. Некрасов. Он выделил на территории страны макрорегионы, или зоны (Урал, Поволжье, Сибирь, Дальний Восток и др.), в состав которых входят регионы. Согласно его трактовке «под регионом понимается крупная территория страны с более или менее однородными природными условиями и характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной материально-технической базой, производственной и социальной инфраструктурой. Основной критерий выделения регио­на – общность народнохозяйственных задач – основан на совокуп­ности используемых или намечаемых к эксплуатации природных богатств, исторически сложившейся структуре хозяйственной дея­тельности или плановой структуре экономического развития»38. В качестве регионов Н.Н. Некрасов выделял союзные республики и экономические районы СССР, а также районы размещения отраслей промышленности, сельского хозяйства и транспорта. В дальнейшем регионалистическая трактовка развивалась в направлении экономизации понятия. В частности, по мнению А.И. Добрынина, под регионом следует понимать «территориально специализированную часть народного хозяйства страны, характеризующуюся единством и целостностью воспроиз­водственного процесса»39. Попытку расширить понятие «регион» предпринимают авторы курса лекций по «Основам теории регионального воспроизводства» А.С. Маршалова и А.С. Новоселов. По их мнению, «регион является не только подсистемой социально-экономического комплекса стра­ны, но и относительно самостоятельной его частью с законченным циклом воспроизводства, особыми формами проявления стадий вос­производства и специфическими особенностями протекания соци­альных и экономических процессов»40.

Для целей управления регионом в зависимости от критерия классификации вы­деляют:


  1. экономическое районирование на основе территориаль­ного разделения труда (крупные экономические зоны и районы, тер­риториально-производственные комплексы, промышленные узлы);

  2. национально-государственное устройство в соответствии с конституцией страны (федеральный округ, республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ);

  3. админист­ративно-территориальное деление каждого субъекта Федерации (республика, край, область, административный район края и облас­ти, город, район города, поселок);

  4. районы реализации крупных региональных комплексных программ (сырьевых, развития депрес­сивных территорий, экологических и др.).

Фор­мирование структуры экономического райо­нирования, адекватной условиям управления территориями из центра, осуществления эффективной инвестиционной политики, развития и размещения производительных сил, решения социальных, политических, экологических проблем, является актуальной современной проблемой. Ее решение позволит освободить центр от непосредствен­ного решения внутрирегиональных проблем, предоставить территориальным органам возможность самостоятельно ре­шать вопросы жизнеобеспечения территорий, формиро­вания производственного потенциала местного значения, развития образования и культуры.

Так, в "Основных положениях региональной полити­ки в Российской Федерации" регион определяется как "часть терри­тории Российской Федерации, обладающая общностью природных, соци­ально-экономических, национально-культурных и иных условий. Реги­он может совпадать с границами территории субъекта Российской Фе­дерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации. В тех случаях, когда регион выступает как субъект права, под ним понимается только субъект Российской Феде­рации". Последних в Российской Федерации 89, именно они образуют терри­ториальную, организационную, правовую и экономическую основу страны, и их развитие определяет будущее России. Отличительными особенностями рассматриваемой группы регионов являются:

1) геог­рафическая (пространственная) целостность;

2) широкое развитие внутрирегиональных производственно-экономических, социально-де­мографических, культурных и других связей;

3) экономическая це­лостность, проявляющаяся в своеобразии структуры хозяйства, его специализации и комплексности развития, в относительно самостоя­тельном воспроизводственном процессе (в части населения, природы, региональной и местной системы жизнеобеспечения и др.);

4) орга­ническая взаимосвязь с социально-экономическим комплексом РФ;

5) управляемость.

С точки зрения системного подхода к управлению, на наш взгляд, регион следует рассматривать: как объект государственного управления; с учетом экономической самостоятельности, как субъект самоуправления.

Сверху на эту систему воздействуют государственные федеральные органы власти и управления, которые сосуществуют с регионом в единой законодательной среде. Как объект государственного управления, регион находится во взаимодействии с федеральными органами управления: органами налогового администрирования; органами управления государственной собственностью; органами федерального казначейства и финансов; органами прокуратуры и суда; органами управления общественным порядком, таможенным контролем; органами управления социальным обеспечением населения.

Регион как объект государственного управления является подсистемой Федерации, состоит из отдельных элементов, которые призваны обеспечить собственную жизнедеятельность региона. Одновременно он выступает в качестве субъекта самоуправления на уровне собственной жизнедеятельности в пределах компетенции, определенной законодательством РФ о разграничении полномочий между субъектами РФ и центром. Разграничение полномочий свидетельствует о том, что регион признан субъектом самоуправления и объектом государственного управления в рамках законодательства о разграничении полномочий субъекта РФ и центра.

Как субъект самоуправления регион обладает следующими признаками:

 самостоятельностью по разработке регионального законодательства, разработке, утверждению и исполнению регионального (областного) бюджета;

 установлением региональных налогов и сборов;

 выпуском региональных займов под гарантии регионального бюджета;

 регулированием на территории региона цен и тарифов на производимую продукцию и услуги предприятий, находящихся в областной собственности;

 осуществлением всех полномочий собственника в отношении объектов, находящихся в областной собственности;

 утверждением программ и планов социально-экономического развития;

 утверждением схемы управления территорией региона;

 образованием и упразднением органов управления региона;

 ответственностью за принимаемые решения;

 достаточностью материальных и финансовых ресурсов;

 территориальными признаками: ограниченностью и целостностью.

В современных концепциях регион исследуется как обособленная часть народного хозяйства страны, в которой осуществляется полный цикл общественного воспроизводства по фазам (производство, распределение, обмен, потребление), по главным факторам производства (человеческий, информационный материальный, финансовый, организационный, институциональный), по результатам (воспроизводство регионального валового продукта, рабочей силы, производственных отношений). Однако действительной формой регионального хозяйства уже является не воспроизводство, а осуществляющая его сложная открытая социоприродохозяйственная система национального мезоуровня41. Под такой региональной социоприродохозяйственной системой предлагается понимать сложный, эволюционирующий, многоуровневый комплекс производственных факторов (людей, техники, природных ресурсов, институций, организаций, информации), взаимодействующих в конкретной среде природных и социальных условий территории определенного мезопространства и в исторически определенном времени. Принципиальной особенностью данной системы является коэволюция воспроизводственных процессов личного фактора (созидающего человека), вещественных факторов (средств и продуктов производства, среды обитания), а также общественных факторов (экономических, экологических и социальных отношений)42.

Метаморфоз завершается в валовом региональном продукте (ВРП), представляющем совокупность единичных продуктов предприятий региона в натуральной натуральном и стоимостном выражении, в структуре затрат и результатов, в их функциональных потоках.

В рамках предлагаемого подхода эффективным образом сочетаются трактовки региона как квазигосударства, как квазикорпрорации, как рынка, как социума43, по-разному отражающие особенности действия экономических законов и практических форм их реализации в воспроизводстве региональных социоприродохозяйственных систем. Региональный воспроизводственный процесс включает воспроизводство трудовых; природных; технических; организационных, институциональных и информационных ресурсов, служащих факторами производства человека, общества и экологической среды. В этом процессе факторы преобразуются в товарные и денежные результаты, которые в современных условиях распределяются и обмениваются посредством механизма рынка, как регионального, так и более высоких уровней. Следовательно, одним из важных направлений развития методологии управления регионом становится научное обоснование систем контроля, посредством которого достигается адекватность затрат ресурсов товарным и денежным результатам функционирования региональной экономики, а также обеспеченность производственными факторами будущих поколений.

«Государственное управление регионом – это целостная система, в которую входят цели, задачи, функции, информация, кадры, орга­ны, методы, процессы, техника и технология управления как элементы дан­ной системы»44. Оно направлено на управление условиями жизни населения (социальными, экономическими, технико-технологическими, экологическими и другими) в пределах данной территории, на эффективное использование местных природных, финансовых и трудовых ресурсов, развитие социальной инфраструктуры, реализацию разработанных проектов территориально-социальной системы или ее подсистем в целях обеспечения динамичного развития региона, качества жизни граждан, проживающих в регионе. Это также особый вид деятельности по управлению социально-экономическими процессами на территории, характеризующейся определенным единством экономической жизни и общностью условий воспроизводственной деятельности населения.

Объектом государственного управления является региональный социально-экономический комплекс и его подкомплексы.

Предмет государственного управления – это отноше­ния между субъектами хозяйствования по поводу эффективного использования региональных ресурсов в целях решения социаль­но-экономических проблем развития региона. Основным субъектом уп­равления в регионе является население, полномочными представите­лями которого выступают региональные органы управления.

Формирование региона как объекта государственного управления и субъекта самоуправления происходит в результате разделения полномочий между федеральным центром и регионами, объединенных механизмом взаимоувязки. Посредством механизма управления налаживается внешнее и внутреннее взаимодействие органов системы управления: по каналу прямой связи к объекту управления поступает распорядительная информация, а по каналу обратной связи - отчетная.

Регион как объект государственного управления – это система взаимосвязанных структурных элементов (частей) региона со своей структурой, культурой и уровнем развития, которая функционирует в федеральной внешней среде, испытывая на себе ее правовое, экономическое и общее регулирующее воздействие, которая в то же время решает ряд внутренних проблем, связанных с использованием территориальных ресурсов, решением комплекса социально-экономических задач, а также вопросов самообеспечения и самодостаточности.45

Наиболее важные структурные элементы (части) региона следующие: население и его среда оби­тания; природно-ресурсный блок; производственная подсисте­ма; социальная подсистема; духовная сфера; финансово-бюджетный механизм; информационный комплекс. Каждый из выделенных элементов обладает свойствами самоорганизации, определенной авто­номии и развивается в соответствии с присущими ей закономерностя­ми. В то же время, находясь в органической взаимосвязи друг с другом, они образуют качественно но­вое явление - регион.

Регулирование территориального развития России составляет содержание региональной политики.

Под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации»46. Однако данное понимание отличается прагматизмом, наиболее полно, на наш взгляд, содержание региональной политики отражено в следующем определении: "Под государственным регулированием территориального развития понимается специфическое воздействие федеральных и региональных органов власти на экономику региона через усиление роли государства, совершенствование законодательства, финансирование межрегиональных программ, льготное кредитование и налогообложение, использование различных компенсаций за потери, а также стимулирование социально-экономического развития путем использования специальных бюджетных и внебюджетных фондов, межобластных соглашений для достижения конкретных социальных целей и приоритетов в условиях перехода к рынку"47. Данное определение позволяет выделить основные принципы, методы, формы и механизмы такого регулирования.

При формировании региональной политики могут использоваться целевой, проблемный, ситуационный и воспроизводственный подходы. Последний предполагает изучение целостных региональных систем как систем взаимосвязанных сочетаний внутренних элементов (подсистем).

Наиболее значимыми принципами управления региональным развитием в Российской Федерации, с нашей точки зрения, являются:


  • принцип постановки цели региональной политики;

  • детализация основной цели на ряд ограниченных задач с выработкой
    механизмов их реализации;

  • контроль и корректировка реализации задач.

К основным формам государственного воздействия следует отнести в первую очередь прогнозирование и программирование регионального развития. Прогнозирование регионального развития может вестись на двух уровнях: на общероссийском и на уровне субъекта Федерации. Если на первом уровне прогнозирования приоритетной является проблема развития Российской Федерации в целом и уже на основе этого прогноза выделяется региональный аспект, то при прогнозировании на уровне субъекта Федерации целью становится разработка достаточно подробного прогноза, на основании которого органы управления субъекта Федерации используют другие формы, методы и механизмы воздействия на социально-экономические процессы на территории региона.

Прогнозирование территориального развития основывается на выборе приоритетов как сходных социально-экономических ориентиров. В литературе предлагаются различные варианты выбора приоритетов структурных пре­образований народнохозяйственной системы региона: от ставки на высокие технологии и преимущественное инвестирование в наукоемкие производства на базе военно-промышленного комплекса до другого сценария, где акцент делается на первоочередное развитие гражданских отраслей.

В первом случае предлагается до 50% государственных инвестиций направлять на цели развития высокотехнологичного производства. Предла­гаемое приоритетное инвестирование названных отраслей в краткосрочном периоде приведет к подъему смежников инвестиционных отраслей (машиностроение, строительство), а не отраслей - получателей инвестиций. Однако в долгосрочном периоде последние смогут ускорить развитие, результатом чего в конечном итоге явится структурная перестройка. Развитие инвестиционных отраслей позволит обновить основные производственные фонды во всех отраслях народного хозяйства.

Во втором случае приоритетным считается инвестирование в отрасли потребительского сектора и ресурсосберегающие технологии преимущест­венно традиционного типа. На эти цели предлагается выделять до 80-90% централизованных ресурсов, и лишь 10-20% инвестиций предназначаются в высокотехнологичные наукоемкие производства. В качестве критериев выбора приоритетных отраслей предлагается учитывать их влияние на:



  • совокупный спрос;

  • совокупное предложение, учитывая отраслевую потребность и косвенный
    эффект;

  • совокупное увеличение экспорта;

  • формирование доходной части бюджетов всех уровней.

Основная проблема комплексного экономического развития региона заключается в определении эффективной структурной политики, являющейся системой социально-экономических, правовых, организационных мероприятий, направленных на совершенствование производительных сил и экономических отношений региона.

Методологической предпосылкой определения приоритетов является исследование причин и последствий объективных противоречий социально-экономических преобразований, осуществляемых на муниципальном и региональном уровнях. В основе противоречий лежат:

- неопределенность в соотношении рынка и государственного регулирования;

- отсутствие обоснованных критериев разграничения государственной


собственности субъекта РФ и муниципальной собственности,

- неотработанность в формировании бюджета региона и бюджетов муниципальных образовании.

Эти исходные условия определяют сложившиеся теоретические подходы к проблеме определения и реализации региональных социально-эконо­мических приоритетов развития48.

Современная стратегия структурных преобразований экономики разрабатывается с учетом ряда важнейших принципов функционирования региональной экономической системы: преемственность, целевая направленность, системность, сбалансированность, классификация по рангу социально- экономических и экологических приоритетов, пропорциональность вос­производства и эластичность социально-экономического потенциала, ин­тенсивность развития региональной экономики.

Создание программ регионального развития является на данный момент довольно распространенной формой регулирования региональной экономики. Такие программы создаются федеральными или региональными органами власти. Разница между ними заключается в масштабах поставленных целей и в источниках финансирования этих программ. Федеральные государственные региональные программы финансируются за счет федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов. В настоящее время количество разработанных и принятых федеральных программ достаточно велико. Их реализация требовала значительных средств из федерального бюджета, которыми бюджет не располагал. В середине 90-х годов процент финансирования таких программ был крайне низким. Поэтому на данный момент происходит инвентаризация и пересмотр разработанных в предыдущие годы федеральных региональных программ.

Региональные программы субъектов Федерации направлены на измене­ние социальных и экономических условий и структуры отдельного субъекта Федерации - региона. При реализации таких программ могут широко использоваться собственные средства предприятий, привлеченные инвестиции, банковские кредиты и бюджетные и внебюджетные фонды региона.

Государственное регулирование территориального развития использует две группы методов: прямые и косвенные.

Под прямыми методами государственного регулирования территориаль­ного развития понимаются меры правового воздействия, прямые централизо­ванные инвестиции (из федерального, региональных и/или местных бюдже­тов), государственного заказа, регулирование уровня цен, дотации, субвенции, лицензирование и квотирование. Прямые методы характеризуются односторонностью воздействия субъекта управления на объекты. Однако по мере развития рыночных отношений в Российской Федерации все большее значение принимают косвенные методы регулирования территориального развития. В процессе их реализации управляющий субъект создает благо­приятные экономические условия для достижения целей и задач управления путем воздействия на индивидуальные интересы управляемых объектов.

К косвенным методам регулирования территориального развития относят кредитную, налоговую политику и использование различных внебюджетных фондов. В целом косвенные методы используются для воздействия на финансовые ресурсы региона. Такие методы управления в условиях рыночной экономики являются эффективными, так как воздействуют в целом на весь комплекс народного хозяйства региона. Однако на практике оказывается, что региональные администрации, как правило, не владеют полной оценкой всего финансового потенциала региона. На данный момент под контролем адми­нистраций находятся бюджетные средства самой администрации, система внебюджетных фондов, фонды обязательного медицинского страхования, средства финансирования региональных и федеральных программ, дотации и субвенции, средства от выпуска региональных займов. Финансовые средства организаций и учреждений, а также финансовые ресурсы населения используются не в полной мере. Поэтому изучение финансовых ресурсов региона является на данный момент актуальной задачей.

Любое решение по регулированию региональной экономики проходит ряд последовательных стадий. Важность каждой из них такова, что их отсутствие означает неполноценность управленческого решения. Наиболее целесообразной представляется следующий алгоритм принятия решения.

Первая стадия - анализ существующего социально-экономического развития экономики региона: оценка природно-ресурсного потенциала региона; анализ демографической структуры населения региона и причин основных миграционных потоков; анализ причин и структуры безработных (незанятых) в экономике региона; анализ межрегиональных и внешнеэконо­мических связей региона (субъекта Федерации); анализ основных направлений межрегиональных и внешнеэкономических связей региона (сальдо ввоза-вывоза, импорта-экспорта), анализ экспортных возможностей региона; оценка финансового положения территории, анализ имеющихся источников доходной части бюджета и сложившихся направлений расходования финансовых ресурсов региона (субъекта Федерации).

Вторая стадия — прогнозирование и обоснование стратегии социально-экономического развития региона: перспективы использования природно-ресурсного потенциала региона; прогноз социально-экономического развития региона; прогноз основных направлений развития внешнеэкономических и межрегиональных связей; прогноз финансовых ресурсов региона, прогноз влияния развития материальной базы региона на его финансовую обеспеченность; обоснование стратегии развития региона; подготовка предложений в части выбора методов регулирования, стимулирования и контроля социально-экономического развития региона.

Третья стадия - обоснование концепции регулирования территориаль­ного развития: обоснование основных направлений развития внешнеэкономи­ческих и межрегиональных связей; обоснование рекомендуемых методов стимулирования поддержки предпринимательства; обоснование методов регулирования, стимулирования и контроля социально-экономического развития региона; выбор методов бюджетного регулирования развития региона; выбор стратегии и приоритетных направлений развития региона.

Четвертая стадия — финансовое обеспечение выбранной концепции: обоснование расходной части бюджета региона; увеличение традиционных источников доходной части бюджета; поиск дополнительных источников финансирования доходной части бюджета региона, в том числе валютных поступлений от расширения экспорта и роста иностранных инвестиций; привлечение внебюджетных фондов и поиск других источников финансирования программ развития региона; согласование взаимоотношений бюджетов различных уровней; направление расходной части бюджета для реализации стратегии развития региона (или в соответствии со стратегией).


3. 2. Организационно – экономическое содержание бюджета и бюджетной политики в региональном аспекте


Как уже отмечалось ранее, в зависимости от экономического субъекта, применительно к денежным средствам которого составляется бюджет, различают государственный, региональный, местный (муниципальный), семейный (потребительский) бюджеты.

Различные авторы по-разному раскрывают понятия региональных финансов и регионального бюджета. Так, по мнению Л. И. Сергеева «региональные финансы - это финансы региональных органов власти и органов местного самоуправления. Они выражают денежные отношения перераспределительного характера, связанные с осуществлением экономических функций и задач социального развития территорий местных органов власти и управления»49.

Региональные бюджеты - главная финансовая база региональных органов власти, составная часть региональных финансов. Они представляют собой систему финансовых отношений между органами власти на местах и субъектами хозяйствования по поводу перераспределения национального дохода в процессе образования основного в рамках данной территории государствен­ного фонда денежных средств и его использования для удовлетворения объ­ективно существующих территориальных общественных потребностей. Бюд­жеты территорий служат центром, соединяющим всех участников воспроиз­водственного процесса на всех его стадиях, что повышает их роль в интегра­ции усилий, способствующих количественному и качественному влиянию на решение социально-экономических проблем на местах50. Из вышеизложенного следует, что авторы различают понятия региональный бюджет и региональные финансы, однако, под «региональными» у него понимаются бюджеты, как субъектов Федерации, так и местного самоуправления.

По нашему мнению, выражением сущности бюджета на региональном уровне, в контексте развития социального государства следует считать выполняемую бюджетом социальную функцию. Другими немало важными функциями регионального бюджета являются экономическая и контрольная. Под экономической функцией регионального бюджета мы понимаем планирование и организацию материального и финансового обеспечения социальной функции, а также процесса развития и инвестиционной деятельности субъектов хозяйствования на территории области. Контрольная функция - это сравнение поставленных целей и критериев с результатами бюджетной деятельности, а также текущий контроль за поступлением и целевым использованием бюджетных средств. Экономическая и контрольная функции бюджета осуществляются как вспомогательные по отношению к главной - социальной функции регионального бюджета.

Региональный бюджет — это роспись доходов и расходов региона на определенный срок. Региональный бюджет дублирует деятельность государственного бюджета в выполнении социальной, экономической и контрольной функций государства на территории региона, но не выполняет оборонных и внешнеэкономических задач государства, так как целиком ориентирован на решение внутрихозяйственных задач. По доходам региональный бюджет состоит из местных, части федеральных налогов, собственных неналоговых доходов, привлеченных кредитных ресурсов и федеральных трансфертов, т.е., по мнению автора, это консолидированный бюджет области.

Немаловажным аргументом в определении консолидированного бюджета области как регионального бюджета является фактическое использование прогнозных и отчетных данных об консолидированных бюджетах субъектов Федерации Министерством финансов Российской Федерации.

Фактически Министерство финансов интересует не распределение полномочий и ресурсов внутри субъекта Федерации, а его потенциальная возможность финансировать государственные обязательства на своей территории.

Важной функцией самоуправления в регионе является бюджетная политика. Действующая юридическая база регулирования бюджетных отношений, на наш взгляд, не полностью отвечает требованиям самостоятельности региона. Имеются существенные противоречия в экономической основе налоговой и кредитной политики как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Однако предложения ряда ученых превратить бюджеты территорий (вплоть до отдельного населенного пункта) в главный бюджетный уровень, где концентрировалась бы значительная часть бюджетных поступлений области, выглядят несостоятельными. Известно, что и регионы, и территории внутри регионов неоднородны по экономическому потенциалу, одни являются донорами, другие носят дотационный характер. И это следствие объективных факторов. Установление нормативов формирования бюджета отдельных территорий только в зависимости от уровня их национального богатства означало бы консервирование указанной неоднородности.

Региональная бюджетно-налоговая система, как и федеральная налоговая политика, подвергаются ныне наибольшей критике. Главное требование к ней – целевая региональная ориентация, без которой она превращается просто в нижний уровень государственной бюджетно-налоговой системы. Без этого невозможно обеспечивать независимость регионального управления, поддерживать потенциал региона на должном уровне. Другими требованиями к бюджетно-налоговой системе являются простота (доступность для исполнения), понятность (обоснованность принципов построения), справедливость (учет региональных и государственных интересов).

Не вдаваясь в сущность бюджетно-налоговых систем различных стран, отметим важность принципа выравнивания, т.е. перераспределения доходов с целью поддержания отдельных регионов. Но для регионов, выступающих в качестве доноров, это означает сокращение бюджетно-налоговых возможностей. Учитывая объективную необходимость поддержки отдельных (бедных, депрессивных) регионов, а также сложившуюся структуру хозяйства регионов, богатых природными ресурсами и обладающих более высоким налоговым потенциалом, необходимо строить бюджетно-налоговую систему на принципе справедливости, тем более что доходы богатых регионов обеспечиваются, по существу, за счет всей страны.

Принципиальным вопросом при таком порядке формирования бюджетно-финансовой политики является обоснование доли налоговых поступлений, которая должна быть централизована на всех уровнях управления. На федеральном уровне это устанавливается законодательно, однако отдельные регионы добиваются льготных условий. На региональном уровне определение фонда бюджетных ассигнований требует обязательного планирования необходимых средств для проведения региональных программ, финансирования общерегиональных объектов культуры, науки, здравоохранения. Оставшаяся часть бюджета региона (равно как и федерального) должна распределяться пропорционально численности населения. Такой подход обеспечивает более справедливое распределение бюджетных средств как между регионами, так и внутри них, чем одноканальное формирование бюджетов снизу вверх или сверху вниз.

В истории России последнее десятилетие XX века характеризовалось регионализацией экономики. Ряд функций регулирования социально-экономических процессов перешел от федерального уровня власти к региональному, роль бюджетов территорий усиливалась, а сфера их использования расширялась. По каналам территориальных бюджетов в современных условиях финансируется подавляющая часть средств, выделяемых государством на жизнеобеспечение человека: жилищно-коммунальное хозяйство - 100% общегосударственных расходов; образование - 84%; культуру - 76%; здравоохранение - 86%; осуществление социальной политики — 47%. Из всей государственной поддержки отраслям промышленности, сельского хозяйства, транспорта на долю регионов приходится 73%51. Бюджеты субъектов Федерации являются важнейшим (а иногда, единственным) источником финансирования социально-экономических программ регионов.

С 90-х годов начался процесс передачи ведомственной социально-бытовой инфрастуктуры и, частично, объектов федеральной собственности на балансы региональных и местных органов власти, что резко увеличило нагрузку на расходы этих бюджетов и послужило фактором, определившим в течение последних 10 лет и особенности, и проблемы региональных бюджетов. Причем, если в середине 90-х годов общий объем бюджетных средств примерно поровну распределяется как между доходами, так и расходами федерального бюджета и консолидированных бюджетов регионов, то к концу 90-х годов начался процесс централизации доходов в федеральном бюджете. Начиная с 1999-2000 годов, явно прослеживается тенденция снижения доходов бюджетов регионов: их доля падает от 55,8% в 1998 году до 44,8% в 2000 году, а сейчас этот показатель составляет 40-42%. Нагрузка на расходы снижается более медленно, удельный вес расходов бюджетов регионов составляет примерно 50% расходов консолидированного бюджета страны. Эта диспропорция привела к целому ряду негативных моментов в региональных бюджетах: росту дефицита, государственного долга субъектов РФ, задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы и социальных пособий; хроническому недофинансированию объектов социальной сферы и бытовой инфрастуктуры. Политика федеральных органов власти, направленная на централизацию бюджетных средств, объясняется необходимостью проведения мероприятий, направленных на выравнивание социально-экономического и тесно связанного с ним финансового положения регионов.

Профессор Г.Б Поляк отмечает: «Изучение истории развития территориальных финансов, а также вопроса о соотношении общегосударственных и территориальных финансов, позволило выявить следующие закономерности:

1. С повышением концентрации финансовых ресурсов в центральном бюджете ухудшается состояние территориальных финансов.

2. Уменьшение доли территориальных финансов влечет за собой ухудшение экономического и социального положения в регионах.

3. Снижение параметров экономического и социального развития ведет к ухудшению этих показателей в целом по стране.

Это позволило сформулировать следующий закон: «Чем выше уровень концентрации средств в центральном бюджете, тем ниже уровень экономического и социального развития государства»52.

Разделяя в целом вывод Г.Б. Поляка, мы считаем, что данную ситуацию можно характеризовать как «институциональную ловушку». В современной научной литературе, посвященной исследованию экономических реформ, часто встречается данный термин53. Он означает отсутствие необходимой согласованности макроэкономических регуляторов; то есть, осуществляя изменения какого-то института вне связи с трансформацией правил по другим институтам, мы создаем тупиковую ситуацию для решения стоящих перед нами задач. Именно такая «ловушка образовалась на стыке налоговых изменений и реформы бюджетного федерализма, что связано со значительной централизацией бюджетных средств в федеральном бюджете, сокращением налоговых прав органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, при имеющейся практике «нефинансируемых мандатов». Как результат - невыполнение прогнозируемых темпов экономического развития, социальная напряженность в регионах, рост иждивенческих настроений.

Мы считаем, что в современных условиях не только следует приостановить централизацию бюджетных средств в федеральном бюджете, но и необходимо создать финансовые и правовые предпосылки для самостоятельного развития регионов. В связи с этим правомерно говорить о разработке региональной бюджетной политики, направленной на решение задач социально-экономического развития регионов. Целью современной региональной бюджетной политики является увеличение бюджетной обеспеченности жителей региона, то есть повышение уровня доходов бюджета на душу населения и создание финансового обеспечения для реализации важнейших социальных услуг, гарантированных Конституцией РФ.

Под региональной бюджетной политикой, по нашему мнению, следует понимать систему целей, задач и мероприятий, направленных на регулирование социально-экономических процессов в регионе, на основе имеющихся в распоряжении региональных органов власти бюджетных средств.

Основная задача региональной бюджетной политики (РБП) - создание равных конкурентных и социально справедливых условий всем административно-территориальным единицам России в целях расширения их участия в формировании единого рынка товаров и услуг страны. Сделать это можно, прежде всего, путем роста доли в бюджетных расходах инвестиций в основной капитал отраслей перерабатывающей промышленности, что в свою очередь повлияет на развитие внутреннего рынка и, соответственно, внутреннего потребления. Выделение этой задачи в качестве главной связано с решением стратегической цели - снижения уровня зависимости страны от продажи энергетических ресурсов, чего можно достичь лишь уходя от сырьевой направленности народного хозяйства, диверсифицируя его.

Вторая составная часть РБП - ориентация на достижение сбалансированности отраслевого и территориального развития.

Механизм перераспределения бюджетных доходов между федеральным центром и регионами в целом относится к сфере государственной региональной политики, которая будет определяться в том числе и в рамках административной реформы, в части распределения полномочий между уровнями власти. Причем сложная задача распределения финансовых ресурсов решается в условиях колоссальной разницы в финансовом состоянии регионов. Наряду с регионами, перечисляющими в федеральный бюджет 60-65% своих доходов, есть регионы, покрывающие большую часть своих расходов за счет федерального бюджета. Особняком стоит федеральный центр (Москва), в котором сосредоточено до 80% капиталов всей страны. То есть одна из главных целей региональной политики - нахождение оптимального баланса федеральных и региональных интересов. Одна из важнейших задач РБП - стимулирование использования местных природно-экономических ресурсов, что позволит, во-первых, снизить зависимость регионов от федеральных дотаций, во-вторых, увеличить поступление в федеральный бюджет.

Третья важнейшая задача РБП - способствовать усилению конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности регионов, причем последняя задача должна решаться с учетом изменяющейся геополитической ситуации.

Региональная бюджетная политика формируется в рамках действия принципов единства бюджетной системы и самостоятельности региональных органов власти. Важнейшими составляющими региональной бюджетной политики, связанными с процессом финансового управления на региональном уровне, являются:


  • налоговая политика и управление доходами регионального бюджета;

  • регулирование дефицита бюджета и управление государственным долгом субъекта РФ;

  • управление расходами регионального бюджета;

  • система межбюджетных отношений в субъекте РФ;

  • качественные параметры (адекватные формы и методы) управления всеми этапами бюджетного процесса на региональном уровне.

Следует отметить неслучайное упоминание принципа единства, так как при разработке региональной бюджетной политики необходимо отталкиваться от экзогенных факторов, влияющих на нее, в число которых входит федеральное законодательство и, прежде всего, Налоговый и Бюджетный кодексы.

Далее выделим основные приоритеты бюджетной политики как части общей социально-экономической политики:

- преодоление бедности путем развития конкурентной экономики;


  • развитие здравоохранения на основе совершенствования системы медицинского страхования, создание конкуренции на рынке медицинских услуг;

  • повышение качества образования и достижение сбалансированности подготовки специалистов с народно-хозяйственными потребностями в них;

  • поддержание нормального состояния жилья, ликвидация ветхой его части и увеличение объемов строительства на основе долгосрочной аренды, ипотечного кредитования и других прогрессивных форм;

  • модернизация транспортного, электроэнергетического и жилищно-коммунального хозяйства;

- рост доли бюджетных расходов на науку, особенно направлений, определяющих научно - технический прогресс.

Немаловажным фактором решения этих и других социально-экономических проблем является тесная взаимосвязь налоговой и бюджетной политики, позволяющая, в частности, компенсировать выпадающие доходы региональных и местных бюджетов и осуществлять дополнительные вложения на проведение структурных и прочих реформ. Главной задачей при этом остается расширение налогооблагаемой базы и повышение степени собираемости налогов.

Одним из важных направлений повышения качества регионального финансового управления выступает эффективное взаимодействие всех органов власти, представленных на территории, включая федеральные структуры. Особую важность имеет взаимодействие региональных финансовых органов с налоговыми органами и представителями федерального казначейства. Это взаимодействие, прежде всего, включает вопросы предоставления информации о ходе исполнения бюджета региона как по доходной, так и расходной части. Нельзя не отметить, что в ряде случаев ни формат представленных отчетных данных о налоговых поступлениях в региональный бюджет, ни их объем не обеспечивают полноты информационной базы, на основе которой можно составлять достоверные краткосрочные прогнозы о динамике поступления налогов в бюджет (не говоря уже о перспективных планах). Такая ситуация существенно снижает эффективность принятия решений в сфере регионального финансового управления, приводит к утверждению необоснованных бюджетных параметров (заниженных по доходам), искажает ход исполнения бюджета по расходам.

В условиях остроты экономических и социальных проблем на региональном уровне, противоречий в законодательстве необходим поиск путей комплексной проработки и определения направлений реформирования региональных финансов. Примером решения такой глобальной задачи призвана стать Программа реформирования бюджетной системы субъекта РФ, определяющая, в том числе, направления бюджетной политики в регионе на перспективу. Подобные программы уже разработаны в ряде регионов РФ, более того, их разработка и успешная реализация являются необходимым условием для участия в конкурсе на получение субсидий из федерального Фонда реформирования региональных финансов (ФРРФ), который финансируется на основе займа МБРР. Средства фонда направляются на реализацию программ реформирования, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, иные социальные расходы.

Постановлением Правительства РФ от 08.05.2002 № 301 утверждено Положение о предоставлении и расходовании субсидий из ФРРФ. В приложении к данному Постановлению приведены основные направления реформирования региональных финансов, включающие 8 разделов:


  1. Бюджет и бюджетный процесс.

  2. Межбюджетные отношения.

  3. Управление бюджетными расходами.

  4. Тарифная и ценовая политика.

  5. Развитие налоговой и доходной базы.

  6. Управление государственным и муниципальным долгом.

  7. Управление государственной и муниципальной собственностью.

  8. Бюджетный учет, отчетность, контроль, аудит.

Разработана объемная система индикаторов и критериев, оценивающих заявки субъектов РФ на получение субсидий из фонда. Таким образом, на федеральном уровне осуществляется непосредственное поощрение реформ региональных финансов путем использования не административных, а экономических методов в государственном управлении.

По директивам Минфина РФ, намерение субъекта РФ проводить ответственную бюджетную политику при возможной финансовой поддержке из ФРРФ должно соответствовать следующим принципам1:



  • повышение прозрачности системы региональных и местных финансов, качества и достоверности бюджетного учета и отчетности;

  • обеспечение реалистичности бюджетов, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами;

  • проведение реструктуризации государственных и муниципальных предприятий и бюджетной сети с целью повышения эффективности их функционирования и развития;

  • сокращение нерациональных бюджетных расходов, в частности, субсидий предприятиям жилищно-коммунального хозяйства;

  • сокращение и в перспективе полный отказ от неденежного исполнения бюджетов, индивидуальных налоговых льгот, внебюджетных фондов (за исключением предусмотренных федеральным законодательством) и счетов;

  • четкое и стабильное законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между региональными и местными бюджетами, формирование объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям;

  • внедрение передовых методов управления государственными и муниципальными финансами.

Анализ принципов ответственной бюджетной политики, а также основных направлений реформирования региональных финансов показал, что ряд положений носит декларативный характер или не может быть осуществлен в рамках действующего федерального законодательства. Как было отмечено выше, отсутствует методическое обеспечение для реализации казначейского исполнения региональных и местных бюджетов, а также перспективного финансового планирования. Многие положения имеют прямое отношение к федеральному уровню. Так, практически весь раздел 2 «Межбюджетные отношения» зависим от решений федеральных органов власти. В разделе 8 «Бюджетный учет, отчетность, контроль, аудит» указаны подготовка и поэтапный переход к международным стандартам бюджетной отчетности, бухгалтерского учета и статистики, что также относится к компетенции федерального уровня. Не ясны пути реализации внешнего аудита бюджета, так как такой институт не определен в законодательстве для бюджетной сферы.

Основная цель программы сводится к оптимизации бюджетной политики и повышению эффективности бюджетных расходов путем решения следующих задач:



  1. Максимальной ориентации бюджетных расходов на приоритетные задачи повышения уровня жизни населения.

  2. Сокращения дотационности государственных предприятий.

  3. Создания реальной системы управления городской недвижимостью.

  4. Внедрения устойчивой и прозрачной системы межбюджетных отношений между городским и местным уровнями.

  5. Внедрения принципов современной системы финансового управления и финансового контроля.

  6. Совершенствования процедур исполнения бюджета.

Содержание бюджетной политики, как многоаспектного понятия, ее основные направления зависят от уровня развития науки о роли государства в развитии общества и соответствующих теоретических концепций, определяющих степень участия государства в управлении экономикой и использовании отдельных инструментов реализации бюджетной политики.

На наш взгляд, императивы бюджетной политики в современной России включают разработку: концепции бюджетной политики на базе определения ее стратегических и тактических задач; законодательных, административных, идеологических основ осуществления бюджетной политики; инструментов реализации бюджетной политики, форм контроля за ее проведением.

В современных условиях в России необходимо проведение активной бюджетной политики, стимулирующей экономический рост, что как обязательный фактор предполагает уточнение направлений налоговой реформы (восстановление инвестиционных льгот по налогу на прибыль); совершенствование бюджетного законодательства, в том числе — на региональном уровне; укрепление доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, создание правовых и экономических предпосылок для их самостоятельного развития.

Современные проблемы функционирования бюджетов субъектов РФ, связанные со снижением финансовой самостоятельности, сложностью реализации задач социально-экономического развития территорий, возрастающей ответственностью перед населением за обеспечение социально-бытовых услуг на уровне минимальных государственных социальных стандартов, требуют новых подходов к организации финансового управления регионами России. Автор убежден, что только внедрение финансовых и правовых предпосылок для самостоятельного развития регионов позволит решить актуальные проблемы функционирования бюджетов субъектов РФ.

В этой связи правомерно говорить о разработке региональной бюджетной политики, направленной на решение задач социально-экономического развития регионов. Региональная бюджетная политика, как встроенная в общую систему государственного воздействия и одновременно самостоятельная деятельность региональных органов власти, представляет собой систему целей, задач и мероприятий, направленных на регулирование социально-экономических процессов в регионе, на базе имеющихся в распоряжении региональных органов власти бюджетных средств. Целью современной региональной бюджетной политики является увеличение бюджетной обеспеченности жителей региона, то есть повышение уровня доходов бюджета на душу населения и финансовое обеспечение реализации важнейших социальных услуг, гарантированных Конституцией РФ. Реализация поставленных целей базируется, прежде всего, на дальнейшем совершенствовании межбюджетных отношений в России.

В этих условиях научное обоснование мероприятий по преобразованию взаимоотношений государства с регионами, хозяйствующими субъектами, населением при формировании доходов и расходов, их распределении по уровням бюджетной системы, использовании и контроле является главной предпосылкой эффективности государственного управления в масштабах каждого региона и всей страны. Актуальность проблемы повышения эффективности бюджетной политики в современных условиях обостряется на фоне существенной трансформации политики федеральных органов власти в сфере межбюджетных отношений, значительной централизации бюджетных средств в федеральном бюджете, сокращении налоговых прав органов власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Бюджетная политика, как совокупность целей, задач, принимаемых решений и осуществляемых органами власти мер в сфере бюджетных отношений, проводится в современной России в условиях глубоких структурных изменений. Несмотря на все особенности и противоречия российской бюджетной политики, теоретиками и практиками экономических реформ достаточно ясно воспринимается аксиома о том, что бюджетная политика государства должна основываться на сочетании рыночного и государственного механизмов регулирования, обеспечивающих компромисс экономических интересов государства, населения и предпринимательства.

Бюджетная политика государства для обеспечения ее эффективности, должна объединять интересы всех уровней бюджетной системы, начиная от федерального бюджета до бюджета каждого муниципального образования. Только в этом случае можно говорить о единстве бюджетной системы, успешно проводить в жизнь государственную бюджетную политику. Одновременно каждый уровень власти в стране формирует, в рамках общей концепции, собственную бюджетную политику. Без самостоятельной, продуманной и результативной бюджетной политики не может быть обеспечена финансово-бюджетная самостоятельность ни одного уровня власти.



Бюджетная политика России в 2004 г. характеризовалась последовательностью достижения намеченных целей и повышением ее роли в обеспечении макроэкономической стабильности: в целом завершено формирование основных элементов современной налоговой системы, в большей мере обеспечивающей стимулирование позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере; началось внедрение элементов среднесрочного финансового планирования; определены концептуальные подходы к новым механизмам программно - целевого бюджетирования, предполагающего тесную увязку бюджетных расходов и планируемых результатов; законодательно установлены расходные полномочия и меры ответственности за их осуществление на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления. Все это позволило начать работу по внесению в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ изменений, которые направлены на обеспечение сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней публичной власти, закрепление за ними на долгосрочной основе собственных доходных источников, выравнивание исходя из объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов. Кроме того, обеспечена увязка бюджетного процесса с работой по пересмотру регулируемых тарифов естественных монополий; законодательно запрещен пересмотр тарифов чаще одного раза в год; приняты решения о формировании тарифных планов естественных монополий на 3-летний период; пройден максимальный пик платежей по внешнему долгу; международный кредитный рейтинг России достиг инвестиционного уровня; создана правовая база формирования Стабилизационного фонда РФ, объем которого достиг к началу 2004 года почти 200 млрд. рублей, что позволило повысить устойчивость бюджетной системы к колебаниям внешнеэкономической конъюнктуры. Однако, дальнейшее повышение качества бюджетной политики невозможно без решения ряда проблем. Бюджетное законодательство пока не в полной мере отвечает современным требованиям. Сложившиеся механизмы и процедуры ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными финансами. Остается низкой экономическая эффективность государственного сектора экономики, который по прежнему слишком велик и трудноуправляем. Значительная часть государственного имущества не используется для исполнения публичных полномочий. Сохраняются необоснованные ограничения на приватизацию отдельных видов государственного имущества. Сложившаяся сеть бюджетополучателей не является оптимальной, что снижает эффективность использования средств федерального бюджета. Бюджетные ассигнования также распределяются между бюджетными учреждениями вне зависимости от объема и качества предоставляемых услуг, их общественной полезности. Контроль со стороны государства за внебюджетной деятельностью федеральных учреждений и принимаемыми ими на себя обязательствами носит в основном формальный характер. При формировании бюджета в малой степени используются программно-целевые методы. Действующие федеральные целевые программы в основной своей массе не являются эффективным инструментом структурных реформ. Не урегулирована проблема обеспечения выполнения государственных обязательств по инвестиционным проектам и другим программам, продолжительность реализации которых превышает финансовый год. При формировании бюджета перечень таких обязательств каждый раз подвергается ревизии, часто на основе субъективных критериев. Применяемые механизмы закупки товаров и услуг для государственных нужд зачастую не способствуют рациональному использованию бюджетных средств. Отвечающий современным реалиям закон о государственных закупках не принят. До сих пор не выработаны эффективные механизмы, обеспечивающие реализацию права на получение доступной и качественной медицинской помощи для всех слоев населения, и в первую очередь для неработающих граждан. Формирование новой системы обязательного медицинского страхования задерживается. Хотя общая налоговая нагрузка на предпринимательскую деятельность снизилась, для многих видов экономической деятельности она все еще неоправданно велика. В результате снижаются возможности для модернизации и диверсификации производства, создания новых рабочих мест. Налоговая реформа пока в малой степени затрагивает вопросы налогового администрирования. Не произошло существенных сдвигов в упрощении налогового учета, улучшении взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками.

Бюджетная политика призвана способствовать эффективному решению важнейших социально-экономических задач. В основу бюджета должны быть положены долгосрочные приоритеты развития страны. Важнейшей задачей бюджетной политики остается обеспечение общей макроэкономической сбалансированности. Основные параметры бюджета должны обеспечивать: гарантированное исполнение заложенных в бюджет обязательств; связывание избыточной денежной ликвидности; последовательное сокращение расходов на обслуживание государственного долга с учетом приходящегося на 2005 год значительного объема платежей по внешнему долгу. В этих условиях использование средств Стабилизационного фонда РФ на непроцентные расходы при увеличении его объема сверх установленной законом отметки 500 млрд. рублей является нежелательным. Средства Стабилизационного фонда РФ, накопленные в 2005 году сверх установленного минимума, целесообразно использовать исключительно на замещение источников погашения внешнего долга и финансирование дефицита Пенсионного фонда РФ при отсутствии иных способов решения соответствующих задач. Акценты бюджетного процесса необходимо перенести с управления затратами на управление результатами. Бюджет следует формировать, исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, а бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к государственным функциям. Для достижения этих целей необходимы действия по следующим направлениям: во – первых, на федеральном уровне должны определяться лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы позиции экономической и функциональной классификации, что позволит обеспечить большую свободу маневра для органов государственной власти в ходе бюджетного процесса; во- вторых, упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета, включая аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств. Действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть бюджета, если не принято решение об их отмене или приостановлении. Новые расходные обязательства могут приниматься лишь при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь период их действия и при условии обязательной оценки их ожидаемой эффективности. Это позволит упростить процедуру рассмотрения бюджета, повысит степень прогнозируемости всей системы бюджетирования, обеспечит определенность в финансировании долгосрочных программ и проектов. В – третьих, необходимо повышение роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе. Начиная с 2006 года этот документ должен утверждаться Правительством РФ. Это позволит расширить горизонт планирования, повысить предсказуемость бюджетной политики и качество подготовки бюджета, создать стимулы для оптимизации бюджетных расходов. В – четвертых, распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. Это предполагает расширение самостоятельности администраторов бюджетных средств при повышении их ответственности за обеспечение планируемых результатов, которые должны быть описаны с использованием четких критериев и индикаторов оценки достижения этих результатов. В – пятых, необходимо четкое определение показателей результативности деятельности федеральных государственных органов. В – шестых, ориентация федеральных целевых программ на решение крупных и требующих длительных сроков реализации инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера с четко сформулированными и количественно измеримыми индикаторами результативности. Необходимо ввести в практику формирование ведомственных целевых программ. В эти программы целесообразно перенести значительную часть бюджетных расходов, осуществляемых в настоящее время по сметному принципу. В – седьмых, создание новой нормативной базы и обеспечение четкого соблюдения правил государственных закупок, распространяемых на все осуществляемые в интересах государства закупки (в том числе в сфере обороны и безопасности).

К основным направлениям налоговой политики необходимо отнести следующие: во-первых, в 2004 - 2005 гг. предстоит завершить налоговую реформу. Налоговая система должна обеспечивать финансирование бюджетных потребностей, быть при этом необременительной для субъектов экономики и не препятствовать повышению их конкурентоспособности и росту деловой активности. Во-вторых, условия налогообложения должны быть четкими и не допускать произвольной интерпретации, что позволит разграничить правомерную практику налоговой оптимизации и случаи криминального уклонения от уплаты налогов. В – третьих, необходимо добиться, чтобы налоговая система способствовала формированию рынка доступного жилья, развитию образования и здравоохранения. Реформирование единого социального налога призвано обеспечить повышение экономических стимулов для увеличения заработной платы и легализации ее выплаты при одновременном снижении нагрузки на бизнес. Для этого необходимо снизить эффективную ставку единого социального налога, скорректировать механизм применения регрессии, в том числе снять неоправданные ограничения на доступ к применению регрессии налогоплательщикам. В – четвертых, в 2004 году надлежит принять главы Налогового кодекса, касающиеся налога на наследование и дарение, местного налога на недвижимость и земельного налога. Эти налоги должны способствовать цивилизованному обороту земли и другого имущества, стать стабильным источником доходов региональных и местных бюджетов. НК РФ следует также дополнить главой о водном налоге, предусмотрев сокращение льгот и количества объектов налогообложения. Необходимо определиться с размерами государственной пошлины и перечнем юридически значимых действий, при которых она взимается. Размер и порядок уплаты государственной пошлины должны быть экономически обоснованными и необременительными для граждан и юридических лиц. Изменения, которые предполагается внести в лесное и водное законодательство, должны предусматривать установление системы платежей за пользование природными ресурсами, способствующей их рациональному использованию. Размер платежей должен быть адекватен реальной стоимости этих ресурсов. Актуальной остается проблема налогообложения добычи и экспорта сырьевых ресурсов в целях экономически обоснованного изъятия в бюджет доходов сырьевых компаний. Назрела необходимость усовершенствовать порядок взимания налога на добавленную стоимость: исключить налогообложение авансовых платежей, решить вопросы своевременного возмещения НДС при экспорте и осуществлении капитальных вложений. С 2006 года целесообразно снизить ставку этого налога. В – пятых, работу налоговых инспекций следует оценивать по таким показателям, как строгое выполнение требований налогового законодательства, качество работы с налогоплательщиками. Необходимо приступить к разработке и применению на практике стандартов деятельности налоговых инспекций, в том числе учитывающих временные издержки налогоплательщиков на сдачу налоговой отчетности. Проведение выездных налоговых проверок не должно препятствовать предпринимательской деятельности законопослушных налогоплательщиков и не может применяться в качестве карательного инструмента. Недопустимо превышение фактических сроков таких проверок, установленных законом.

Основные приоритеты бюджетных расходов на 2005 год расположены в сфере финансового обеспечения социальных реформ, модернизации военной организации государства, развития общественной инфраструктуры. Снижение ЕСН может привести к возникновению в 2005 году текущего дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ. В этих условиях необходимо предусмотреть возможность выделения из федерального бюджета средств Пенсионному фонду РФ, с тем чтобы обеспечить безусловное выполнение обязательств государства по выплате пенсий. Следует определить и законодательно закрепить объем государственных гарантий в сфере здравоохранения и подкрепить их необходимыми финансовыми ресурсами. Финансовые взаимоотношения федерального и региональных фондов обязательного медицинского страхования должны строиться с учетом формирования в субъектах РФ механизмов страхования неработающего населения. В целях повышения эффективности бюджетных расходов на государственное управление необходимо поэтапно внедрять современные методы прогнозирования, финансирования, оценки деятельности, стимулирования, материально-технического обеспечения федеральной государственной гражданской службы. Следует продолжить работу по оптимизации государственного сектора экономики. Организации, непосредственно не обеспечивающие реализацию функций государства, подлежат снятию с бюджетного финансирования. Для этого требуется создать законодательную базу приватизации государственных (муниципальных) учреждений либо их преобразования в иные некоммерческие организации. В 2005 году необходимо прекратить реализацию неэффективных и (или) должным образом не проработанных федеральных целевых программ, а высвобождаемые ресурсы сконцентрировать на стратегических программах развития социальной сферы и инфраструктуры в соответствии с определенными приоритетами. Изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы позволят закрепить на долгосрочной основе распределение налоговых доходов и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, а также механизмы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из бюджетов всех уровней. Подготовка проектов федерального и региональных бюджетов на 2005 год и последующие годы должна осуществляться с учетом нового бюджетного законодательства, которое станет прочной основой для стабильного, не подверженного ежегодным изменениям распределения налогов между уровнями бюджетной системы. Это повысит качество среднесрочного бюджетного планирования и ответственность регионов за реализуемую бюджетную политику. В 2005 году предстоит скорректировать действующую систему распределения финансовой помощи регионам из федерального бюджета. Процедура формирования и распределения межбюджетных трансфертов должна стать более прозрачной. Принимая во внимание расширение с 2005 года полномочий органов государственной власти субъектов РФ и муниципалитетов, усиление их ответственности за реализацию возложенных социальных обязательств, необходимо повысить эффективность финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета. Особое значение в этих условиях приобретает предоставляемая на условиях софинансирования финансовая помощь, которая позволяет создать стимулы для исполнения регионами социальных обязательств, обеспечить соблюдение ими федеральных стандартов, улучшить состояние региональных финансов. Важно повысить предсказуемость формирования основного источника межбюджетных трансфертов регионам – Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, значительно упростив методику распределения средств этого фонда. Необходимо преодолеть иждивенческий подход к распределению средств этого фонда, создать условия для наращивания собственной налоговой базы субъектов РФ в целях выполнения основной задачи повышения бюджетной обеспеченности нуждающихся в финансовой помощи регионов. Объем фонда финансовой поддержки регионов на 2005 год и последующие годы должен формироваться с учетом его индексации на уровень инфляции. Для развития деловой активности в субъектах РФ, укрепления финансового положения регионов следует особое внимание уделить инвестиционной составляющей финансовой помощи, направляемой на развитие инфраструктуры регионов. В связи с этим необходимо определить единые подходы к распределению разрозненных ныне источников инвестиционной поддержки регионов в рамках Фонда регионального развития. Особо следует подчеркнуть важность осуществления в следующем году работы по методологическому и нормативному обеспечению разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Правительству РФ, органам исполнительной власти субъектов РФ необходимо оказать содействие органам местного самоуправления в обеспечении их финансовых подразделений квалифицированными кадрами, особенно во вновь создаваемых муниципалитетах. Регионы не должны пострадать в результате проводимых преобразований. Решение этой задачи будет зависеть от повышения эффективности финансовой помощи из федерального бюджета, обеспечения методологической основы для успешной реализации начатых реформ межбюджетных отношений.

Неэффективная бюджетная политика может привести к непредсказуемым последствиям. В ответе первого зам. Генерального прокурору РФ на запрос Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой о причинах финансового – кризиса августа 1998 г. прямо говорится о том, что «согласно заключениям финансово-экономических экспертиз кризисные явления для финансовой системы и граждан России наступили не в результате принятия решений Правительством и Банком России от 17 августа 1998 г., а в следствие проводившейся в течение 90-х годов неэффективной макроэкономической политики государства в финансовой сфере: при налогообложении, формировании бюджета, денежном обращении, кредитовании, обороте ценных бумаг и др. Это привело к постоянному развитию и углублению кризиса, пик которого пришелся на август 1998 г.»



Резюмируя все вышесказанное, эффективная бюджетная политика государства означает совокупность: эффективности функционирования системы управления государственными финансами; прозрачность для общества финансовых потоков, четкое законодательное регламентирование их аккумуляции и движения; обеспечение высоких темпов роста национальной экономики в качестве ведущего фактора снижения финансовых рисков при проектировании показателей федерального бюджета; надежность прогноза основных макроэкономических показателей, на основе которых формируется доходная и расходная части федерального бюджета – объемов и темпов роста ВВП, темпов инфляции, валютного курса рубля, мировых цен на нефть; необходимый уровень эффективности в формировании доходной базы; эффективность системы государственного финансового контроля, позволяющую минимизировать потери государственных финансовых ресурсов. Бюджетная политика, как совокупность целей, задач, принимаемых решений и осуществляемых органами власти мер в сфере бюджетных отношений, проводится в современной России в условиях глубоких структурных изменений. Несмотря на все особенности и противоречия российской бюджетной политики, теоретиками и практиками экономических реформ достаточно ясно воспринимается аксиома о том, что бюджетная политика государства должна основываться на сочетании рыночного и государственного механизмов регулирования, обеспечивающих компромисс экономических интересов государства, населения и предпринимательства. Бюджетная политика государства, для обеспечения ее эффективности, должна объединять интересы все уровней бюджетной системы, начиная от федерального бюджета до бюджета каждого муниципального образования. Только в этом случае можно говорить о единстве бюджетной системы, успешно проводить в жизнь государственную бюджетную политику. Одновременно каждый уровень власти в стране формирует, в рамках общей концепции, собственную бюджетную политику. Без самостоятельной, продуманной и результативной бюджетной политики не может быть обеспечена финансово-бюджетная самостоятельность ни одного уровня власти. Таким образом, разработка и реализация эффективной бюджетной политики, ее императивы представляют собой целый комплекс мероприятий экономического, финансового, правового, методического и организационного плана, направленных на достижение прогнозируемых целей социально-экономического развития, что является необходимым условием экономического роста в стране, повышения благосостояния граждан России.

3.3. Бюджетная политика в обеспечении инвестиционной привлекательности региона


Для закрепления тенденций реального экономического роста регионам России необходимы инвестиции. Поэтому региональные власти должны способствовать обеспечению благоприятного инвестиционного климата, который создает предпосылки количественного и качественного роста экономики. Это, в свою очередь, приведет к увеличению объемов производства и предоставления услуг и, как следствие - росту доходных поступлений в бюджет. Под инвестиционным климатом региона понимается совокупность благоприятных и негативных факторов, характеризующих данную территорию. Условно их можно разделить на две группы: статистические и динамические. К статистическим факторам региона относятся: географическое расположение, запасы минеральных ресурсов, климат, и т.д. Статистические характеристики региона изменить крайне сложно или вообще невозможно. Динамические характеристики — это квалификация кадров, информационная инфраструктура, образовательный уровень населения и т.д. Динамические характеристики региона изменять можно и нужно. Соответственно, управление инвестиционным климатом региона предполагает улучшение динамических характеристик и поддержку статистических характеристик54.

Разделяя данный подход, хотелось бы добавить, что региональная инвестиционная политика, целью которой является обеспечение роста как бюджетных, так и преимущественно внебюджетных источников капиталовложений, должна включать два самостоятельных направления: создание благоприятного инвестиционного климата в регионе и действие органов власти как непосредственных инвесторов. Таким образом, следует рассмотреть эти два направления действий региональных органов власти в контексте применения бюджетных технологий, поскольку именно они являются определяющими и наиболее эффективными средствами реализации благоприятного инвестиционного климата.

Инвестиционное законодательство в этом вопросе играет весьма важную роль. На территории регионов действует «общефедеральный» законодательный фон, на этом фоне субъекты Федерации в пределах своих полномочий могут принимать региональные нормы, стимулирующие инвестиционную деятельность. Государственная поддержка инвестиционной деятельности на территории Волгоградской области осуществляется в форме:


  • предоставления инвесторам поручительств области в обеспечение возврата привлекаемых инвесторами средств для осуществления инвестиционной деятельности в объеме средств, предусматриваемых ежегодно в бюджете на эти цели;

  • предоставления инвесторам налоговых льгот в пределах сумм, зачисляемых в бюджет области в соответствии с действующим законодательством;

  • предоставления льгот по налогу на прибыль предприятий и организаций банкам и кредитным учреждениям, предоставляющим инвестиционные кредиты для осуществления инвестиционной деятельности, в пределах сумм, зачисляемых в бюджет в соответствии с действующим законодательством;

  • предоставления инвесторам льгот при аренде недвижимого имущества в целях осуществления инвестиционной деятельности в отношении арендуемого имущества;

  • осуществления поддержки инвесторов с использованием средств бюджета.

Вышеуказанное показывает определяющее значение бюджетных инструментов в обеспечении государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории области и свидетельствует о широком использовании налоговых льгот для создания благоприятного инвестиционного климата.

Однако в условиях принятия 25 главы НК РФ «Налог на прибыль организаций» органы власти субъектов РФ практически лишились реальных налоговых рычагов влияния на региональную экономику. Авторская аргументация данной позиции заключается в следующем: во-первых, изменение законодательства по налогу на прибыль не предполагает никаких налоговых льгот, что связано со снижением совокупной ставки на 11%; во-вторых, возможность использования налоговых льгот региональными органами власти сведена к минимуму. Согласно ст. 284 Налогового кодекса РФ, законами субъектов РФ размер региональной ставки может быть уменьшен для отдельных категорий налогоплательщиков в части сумм налога, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ. При этом размер указанной ставки не может быть ниже 10,5% (с 01.01.2003 - не ниже 12%). Диапазон налогового маневра региональных органов власти составляет всего 4 пункта.

По нашему мнению, наименее эффективной мерой содействия инвестиционной привлекательности оказалось создание режимов благоприятствования в зонах экономического развития, в основе которых находится льготное налогообложение для резидентов зоны. Зона представляет собой участок или участки территории, на которых действует льготное налогообложение хозяйственной деятельности лиц-резидентов зоны, направленной на реализацию планов развития зоны. Зоны создаются в целях стимулирования инвестиционных и инновационных процессов, освоения современных форм организации бизнеса, совершенствования хозяйственной инфраструктуры, расширения экспортного потенциала и производства импортозамещающей продукции в интересах области и РФ. Резидентам зон предоставляются налоговые льготы, распространяющиеся только на ту деятельность и те суммы, которые направлены на реализацию планов развития зон.

По нашему мнению, существование подобных зон скорее наносит ущерб региону за счет снижения суммарных налоговых поступлений в бюджет, чем способствует росту инвестиций. На практике происходит либо перерегистрация существующих предприятия на территории зоны, либо льгота по налогам является адресной, пролоббированной конкретным предприятием. Таким образом, за счет регионального бюджета отдельные предприятия получают дополнительные конкурентные преимущества. При этом непоступившие в бюджет суммы являются «убытком сегодняшнего дня», а будущее получение регионом материального эффекта в виде дополнительных рабочих мест или привлеченных инвестиций от предоставления льгот весьма сомнительно55.

По нашему мнению, наиболее перспективной формой налогового регулирования инвестиционной активность организаций на территории региона может стать инвестиционный налоговый кредит (ИНК), который позволяет проводить выборочную политику по предоставлению льгот под отдельные, «ценные» для города инвестиционные проекты. Общие правила и условия представления ИНК определены в ст. 66, 67 НК РФ. ИНК представляет собой такое изменение срока уплаты налога, при котором организации предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов, иначе говоря, ИНК - форма непрямого бюджетного кредитования организаций, реализующих инвестиционные программы. ИНК может быть предоставлен по налогу на прибыль (доход) организации, а также по региональным и местным налогам.

В НК РФ установлено, что ИНК может быть предоставлен организации, являющейся налогоплательщиком соответствующего налога, при наличии хотя бы одного из следующих оснований:



  • проведения этой организацией научно-исследовательских или опытно- конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства, в том числе направленного на создание рабочих мест для инвалидов или защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами;

  • осуществления этой организацией внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создание новых или совершенствование применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов;

  • выполнения этой организацией особо важного заказа по социально- экономическому развитию региона или предоставления ею особо важных услуг населению.

Законом субъекта РФ и нормативными правовыми актами, принятыми представительными органами местного самоуправления по региональным и местным налогам, соответственно, могут быть установлены иные основания и условия предоставления ИНК, включая сроки действия и ставки процентов на сумму кредита. Эта норма распространяется также на ту часть налога на прибыль, которая подлежит зачислению в региональный (местный) бюджет. Итак, федеральное законодательство предоставляет право региональным и местным органам власти творчески подойти к использованию ИНК с тем, чтобы активизировать его участие в обеспечении инвестиционного роста.

На наш взгляд, при применении ИНК следует учесть следующие моменты:



  • приоритеты в предоставлении ИНК должны быть отданы проектам в отраслях, имеющих наибольшую фискальную значимость для области (транспорт, телекоммуникации, пищевая промышленность), а также тем проектам, которые обеспечивают при прочных равных условиях создание большего количества новых рабочих мест;

  • ИНК следует предоставлять тем организациям, которые осуществляют вложения в основные средства и нематериальные активы (включая объемы модернизации), использующиеся при производстве продукции (работ, услуг) на территории области;

  • ИНК должны предоставлять по тем налогам, которые значимы для плательщиков, то есть позволяют добиться реальной экономии денежных средств, и к таковым относятся - налог на имущество юридических лиц и налог на прибыль;

  • целесообразно предусмотреть возможность выдачи ИНК на срок до 10 лет, поскольку для осуществления таких объемных инвестиционных проектов необходимы долгосрочные рублевые инвестиционные ресурсы;

  • ИНК следует рассматривать как дешевый, но не бесплатный инвестиционный ресурс, поэтому минимальная процентная ставка, по которой предоставляется ИНК, может составлять 1/8 ставки рефинансирования ЦБР.

Важна роль региональных органов власти как прямых инвесторов. Капитальные расходы бюджета области обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность, включая расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в областной собственности. К капитальным расходам бюджета относятся расходы:

  • Адресной программы капитальных вложений (АПКВ) по объектам городского хозяйства за счет бюджета Волгоградской области;

  • на приобретение и модернизацию оборудования и предметов длительного пользования, предусмотренные в расходах отраслевых комитетов и территориальных управлений;

  • на капитальный ремонт.

Приоритетное значение в структуре капитальных расходов имеет капитальное строительство по таким направлениям, как:

  • жилищная сфера, включая долевое участие в строительстве или приобретении жилья гражданами;

  • социально-культурные отрасли (строительство медицинских и образовательных учреждений);

  • охрана окружающей среды;

  • правоохранительная деятельность, противопожарная безопасность и предупреждение чрезвычайных ситуаций.

Приоритеты при отборе объектов для включения в АПКВ обеспечиваются:

  • концентрацией средств на объектах, которые планируется ввести в строй в данном году;

  • выполнением социальных обязательств (например, строительство жилых домов социального назначения);

  • приобретением объектов городского пассажирского наземного транспорта.

Вместе с тем, существующий порядок формирования АПКВ имеет целый ряд недостатков. Так, средства не всегда концентрируются на стратегически важных для области объектах. Имеются случаи, когда по ряду объектов, включенных в АПКВ, в течение года производится корректировка сметной стоимости строительства с переутверждением документации по факту выполненных работ, что приводит уже в начале года к перераспределению лимитов между объектами. Как следствие, срываются нормативные сроки строительства объектов, разрабатывается проектно-сметная документация без учета финансовых возможностей дальнейшей реализации инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств областного бюджета.

Мы считаем, что необходимо провести кардинальное изменение процесса формирования АПКВ за счет ведения многолетней информационной базы и анализа исполнения программы в разрезе объектов. Каждый объект должен быть отражен в АПКВ отдельной строкой с указанием строительного адреса и объема работ в соответствии с утвержденной проектно-сметной документацией. Требует изменений сама структура АПКВ. Перечень объектов АПКВ целесообразно представить в виде трех разделов:



  1. Объекты, подлежащие вводу в планируемом году. При этом объем средств, направляемых на этот раздел должен быть наибольшим по удельному весу в составе АПКВ.

  2. Переходящие объекты. Должны содержать обоснование необходимости продолжения их строительства, а при отсутствии обоснований - с предложением по продаже объектов незавершенного строительства.

  3. Вновь начинаемые объекты. Принимаются только при условии наличия утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации с обоснованием необходимости начала строительства.

По всем разделам АПКВ должна присутствовать оценка результатов от ввода объектов в эксплуатацию: увеличение расходов бюджетов будущих периодов по их содержанию или дополнительные поступления доходов в бюджет.

На наш взгляд, финансирование инвестиционных программ должны быть приоритетным направлением, которое целесообразно осуществлять через бюджет развития. Бюджет развития - составная часть капитальных расходов бюджетов любого уровня, обеспечивающих инновационную и инвестиционную деятельность государства56. Бюджет развития является составной частью федерального бюджета, формируемой в составе капитальных расходов федерального бюджета и используемой для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов. Средства федерального бюджета развития формируются за счет следующих источников:



  • внутренних и внешних заимствований РФ на инвестиционные цели;

  • части доходов федерального бюджета от использования и продажи имущества, находящегося в федеральной собственности;

  • доходов федерального бюджета от использования и приватизации объектов федеральной собственности, созданных в результате финансирования инвестиционных проектов за счет средств бюджета развития;

  • доходов федерального бюджета от ранее произведенных бюджетных инвестиционных ассигнований на условиях возвратности, платности и срочности;

  • части поступлений в федеральный бюджет от размещения государственных ценных бумаг в доле, устанавливаемой федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

  • 50% сумм превышения фактически поступивших доходов от внешнеэкономической деятельности над доходами от указанной деятельности, установленными федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Управление бюджетом развития осуществляет Правительство РФ, которое поручает уполномоченному федеральному органу исполнительной власти:

  • осуществлять оперативное управление бюджетом развития;

  • проводить анализ, оценку и отбор инвестиционных проектов для предоставления денежных средств и государственных гарантий за счет средств бюджета развития:

  • обеспечивать согласованное финансирование инвестиционных проектов за счет средств инвесторов и средств, выделяемых из федерального бюджета;

  • предоставлять инвесторам от имени Правительства РФ государственные гарантии за счет средств бюджета развития.

Конкретные источники и направления расходования средств бюджета развития на каждый год устанавливались соответствующим федеральным законом о федеральном бюджете. Средства бюджета развития были направлены на следующие цели: финансирование отобранных на конкурсной основе экспортоориентированных и импортозамещающих инвестиционных проектов; реализацию инновационных программ конверсии оборонной промышленности; формирование резервного фонда под ранее предоставленные государственные гарантии.

Однако практическая реализация бюджета развития не состоялась, что связано с рядом недостатков, присущих бюджетной системе РФ, к числу важнейших из которых следует отнести:



  • бюджетная система является относительно маломощной и неспособной дать импульс для роста деловой и инвестиционной активности в стране;

  • в рамках бюджета не обеспечивается увязка расходных статей с приоритетными направлениями структурно-инвестиционной политики, обеспечивающими экономический рост;

  • бюджет развития ориентируется на целевые «связанные» кредиты, которые предоставляются зарубежными фирмами и международными организациями;

  • имеет место практика недофинансирования проектов, которые были выбраны на основе конкурсного отбора, что значительно снижает доверие частных инвесторов к государству;

  • недостаточно надежна схема предоставления государственных инвестиционных гарантий57.

Вместе с тем, обращение к зарубежному опыту свидетельствует о преимуществах разработки использования бюджета развития. Так, в Японии, начиная с 1953 года, в дополнение к государственному бюджету разрабатывается специальная программа инвестиций и займов, которая является мощным инструментом обеспечения экономического роста и инвестирования производственного сектора национальной экономики. Кредиты (займы), предоставляемые в рамках этой программы, выступают в качестве своеобразного ориентира государственной поддержки приоритетных с позиций развития национальной экономики частных фирм и корпораций. В ряде стран вообще не существует единого бюджета, а формируются два самостоятельных бюджета - текущий (оперативный) и бюджет развития. Капитальные затраты, как правило, требуют кредитов, поскольку объем капитальных вложений достаточно велик, при этом долговые обязательства выплачиваются на протяжении ряда лет. Бели не разделять текущие и капитальные расходы в том году, когда производятся крупные капиталовложения, то картина годовых расходов будет в значительной степени искажена. Это - самый важный аргумент в пользу разделения двух видов затрат, приведший к функционированию в США самостоятельных текущего бюджета и бюджета развития58.

Правовая возможность существования бюджета развития определена в ст. 67 БК РФ: «В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Порядок и условия формирования бюджета развития определяются федеральным законом». При этом отсутствуют какие-либо иные нормы, регламентирующие порядок формирования и использования бюджета развития.

В целом ряде изданий неоднократно выдвигалось предложение об использовании бюджета развития. Однако сравнительный анализ публикаций показывает, что не существует единого мнения о механизме бюджета развития и даже наблюдается терминологическая путаница. Так, в уже упоминавшемся энциклопедическом финансово-кредитном словаре читаем: «Бюджет развития отделен от текущих расходов бюджета, однако в нем сосредоточена только часть ресурсов, выделяемых государством на инвестиционные цели. Финансовые ресурсы, необходимые для выполнения государством своих обязательств социального характера (строительство социально значимых объектов), обеспечиваются через текущий бюджет»59. Вряд ли можно согласится с подобной трактовкой бюджета развития, так как строительство социально значимых объектов, безусловно, выполняет задачи развития территории, поскольку появляются новые рабочие места, возрастает объем и качество услуг, предоставляемых населению.

Некоторые авторы отождествляют полностью капитальные расходы и бюджет развития, хотя, например, капитальный ремонт как часть капитальных расходов «не вписывается» в бюджет развития. Другие считают, что в основу механизма функционирования бюджета развития заложены принципы, предусматривающие процедуры первоначального отбора инвестиционных проектов и выбора на основе конкурса тех проектов, реализации которых государство будет оказывать поддержку на возвратной, срочной и платной основе. Соответственно, прямые капвложения уже не будут относиться к такому бюджету развития. По нашему мнению, необходимо провести четкое разделение бюджета развития и текущего бюджета страны, так как это - суть две разные категории, но взаимосвязанные друг с другом. Бюджет развития - это обособленная часть бюджетных средств, аккумулированная в самостоятельный фонд, средства которого на различных основаниях (как кредитные и как безвозвратные средства) обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.

С учетом вышеизложенного, нами выработаны следующие практические рекомендации по внедрению и эффективному использованию бюджета развития, которые предполагают необходимость:


  • обеспечения реальной преемственности годового переходящего финансирования инвестиций, что в настоящее время практически не применяется;

  • законодательного закрепления среднесрочного проектирования и годовых показателей бюджета развития;

  • применения на практике разработки бюджета развития, основывающегося на принципах «скользящего» годового планирования в целях обеспечения преемственности среднесрочных и годовых плановых проектировок, согласованности этого бюджета со среднесрочным и годовым бюджетами;

  • формирования целостной системы бюджетов развития, включающей федеральный бюджет развития и бюджеты развития регионов;

  • значительного расширения доходной части бюджета развития (например, за счет инвестиционных кредитов международных фондов и организаций, доходов, получаемых от деятельности страховых и лизинговых фондов, создаваемых с участием государства и т.п.);

  • выделения бюджета развития из состава бюджета и реализация его через институты развития, рефинансируемые из собственных и привлеченных источников.

В связи с этим, полагаем необходимым внести изменения и дополнения в БК РФ для точного и полного определения бюджета развития (из чего следует необходимость «реанимировать» Федеральный закон от 26.11.1998 № 181-ФЗ) и предоставить возможность органам власти всех уровней использовать этот инструмент для проведения активной инвестиционной политики. Внедрение бюджета развития позволит решить две важные задачи: во-первых, сократить, а в перспективе ликвидировать недофинансирование инвестиционной части бюджета; а во-вторых, обеспечить существенное увеличение масштабов вовлечения в хозяйственный оборот капиталов частных инвесторов для осуществления и инвестиционных проектов.

Финансирование инвестиционных программ должно быть приоритетным стратегическим направлением региональной бюджетной политики, которое целесообразно осуществлять, используя бюджет развития.

Бюджет развития — это обособленная часть бюджетных средств, аккумулированная в самостоятельный фонд, средства которого на различных основаниях (как кредитные и как безвозвратные средства) обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. В условиях существенного сокращения налоговых прав субъектов РФ наиболее перспективной в тактическом плане формой налогового регулирования инвестиционной активности организаций на территории региона может стать инвестиционный налоговый кредит (ИНК). Являясь формой непрямого бюджетного кредитования организаций, реализующих инвестиционные программы, ИНК позволяет проводить выборочную политику по предоставлению налоговых льгот под отдельные, «ценные» для региона инвестиционные проекты. Таким образом, создаются новые эффективные инструменты содействия инвестиционной привлекательности территории, расширяется круг источников финансирования капитальных вложений, обеспечивается концентрация инвестиций на приоритетных направлениях развития экономики региона.

3.4. Специфика финансов муниципального образования


Местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ (ст.12) самостоятельная под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В настоящее время в России насчитывается около 11500 тысяч муниципальных образований, из них: 571 – город; 254 – городские районы и округа; 450 – поселков городского типа; 1511 – административных районов; 270 – сельских населенных пунктов; 8426 – сельских администраций60.

В современных условиях местные органы власти призваны обеспечивать комплексное развитие муниципальных образований, производственной и непроизводственной сфер, координировать экономическое и социальное развитие подведомственной им территории.

В соответствии с федеральным законом №131 от 06.10.03 «Об общих принципах организации местного самоуправления» реализовывать вышеназванные функции призваны органы местного самоуправления соответствующей территории61, а для этого им необходима прочная материальная и финансовая база. В соответствии с наделенными функциями возникла необходимость формирования финансовых средств в форме финансов местного самоуправления.

Возникновение категории «финансовые ресурсы местного самоуправления» потребовало определение ее содержания.

Под данной категорией следует понимать совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением62.

Кроме того, категорию "финансовые ресурсы муниципального образования" можно также определить как целевые фонды денежных средств, формирующихся в результате производства и распределения вновь созданной на территории муниципального образования и части ВВП, созданного за его пределами и поступающего на территорию в порядке распределения и перераспределения63.

С этой точки зрения муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников:

а) государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;

б) собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления;

в) заемных средств или муниципального кредита64.

Соотношение и объем этих трех источников городских финансов в структуре местных финансов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку преимущество в структуре финансов первой или третьей группы определяет зависимость от государства или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств. Поэтому, по мнению автора, органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.

Как уже было отмечено, систематизирующим элементом финансовых ресурсов территории муниципальных образований является местный бюджет. Ведущий экономист 30-х годов Смирнов М.А. определил местные бюджеты как совокупность задач, поручаемых местным органам власти, и совокупность средств, которыми они располагают для их удовлетворения65.

Несколько позднее местные бюджеты стали рассматриваться как "способ удовлетворения местных потребностей за счет доходных источников, предоставляемых соответствующим местным исполнительным комитетам и Советам"66.

Ряд авторов (Л. Павлова) за основу определения местных бюджетов применяет территориальный принцип, рассматривая их как бюджет отдельных административно-территориальных единиц67.

Приведенные выше определения характеризуют бюджеты как фонд денежных средств и подчеркивают связь местных финансов, местных бюджетов с местным населением и территорией.

В то же время ряд экономистов рассматривает местные бюджеты как экономические отношения. Так, И. Ходорович характеризует местные бюджеты как совокупность экономических отношений, обеспечивающих в плановом порядке финансовую базу местных Советов по развитию, главным образом, отраслей хозяйства, непосредственно специализирующихся на повышении благосостояния народа68.

По мнению Н. Ширкевича69, местные бюджеты - это реальные ресурсы, находящиеся в непосредственном распоряжении местных Советов для осуществления их функций. В них органически сочетаются две категории. С одной стороны, местные бюджеты - это основные финансовые планы местных Советов, с другой - осязаемые ресурсы, реальная экономическая категория, содействующая развитию непроизводственной сферы данной административно-территориальной единицы.

В. Васильев рассматривает местные бюджеты как «обусловленную административно-территориальным делением и бюджетным устройством государства часть экономических отношений в обществе, связанных с формированием, распределением и использованием фондов денежных средств, предназначенных на цели социально-экономического развития и удовлетворения общественных потребностей»70. Г. Поляк характеризует местные бюджеты как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны71.

Таким образом, обобщая все рассмотренные определения, автор считает, что местный бюджет представляет собой денежные отношения, возникающие у муниципальных органов власти с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода, в связи с формированием, утверждением и использованием бюджетного фонда, предназначенного для жизнеобеспечения муниципального образования и решения иных вопросов местного значения.

Проблемы организации бюджетных отношений, посредством которых будут сформированы фонды денежных средств органов местного самоуправления, является актуальной для всех территориальных образований Российской Федерации, как с теоретической, так и с практической точки зрения.

Однако следует заострить внимание на том, что бюджет является не только финансовым планом доходов и расходов, предназначенным для реализации задач и функций, возлагаемых на органы местного самоуправления по развитию экономики, социальной защите населения, обеспечению культурно-просветительных мероприятий и многие другие потребности жизнеобеспечения территории72, но и важнейшим инструментом политического процесса, а, следовательно, и управления финансами муниципального образования.

В настоящее время Россия стоит на пороге значительной модернизации местного самоуправления. Необходимость реформирования заключается в том, что на государственном уровне должно осуществляться регулирование всех основных аспектов организации и функционирования муниципальной власти.

История развития муниципальных финансов в России, как и реформ российской экономики в целом, насчитывает уже более десяти лет. В результате этих реформ в формировании доходов и расходов местных бюджетов, в развитии новых бюджетных процедур произошли изменения.

В качестве предпосылки для начала нового этапа реформы муниципальных финансов можно рассматривать новую редакцию Федерального Закона №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принятую 6 октября 2003г. Разработке данного закона предшествовала более чем десятилетняя практика развития местного самоуправления в России и более чем семилетний опыт применения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"73.

За это время были уточнены некоторые концептуальные подходы к организации местного самоуправления, сформулированы предложения по совершенствованию сложившейся системы местного самоуправления, проделана определенная работа по разграничению предметов ведения и полномочий, выявлены основные недостатки и проблемы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 1995 года.

В ранее действующем Федеральном законе от 28.08.95 №154-ФЗ в достаточной мере не были конкретизированы такие направления развития местного самоуправления, как:



  • разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по регулированию отношений в сфере местного самоуправления;

  • взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления;

  • перечень вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению;

  • компетенция и взаимоотношения органов местного самоуправления разных уровней;

  • обеспечение соответствия доходных и расходных полномочий местных бюджетов и межбюджетных отношений на местном уровне;

  • контроль за органами местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством.

Кроме того, ранее действующая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяла муниципальный бюджет, муниципальную собственность и выборные органы самоуправления74, а также устав75 в качестве атрибутов самостоятельного муниципального образования. Но в действительности многие муниципальные образования не обладали в полной мере даже этими атрибутами.

Статистика наглядно свидетельствует о сложных процессах, происходящих на местном уровне. Несмотря на принятие нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в настоящее время не все муниципальные образования обладали и обладают атрибутами полноценного самоуправления – от собственности до независимости выборных должностных лиц, а, следовательно, и возможностью полноценно и в интересах территории управлять финансовыми ресурсами.

Проведенный анализ специфики финансовых ресурсов местного самоуправления, выделение их в составе местного бюджета в финансовой системе РФ на основе практики применения Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 г. выявил следующие проблемы, препятствующие развитию местного самоуправления и его финансовых основ:

1. неопределенность территориальной организации местного самоуправления, заключающаяся в необеспеченности местного самоуправления собственными атрибутами (устав, бюджет, выборные органы) для решения вопросов местного значения и эффективного использования имеющихся финансовых ресурсов для развития территории;

2. нечеткость в определении вопросов местного значения вследствие которой отсутствует должное финансирование социально значимых расходов местных бюджетов.

Для устранения перечисленных недостатков была подготовлена новая редакция Федерального закона от 06.10.03. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая учитывает необходимость реформы местного самоуправления и его финансовой составляющей на основе следующих методологических положений:

1. Изменение территориальной организации местного самоуправления.

Стихийно формирующиеся или организуемые в соответствии с политическими пристрастиями властей субъектов федерации муниципальные образования оказываются достаточно различными, и к ним невозможно с одинаковой эффективностью применять одни и те же нормы законодательства. Эти различия касаются как численности населения, так и занимаемой территории, дисперсности расселения, обладания объектами социальной инфраструктуры и пр. Недоучет этих различий приводит к следующим негативным последствиям:

– несоответствие размера территории, которая является юрисдикцией муниципального образования (следовательно, и охвата потребителей бюджетных услуг), закрепленным за органами местного самоуправления по законодательству полномочиям и предметам ведения;

– фрагментарность и неравномерность доходной базы местных бюджетов, не соответствующей территориальному распределению потребностей в бюджетных услугах;

– несоответствие управленческого потенциала местных органов власти, возлагаемым на органы местного самоуправления полномочиям;

– как следствие - провоцирование иждивенческих настроений местных органов власти и населения.

Новая редакция закона устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, при этом выделяются четыре типа муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория городов федерального значения.

На этой основе вся территория Российской Федерации будет распределена между территориями городских округов и муниципальных районов. Все муниципальные образования типа городских и сельских поселений будут входить в состав того или иного муниципального района. Кроме того, в состав муниципального района будут входить малонаселенные территории, в рамках которых не будут формироваться поселенческие муниципальные образования. Список малонаселенных территорий будет составляться Правительством Российской Федерации. Муниципальные образования, получившие статус городского округа, не будут входить в состав муниципальных районов.

Границы территорий муниципальных образований будут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом. Эти требования касаются, прежде всего, численности населения, его плотности, расстояния между населенными пунктами.

Статус городского округа будет присваиваться городам также законом субъекта Федерации. Условия, которые должен соблюдать субъект Федерации при принятии им решения о наделении города статусом городского округа, являются достаточно строгими, хотя за субъектом Федерации все же сохраняется некоторая свобода при принятии окончательного решения на этот счет.

2. Изменение и уточнение вопросов местного значения.

Закон 1995 г. относил к вопросам местного значения организацию и содержание тех или иных муниципальных учреждений - школ, больниц, других учреждений, находящихся в собственности органов местного самоуправления (пункт 2 статьи 6). В результате перед органами местного самоуправления не были поставлены функциональные цели расходования бюджетных средств.

В новой редакции закона от 2003 г. эта формулировка «содержание учреждений» заменена на требование «организации или обеспечения предоставления услуг», тем самым органам местного самоуправления вменяется тратить деньги на функцию, на бюджетную услугу, а не на учреждение.

Закон 1995 г. устанавливал единый список вопросов местного значения, который вменялся в обязанность любому муниципальному образованию, независимо от формы его организации. Областной центр должен был предоставлять те же виды бюджетных услуг, что и сельский муниципалитет.

Новая редакция закона о местном самоуправлении различает три списка вопросов местного значения: один - для муниципальных поселений, другой – для муниципальных районов, третий – для городских округов.

Существенным отличием новой редакции закона является разрешение органам местного самоуправления брать на себя вопросы, сверх закрепленных за ними законом, только при наличии достаточных собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

Таким образом, подобная унификация территориальной организации и ограничения списка вопросов местного значения по уровням муниципальных образований дает возможность создать единую систему местного самоуправления в Российской Федерации, основанную на четко определенных в Федеральном законе правилах, и позволяет уточнить разграничение расходных полномочий между субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В то же время нельзя не отметить, что новый закон вызывает серьезное беспокойство у большинства экономистов и финансовых работников муниципальной сферы. Так, например, И. Стародубровская считает, что «в целом закон не отвечает духу российской Конституции, которая рассматривает местное самоуправление как стратегический институт развития демократии и Европейской Хартии местного самоуправления, подчеркивающей независимость местного самоуправления, - право управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»76.

Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» позволяет выделить ряд негативных и позитивных тенденций:

1. В законе наблюдается тенденция к огосударствлению местного самоуправления, которое понимается не как право граждан, а как их обязанность, в том числе обязанность исполнять на местном уровне государственные полномочия и другие задачи, установленные федеральным законом.

2. Наш анализ закона показывает, что закрытым и обязательным к исполнению является список вопросов местного значения. Тем самым неоправданно ограничивается самостоятельность в решении местных проблем.

3. Кроме того, закон фокусирует внимание на организационно-политических аспектах реформы местного самоуправления, хотя реальные проблемы сегодняшнего дня - не границы муниципальных образований и даже не структура органов местного самоуправления, а хронический недостаток финансов, в том числе из-за невовлечения в экономический оборот земли и недвижимости.

4. Финансовые основы местного самоуправления в законе понимаются крайне узко, акцент сделан на межбюджетных отношениях, в первую очередь - на выравнивании финансового положения одних муниципалитетов за счет других. Закон не стимулирует органы местного самоуправления наращивать собственные ресурсы и повышать эффективность своих расходов. Он не направлен на изменение налоговой системы, позволяющей обеспечить финансовую автономию местных бюджетов.

5. В законе недостаточно реализуется предусмотренная программа правительства по развитию бюджетного федерализма в России, в том числе и формированию фискальной автономии муниципалитетов. Несомненно, положительным является закрепление за муниципалитетами большей доли установленных регулирующих доходов, которые до принятия новой редакции закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" могли меняться каждый год законом о бюджете, что практически исключало финансовую стабильность.

6. На наш взгляд, позитивным является решение, при котором узаконивается увеличение собственной доходной базы муниципалитетов. Хотя этот пункт закона может привести к еще большей поляризации богатых и бедных муниципалитетов, они могут быть защищены системой отрицательных трансфертов. Это подразумевает положение, согласно которого если доходы одного муниципалитета превышают установленную норму, то у него изымаются доходы для перераспределения в пользу менее обеспеченных муниципалитетов. Этот пункт закона имеет свой недостаток, так как у первых пропадает заинтересованность работать лучше и повышать финансовую базу, а у вторых нет должной заинтересованности в поиске резервов укрепления доходной базы.

Для разрешения этой ситуации ряд экспертов предлагает «обеспечить нормальную финансовую основу местного самоуправления может только введение местных налогов, причем, надо наделить органы местного самоуправления правом самостоятельно регулировать их с учетом мнения местного населения»77.

7. Серьезным достижением закона следует считать предусмотренные меры по сокращению нефинансируемых федеральных мандатов. Финансирование исполнения государственных полномочий предлагается осуществлять только за счет субвенций78. Органы местного самоуправления смогут также самостоятельно устанавливать размеры и условия оплаты труда работников муниципальных бюджетных организаций, то есть не будут ограничены единой тарифной сеткой79.

Хотя практическая реализация этих нововведений может быть серьезно затруднена: если этот порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями не будет соблюден, то есть субвенции не выделены, органы местного самоуправления могут обжаловать это, но им придется исполнять госполномочия вплоть до судебного решения80.

8. Закон предусматривает крайне сжатые сроки проведения реформы, а именно 2003-2004 годы. Всемерная вовлеченность губернаторов и мэров в процесс административной реформы неминуемо приведет к снижению качества управления на местном уровне. Это значит, что резко возрастет риск появления кризисных ситуаций в финансовой сфере, коммунальных катастроф, развала сети муниципальных социозащитных учреждений. Политические и организационные риски проведения реформы в запланированное время очень велики.

9. На переходный период до 2005 года, то есть на время административно-территориальной реформы и «передела» собственности, население лишается части прав на местное самоуправление, вводятся запреты на выборы и приватизацию муниципального имущества.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что, несмотря на то, что сегодня это один из самых спорных законов, вызывающий разногласия регионов и муниципалитетов, его значение нельзя недооценивать для развития и реформирования местного самоуправления, уточнения и более конкретного определения его финансовых основ.

Для создания условий нормальной работы системы местных финансов, на наш взгляд, следует пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов в Российской Федерации, имеющие свои особенности.


3.5. Влияние реформ на бюджетную политику в части разграничения расходных обязательств и доходных источников регионов и муниципальных образований в РФ

Проводимая Правительством РФ реформа бюджетных отношений начатая в 2003 году и продолжающаяся по настоящий момент охватывает все уровни бюджетной системы. Суть реформы заключается в следующем:



  • разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;

  • отмена «необеспеченных мандатов»;

  • долгосрочное закрепление доходов за каждым уровнем бюджетной системы.

Перечень вопросов местного значения для каждого из типов муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской округ) определен в статьях 14-18 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“. В нем подчеркивается, что вопросами местного значения является именно организация предоставления бюджетных услуг или само предоставление этих услуг. Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность не за финансирование тех или иных муниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью предоставление бюджетных услуг и результаты предоставления бюджетных услуг. Соответственно, мерой эффективности деятельности органов местного самоуправления является качество предоставленных бюджетных услуг, а не своевременность и объемы бюджетного финансирования.

Перечень вопросов местного значения, приведенный в Федеральном законе от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, определяет полномочия органов местного самоуправления каждого типа муниципальных образований.

Полномочия публичной власти,81 исполнение которых влечет необходимость осуществления бюджетных расходов, являются правами и обязанностями по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению (финансированию) расходных обязательств, связанных с выполнением функций государства и местного самоуправления.

Нормативное правовое регулирование расходных обязательств состоит в установлении законодательными и иными нормативными правовыми актами целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления деятельности органов власти, требующей определенных бюджетных расходов. Нормативное правовое регулирование осуществляется в форме введения (определения общих целей, принципов и механизмов) и установления (определения объема, структуры, порядка исполнения) расходных обязательств.

Расходные обязательства муниципальных образований могут вводиться как федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями), так и органами местного самоуправления муниципальных образований (расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации), но устанавливаться могут исключительно органами местного самоуправления муниципальных образований.

Финансовое обеспечение расходных обязательств заключается в предоставлении бюджетных средств из состава собственных доходов82, которые будут либо направлены на непосредственное финансирование соответствующих расходов, либо переданы другим органам публичной власти в виде субвенций.

Исполнение (финансирование) расходных обязательств состоит в предоставлении бюджетных средств подразделениям органов власти и бюджетным учреждениям, в заключении и оплате государственных или муниципальных контрактов, предоставлении трансфертов населению, субвенций и дотаций и т.д. за счет использования всех доходов бюджета.

Поскольку в случае собственных расходных обязательств финансовое обеспечение и исполнение закреплены за одним и тем же уровнем публичной власти, исполнение расходных обязательств производится за счет собственных доходов соответствующего уровня власти, то есть доходов без учета субвенций на исполнение передаваемых полномочий другого уровня власти.

Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и (или) государственными полномочиями субъекта Российской Федерации.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями возникает, когда законодательные органы государственной власти Российской Федерации и (или) субъектов Российской Федерации принимают закон, исполнение которого непосредственно накладывает дополнительные финансовые обязательства на местные бюджеты. В качестве примера можно привести установление определенным категориям населения льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

Целесообразность принятия такого решения заключается в том, что исполнение (или организация исполнения) принятого нормативно-правового акта эффективнее на муниципальном уровне. Примером могут служить различные адресные выплаты населению, требующие детального учета и контроля на местном уровне.

Размер конкретной субвенции местному бюджету (далее – субвенции) в общем случае рассчитывается по следующей формуле:

Si = Р * Пi * КРПi, где
Si – объем субвенции для i-го муниципального образования;

Р – расчетных норматив расходов на исполнение делегированного государственного полномочия в расчете на одного потребителя бюджетных услуг в среднем по субъекту Российской Федерации, устанавливаемый органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (либо соответствующим федеральным законом);

Пi – количество потребителей соответствующих бюджетных услуг (численность соответствующей категории населения, объектов социальной сферы и т.д.) в i-м муниципальном образовании;

КРПi – поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования, отражающий объективные различия в стоимости предоставления данным муниципальным образованием соответствующих бюджетных услуг в расчете на одного потребителя.

Указанный коэффициент в общем виде определяется путем соотношения значения показателя, который отражает наиболее существенные факторы, влияющие на стоимость предоставления определенной бюджетной услуги в конкретном муниципалитете, с аналогичным показателем в целом по совокупности муниципалитетов (в среднем по субъекту Российской Федерации). Так, например, для расчета поправочного коэффициента расходных потребностей при распределении субвенций на общеобразовательный процесс, целесообразно использовать такие значения как стоимость набора товаров и услуг, входящих в состав прожиточного минимума (в конкретном муниципалитете, относимый к средней по региону стоимости минимального набора), поскольку именно этот показатель будет отражать различный уровень потребности в расходах на заработную плату учителей, составляющих большую часть затрат на учебный процесс. Можно применять и районные коэффициенты к заработной плате.

Исполнение делегированного полномочия органами местного самоуправления может быть связано с оказанием бюджетных услуг не одной, а нескольким категориям потребителей бюджетных услуг, которые объективно различаются в плане объема потребностей в подушевых бюджетных расходах. В этом случае органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны устанавливать различные нормативы расходов для разных категорий потребителей соответствующих бюджетных услуг.

Формула для расчета такого поправочного коэффициента может быть представлена в следующем виде:

КРПi = Ki / Kr, где

КРПi – поправочный коэффициент для i-го муниципального образования;

Ki – стоимость одинакового объема товаров и услуг, сопоставимого по структуре с передаваемыми полномочиями, в i-ом муниципальном образовании;

Kr – стоимость одинакового объема товаров и услуг, сопоставимого по структуре с передаваемыми полномочиями, в среднем по субъекту Российской Федерации (по всем муниципальным образованиям).

В случае сложного по экономической и функциональной структуре характера расходов на реализацию передаваемых органам местного самоуправления полномочий можно применять сразу несколько поправочных коэффициентов. При этом, если соответствующие данным коэффициентам затраты имеют различный удельный вес в общем составе расходов, целесообразно использовать для различных коэффициентов соответствующие удельные веса.

Так, например, если в составе расходов на передаваемые субвенции на финансирование общеобразовательного учебного процесса заработная плата с начислениями занимает 80 %, а прочие расходы (расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды) – 20 %, то может использоваться следующая формульная запись:

КРПi = 0,8 * Zi / Zr + 0,2 * Pi / Pr, где

КРПi – поправочный коэффициент для i-го муниципального образования для оценки различий в потребности осуществления расходов на общеобразовательный учебный процесс;

0,8 – доля расходов на заработную плату с начислениями в общем объеме расходов на общеобразовательный учебный процесс в среднем по субъекту Российской Федерации;

Zi – стоимость минимального набора товаров и услуг, отражающего потребность в заработной плате (районный муниципальный коэффициент к заработной плате), в i-ом муниципальном образовании;

Zr – стоимость минимального набора товаров и услуг, отражающего потребность в заработной плате (районный муниципальный коэффициент к заработной плате), в среднем в субъекте Российской Федерации (во всех муниципальных образованиях);

0,2 – доля расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды в общем объеме расходов на общеобразовательный учебный процесс в среднем по субъекту Российской Федерации;

Pi – средний уровень цен на соответствующие категории товаров в i-ом муниципальном образовании;

Pr – средний уровень цен на соответствующие категории товаров в среднем по субъектов Российской Федерации (во всех муниципальных образованиях).

К числу полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения также относится “социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи“.

Перечисленные полномочия по решению вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан на момент принятия Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ регулировались федеральным законодательством. Начиная с 1 января 2005 г. нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение решения данных вопросов должно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае, если к этому сроку не будут приняты соответствующие региональные законы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны будут осуществлять финансовое обеспечение и исполнение данных полномочий в соответствии с действующим на этот момент федеральным законодательством (см. абзац 2 ст. 3 Федерального закона № 95-ФЗ от 04.07.2003 “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“).

Исходя из этого, важнейшим этапом подготовки к реализации требований нового бюджетного законодательства должна стать работа по принятию законов субъекта Российской Федерации по вопросам, отнесенным к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом, нормативно-правовое регулирование данных вопросов законами субъектов Российской Федерации целесообразно осуществлять с учетом не только соответствующих норм федерального законодательства, но в ряде случаев подвергнув действовавшие расходные обязательства изменениям.

Учитывая очевидные преимущества использования адресных денежных выплат соответствующим категориям граждан перед предоставлением им льгот в натуральном выражении – по оплате жилья, коммунальных услуг, проезда на общественном транспорте и т.д., отдельные льготы можно установить по-другому. Так, перевод множества социальных гарантий отдельным категориям граждан в денежную форму на основе адресного заявительного характера получения льготы не только существенным образом облегчит планирование и исполнение соответствующих расходных обязательств, но и позволит существенно снизить объемы необоснованных и неэффективных затрат предприятий, оказывающих эти услуги гражданам, непрозрачных в системе натуральных льгот.

Своевременное принятие надлежащих законов субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их полномочиям, должно способствовать построению максимально эффективной системы бюджетных обязательств.

Оценка расходов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов муниципальных районов, городских округов и поселений, реализация которых должна осуществляться за счет собственных средств, в условиях нового бюджетного законодательства должна предшествовать принятию решений о дополнительном распределении доходов по соответствующим уровням бюджетной системы, помимо закрепленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также является базой для определения параметров распределения финансовой помощи.

В самом общем виде оценка может быть произведена двумя способами: оценка изменений расходных обязательств на основе фактических данных об исполнении региональных и местных бюджетов и оценка потребности каждого уровня бюджетной системы в реализации собственных полномочий.

При подготовке финансово-экономического обоснования к проекту федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений”, принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 18.11.2003 г., Министерством финансов Российской Федерации был использован первый способ, исходя из достоверности исходных данных для проводимых расчетов.

Для реализации этого метода необходимо сначала привести отчетные данные об исполнении бюджетов за последний или несколько последних отчетных периодов к планируемому году, то есть проиндексировать соответствующие статьи экономической и функциональной классификации, так как отдельные составляющие бюджетных расходов могут расти более высокими темпами, чем другие – в первую очередь это относится к заработной плате.

После этого необходимо выделить в составе расходов каждого уровня бюджетной системы те категории обязательств, полномочия по которым передаются от одного уровня публичной власти другому.

Например, для оценки изменения расходов между региональным и местными бюджетами по финансированию субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг, необходимо вычесть объем этих расходов из расходов местного уровня и прибавить их к региональным обязательства. По расходам на дошкольное образование, соответственно, наоборот.

Для получения расходов, передаваемых с федерального уровня, ввиду отсутствия этой информации в необходимом территориальном разрезе, целесообразно использовать экспертную оценку.

Применение второго способа оценки расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов и поселений позволяет учесть уровень исполнения действующих до 2005 года обязательств, например, с помощью учета кредиторской задолженности. В то же время данный способ требует применения множества допущений и прогнозов, что снижает достоверность получаемого результата.

Разграничение доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации должно обеспечивать возможность органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления выполнять собственные полномочия за счет собственных средств.

Разграничение доходов должно обеспечивать предсказуемость и стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы, способствовать росту заинтересованности органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в экономическом развитии соответствующих территорий, формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, а также предоставлять широкие возможности для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, применению средне и долгосрочного бюджетного планирования.

Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (статья 58), разграничение доходов между органами местного самоуправления, относящихся к одному типу, должно производиться в соответствии с едиными принципами и требованиями.

Разграничение налоговых и других доходных источников между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления различных типов должно базироваться на следующих принципах и правилах:

1. Распределение финансовых средств между бюджетами субъекта Российской Федерации, а также поселений, муниципальных районов и городских округов, должно максимально соответствовать распределению между ними расходных обязательств.

2. В целях формирования стимулов для органов местного самоуправления по интенсификации социально-экономического развития территории, повышения сбора доходов бюджетов, предпочтительно передать больше финансовых ресурсов в виде отчислений от налогов, а не финансовой помощи, для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления.

3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно принимают решения по установлению дополнительных нормативов отчислений по налогам в бюджеты муниципальных районов и поселений сверх закрепленных Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации.

4. Органы местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно принимают решения по установлению дополнительных нормативов отчислений по налогам в бюджеты поселений сверх закрепленных Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации;

5. В случае передачи налоговых доходов в соответствующие местные бюджеты, нормативы (за исключением дополнительных нормативов по налогу на доходы физических лиц) должны устанавливаться, соответственно, законом субъекта Российской Федерации и решением органа местного самоуправления муниципального района, не имеющим ограничения срока действия.

6. Нормативы отчисления налоговых доходов в соответствующие местные бюджеты, закрепленные на бессрочной основе, должны быть едиными для всех муниципалитетов, относящихся к одному типу.

7. Доходы муниципальных образований по дополнительным (дифференцированным) нормативам по налогу на доходы физических лиц должны распределяться между местными бюджетами в рамках формализованных методик распределения региональных и районных фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

8. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации вменяется в обязанность передать местным бюджетам по единым и (или) дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений не менее 10 % налоговых доходов от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Передать 10 % от этого налога органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут следующим образом:

– закрепив за бюджетами поселений (включая городские округа), а также муниципальных районов (городских округов), единые (для каждой из упомянутых групп муниципальных образований) нормативы отчислений на бессрочной основе;

– закрепив за бюджетами муниципальных образований дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в качестве замещения и/или дополнения трансферта из регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

За бюджетами муниципальных районов и поселения (городских округов) целесообразно закрепить по единым нормативам на постоянной основе доходные источники, позволяющие финансировать как можно большую часть полномочий органов местного самоуправления без ущерба для формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

За местными бюджетами рекомендуется закреплять налоговые источники, которые в наибольшей степени отвечают следующим критериям:


  • органы местного самоуправления муниципальных образований имеют возможность существенным образом влиять на базу налогообложения и собираемость налогов. При этом, у органы государственной власти субъектов Российской Федерации не должны вводить различные налоговые ставки и льготы для разных категорий налогоплательщиков по передаваемым налогам, поскольку это приведет в том числе к искажению бюджетной обеспеченности муниципалитетов;

  • налоговая база равномерно размещена по территории субъекта Российской Федерации;

  • мобильность налоговой базы (способность налогоплательщика в короткие сроки на законных основаниях переносить возникновение своих налоговых обязательств по данному налоговому источнику с территории одного муниципального образования на территорию другого – Приложение 2) относительно невысока;

  • налоги непосредственно связаны с уровнем благосостояния (доходами и собственностью) населения, проживающего на данной территории.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, источниками формирования доходов местных бюджетов могут являться:

    1. Собственные доходы.

    2. Субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (субвенции на осуществление полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов, передаваемые поселениям).

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

  1. Налоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством (Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации).

  2. Налоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных образований в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления муниципальных районов (для поселений).

  3. Доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального или регионального фондов компенсаций (финансовая помощь).

  4. Неналоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Исходя из целесообразности обеспечения собственных полномочий органов местного самоуправления, в первую очередь за счет налоговых доходов, создающих предпосылки для заинтересованности муниципальных администраций в повышении этих доходов, передача налоговых доходов в виде дифференцированных нормативов и финансовой помощи является дополнительным инструментом бюджетного регулирования.

Вместе с тем, следует учесть, что передаваемые местным бюджетам налоговые доходы, как правило, не могут обеспечить равномерное распределение финансовых ресурсов по муниципалитетам, гарантировать определенный объем доходов муниципалитетам с низким уровнем социально-экономического развития. Эта задача должна решаться с помощью передачи налога на доходы физических лиц по дифференцированным нормативам и финансовой помощи из соответствующих фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

Помимо требования передачи местным бюджетам дополнительно 10 % налога на доходы физических лиц, новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации не налагает иных ограничений на размеры дополнительно передаваемых отчислений налогов в местные бюджеты. Субъект Российской Федерации самостоятельно принимает решение о том, какую часть этих дополнительных средств он передает в виде налоговых отчислений, а какую – в виде финансовой помощью из регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Таким образом, конкретный объем (доля) средств, передаваемых местным бюджетам в виде налоговых отчислений, должен зависеть, помимо стратегического выбора органов государственной власти субъектов Российской Федерации между максимальным выравниванием бюджетной обеспеченности муниципалитетов и поддержанием максимальной заинтересованности органов местного самоуправления в развитии налоговой базы, от равномерности распределения налоговой базы по муниципалитетам. В тех субъектах Российской Федерации, где налоговая база распределена между муниципалитетами относительно равномерно, рекомендуется закреплять за муниципальными образованиями как можно больше налоговых доходов в виде единых нормативов дополнительных отчислений от федеральных и региональных налогов. Эта мера обеспечит муниципальным образованиям большую самостоятельность в вопросах регулирования собственной бюджетной обеспеченности и определенность в долгосрочном планировании доходов. В тех субъектах, где налоговая база распределена между муниципальными образованиями неравномерно, целесообразнее перераспределять больше средств из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

Критерии выбора того или иного механизма передачи финансовых средств для органов местного самоуправления муниципальных районов в данном случае те же, что и на региональном уровне.

Новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации позволяет органам государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать дополнительные отчисления от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в местные бюджеты. Нормативы этих отчислений должны быть едиными для всех муниципальных образований, относящихся к одному типу (поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородская территория города федерального значений) и устанавливаться законом на неограниченный срок. При этом норматив отчислений от таких налогов, установленный для городского округа, должен быть равен сумме нормативов, закрепленных за поселением и муниципальным районом конкретного субъекта Российской Федерации.

Предусмотрена также возможность зачислять в бюджеты поселений налоговые доходы от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов. Для всех поселений конкретного района эти нормативы также должны быть едиными и установленными на бессрочной основе.

Указанные требования не распространяются на налог на доходы физических лиц, нормативы отчислений от которого могут быть дифференцированными и устанавливаться законом субъекта Российской Федерации на ограниченный срок.

В отношении распределения 10 % налога на доходы физических лиц целесообразно придерживаться следующих правил.

Указанные 10 % налога, которые должны обязательно быть переданы одному (или обоим в любых пропорциях) уровням местных бюджетов, не были закреплены ни за поселенческим, ни за районным уровнем, ввиду возможности возникновения существенных отличий по субъектам Российской Федерации в обеспеченности бюджетов районного и поселенческого уровней. Подобная ситуация может быть вызвана как различной величиной соотношения земельного налога, налогов на малый бизнес по субъектам Российской Федерации, так и обусловленным региональной спецификой различным соотношением между полномочиями районного и поселенческого уровня.

То есть, в случае, если при закреплении налоговых доходов за местными бюджетами без учета этих 10 % налога на доходы физических лиц, уровень бюджетной обеспеченности налоговыми доходами поселений окажется выше, чем у районов, то, при прочих равных условиях, большую часть 10 % налога на доходы физических лиц следует закрепить за районами. И наоборот.

Результатом закрепления этой части налога на доходы физических лиц должно стать сокращение различий между бюджетной обеспеченностью налоговыми доходами районного и поселенческого уровней в целом. При этом представляется целесообразным, чтобы обеспеченность районного уровня после распределения 10 % налога на доходы физических лиц была выше, чем у поселенческого, поскольку из бюджетов муниципальных районов должны также выделяться средства на оказание финансовой поддержки поселений.

Как показывает практика, в наибольшей мере соответствующими рекомендуемым принципам закрепления налоговых доходов, и, следовательно, наиболее подходящими для дополнительного закрепления за бюджетами муниципальных образований, являются:


  1. налог на доходы физических лиц;

  2. единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности.

Они достаточно равномерны и в большей степени, нежели остальные налоги, отражают уровень благосостояния граждан. Дополнительное закрепление единых нормативов отчислений именно от этих налогов за бюджетами муниципальных образований будет способствовать повышению информированности и заинтересованности населения, проживающего на его территории в улучшении деятельности муниципальных органов управления, в виду того, что оно (население) фактически оплачивает как содержание органов местного самоуправления, призванных организовать предоставление населению бюджетных услуг, так и сами бюджетные услуги. Как следствие, граждане будут проявлять больший интерес к тому, как тратятся их деньги, что является необходимой предпосылкой для создания реального самоуправления.

В несколько меньшей степени, в зависимости от специфики субъекта Российской Федерации, указанным требованиям могут удовлетворять следующие налоги:



  1. единый сельскохозяйственный налог;

  2. единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения;

  3. налог на имущество организаций.

Равномерность распределения базы налогообложения единого сельскохозяйственного налога зависит как от территориального состава муниципальных образований и различий в кадастровой стоимости участков сельскохозяйственных земель, находящихся в границах муниципальных образований. Принимая во внимание, как правило, низкий уровень бюджетной обеспеченности сельских поселений, передача этого налога муниципалитетам может оказать и существенный выравнивающий эффект.

Вместе с тем, учитывая, что решение по изменению налоговой ставки для отдельных категорий налогоплательщиков находится в компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимо принять меры по максимальной стабилизации ставок в целях повышения определенности органов местного самоуправления в объеме будущих налоговых поступлений.

В отношении единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, можно отметить, что по своим характеристикам он во многом близок к единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности, но его база налогообложения, как правило, менее равномерно распределена по муниципальным образованиям.

Равномерность распределения базы налогообложения налога на имущество организаций по муниципальным образованиям значительно уступает равномерности базы подоходного налога и налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и сопоставима с равномерностью размещения базы налога на прибыль организаций. Но, в отличие от последнего, она имеет весьма низкую мобильность, что удовлетворяет одному из основных доводов в пользу передачи его на местный уровень. При этом, в случае передачи налога на местный уровень, необходимо, как и для единого сельскохозяйственного налога соблюдать ограничения по изменению ставок и состава налоговой базы для отдельных налогоплательщиков на региональном уровне.

Все остальные налоги и сборы, поступающие в бюджет субъекта Российской Федерации или бюджеты муниципальных районов, в меньшей степени подходят для дополнительного закрепления за бюджетами муниципальных образований, хотя новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает такую возможность по отношению ко всем налогам, подлежащим зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных районов.

Исходя из критериев закрепления налоговых доходов за местными бюджетами и с целью создания стимулов для проведения на местном уровне рациональной и ответственной налогово – бюджетной политики, развития и эффективного использования налогового потенциала муниципального образования, повышения эффективности бюджетных расходов и минимизации встречных финансовых потоков, рекомендуется дополнительно устанавливать единые нормативы отчислений от налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджеты муниципальных образований:



  • от налога на доходы физических лиц;

  • от единого сельскохозяйственного налога (в случае установления законом субъекта Российской Федерации единых налоговых ставок и льгот для всех категорий налогоплательщиков);

  • от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения;

  • от налога на имущество организаций (в случае установления законом субъекта Российской Федерации единых налоговых ставок и льгот для всех категорий налогоплательщиков).

Рекомендуется дополнительно устанавливать единые нормативы отчислений от налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района, за бюджетами поселений от: налога на доходы физических лиц; единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности; единого сельскохозяйственного налога (в случае установления законом субъекта Российской Федерации единых налоговых ставок и льгот для всех категорий налогоплательщиков).


Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   19   20   21   22   23   24   25   26   ...   49


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница