В современных условиях функционирование экономики России в значительной мере детерминировано регулированием территориального р



страница22/49
Дата10.05.2018
Размер5.15 Mb.
ТипРеферат
1   ...   18   19   20   21   22   23   24   25   ...   49
Принцип объективности предопределяет правильное, полное и объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с законами, основными положениями, инструкциями и распоряжениями руководящих органов, регулирующими проверяемую деятельность и действия должностных лиц при ее выполнении.
Принцип независимости устанавливает недопустимость какого-либо силового, материального или морального воздействия на субъект контроля.
Принцип гласности вытекает из сущности контроля, осуществляемого в интересах государства. Результаты контроля доводят до сведения коллектива, чья деятельность проверялась, вышестоящих органов управления, а также в необходимых случаях - до средств массовой информации. Гласность результатов контроля и принятых по ним решений мобилизует на устранение выявленных отрицательных факторов и обеспечение успешного выполнения возложенных на них обязанностей, воспитывает их в духе соблюдения действующих законов и положений.

Принцип эффективности (действенности) контроля проявляется в своевременности и полноте выявления отклонений от заданного, их причин и виновников, а также оперативности в исправлении допущенных отрицательных результатов и обеспечении возмещения нанесенного материального ущерба.

Таким образом, мы последовательно рассмотрели основные теоретические вопросы государственного финансового контроля. При этом была соблюдена следующая логическая последовательность: во-первых, были определены генезисные источники контроля вообще и финансового в частности; затем мы рассмотрели содержание и сущность государственного контроля и установили в нем место финансового контроля; следующий логический шаг потребовал анализа сущности и содержания финансового контроля; далее были даны цель, задачи и функции государственного финансового контроля; в заключение в этой статье определены предмет, метод, виды и принципы финансового контроля. Такая логика позволила рассмотреть основные теоретические вопросы рассматриваемой проблемы.

Изучение мирового опыта в деле разработки стандартов, регламентирующих осуществление финансово-хозяйственных операций, ведение финансо­вого учета, составление достоверной финансовой отчетности, дающей воз­можность пользователю иметь полную информацию, необходимую ему для принятия управленческих решений, а также стандартов, устанавливающих пра­вила, принципы и процедуры проведения контрольно-ревизионных мероприятий, позволит нашей стране достаточно быстро решить многие проблемы в части стандартизации финансового контроля (Далее по тексту – ФК). Использование международ­ных стандартов финансовой отчетности, международных стандартов аудита, а также стандартов международных организаций высших контрольных орга­нов, разумеется, с учетом российской действительности и наших национальных особенностей, при работе над созданием единой кодифицированной си­стемы стандартов ФК в РФ позволит максимально приблизить требования отечественных стандартов контрольной деятельности к международным. Ведь в последнее время в результате широкого внедрения современных коммуникационных технологий требования к единообразному толкованию финансовой отчетности хозяйствующих субъектов, единым правилам ведения финансовой отчетности воз­росли. Инвестирование все в большей степени осуществляется в реальном времени через всемирную электронную сеть, а это еще один серьезный довод в пользу унификации учетных и отчетных стандартов. Уже в самом ближай­шем будущем ведение бизнеса на международном уровне будет невозможно без использования единых учетных нормативов и единых правил составления финансовой отчетности, применимых вне зависимости от страны, что требу­ет разработки единых международных стандартов ФК.

Международные стандарты аудита уже разработаны, и на их базе многие страны, в том числе и РФ, формируют свои собственные стандарты аудиторской деятельности, максимально учитывая международные требования, добиваясь сопоставимости национальных и международных стандартов.

Изменения экономической среды деятельности отечественных хозяйствующих субъектов, особенно с государственным или муниципальным статусом, расширение их взаимоотношений с субъектами мирового рынка, где с каж­дым годом усиливаются процессы гармонизации и интеграции, диктуют свои условия, игнорировать которые мы просто не вправе.

С ростом общественного сознания, демократизацией общества становятся также все более очевидными требования к полноте, достоверности и объективности информации, представляемой общественности властными структурами, об использовании государством финансовых средств и материальных ресурсов в соответствии с утвержденными назначениями, особенно это каса­ется бюджетных проектировок и отчетов об исполнении бюджета.

Практически во всех странах данная проблема решается путем создания органов внешнего государственного финансового контроля (Далее по тексту – ГФК). Положительный опыт деятельности органов внешнего ГФК, изложенный в Лимской декларации руководящих принципов государст­венного финансового контроля, которая была принята в 1977 году IX Конгрес­сом Международной организации высших контрольных органов, заслуживает пристального изучения. Тем более, что Международной организацией высших контрольных органов были разработаны и рекомендованы к применению ревизионные стандарты ИНТОСАИ, с которыми должны согласовывать свою деятельность по всем значимым вопросам все высшие контрольные органы стран, являющихся членами этой международной организации.

Исходя из вышеизложенного, можно с уверенностью утверждать, что кодифицированная стандартизация ФК в нашей стране — это насущная необходимость, а не дань моде. Результаты контрольных мероприя­тий, осуществленных с использованием методов и критериев, определенных международными стандартами финансовой отчетности, международными стандартами аудита, ревизионными стандартами ИНТОСАИ, да­дут возможность, во-первых, сопоставить результаты использования бюджет­ных средств с результатами, достигнутыми при аналогичных или достаточно близких ситуациях в зарубежных странах, и, во-вторых, станут для зарубеж­ных и отечественных инвесторов своего рода «государственной гарантией» эффективной работы проверяемых хозяйствующих субъектов.

Интеграция России в мировое экономическое сообщество предполагает унификацию национальных стандартов финансовой отчетности, аудита и ГФК, их максимальное приближение к международным требованиям. В настоящее время предпринимаются определенные шаги по переходу на международные стандарты финансовой отчетности, имеются подвижки в разработке стандартов аудиторской деятельности. Однако вопрос системной стандартизации государственного финансового контроля до сих пор остается открытым. Особенно это касается стандартов внешнего ГФК.

Также до настоящего времени не решен вопрос с кодификацией национальных стандартов финансового контроля, что отрицательно сказывается на эффективности управления финансовыми потоками. Более того, недооценка роли системного подхода к разработке отечественных стандартов финансово­го контроля с единым кодификационным полем, отвечающих международ­ным требованиям и максимально учитывающих особенности российской действительности, влияет на его результативность, приводит к непроизводительным финансовым и трудовым затратам.

Тот факт, что коды действующих стандартов не систематизированы, негативно отражается на их широком использовании в практике, ограничивает сферу применения тех или иных стандартов только рамками определенных видов контроля и более того — приводит к неоднозначному толкованию отдель­ных ситуаций, возникающих в ходе контрольно-ревизионной деятельности.

В настоящее время в России предпринята попытка определить подходы к разработке единой кодифи­цированной системы стандартов финансового контроля (общие), системы стандартов государственного финансового контроля (специфические) и стан­дартов контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты РФ (особенные).

В России, исходя из опыта зарубежных стран, необходимо создать единую унифицированную систему стандартов контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, органично объединяющую в едином кодифицированном поле все виды, разновидности и направления ФК в Российской Федерации.

Следует отметить, что определенный опыт системной стандартизации финансовой отчетности и финансового контроля в РФ уже имеется. В части финансовой отчетности примером могут служить стандарты бухгалтерского учета, разработанные и утвержденные Министерством фи­нансов РФ29; в части аудиторской де­ятельности — 38 стандартов аудита, принятые комиссией при Президенте РФ и Правительством РФ. Также есть опыт и в работе по кодификации таких крупных систем, как, например, бюджетная30.

Для каждого вида ФК — государственного, внутрихозяйственного и аудита — должна быть разработана группа стандартов, опреде­ляющих общие принципы и процедуры контрольной деятельности. При этом разработка стандартов финансового контроля должна базироваться на сис­темном подходе. В его основу необходимо положить принцип, в соответствии с которым стандарты, устанавливающие общие положения и процедуры, мо­гут служить базой для разработки стандартов, определяющих особенности каждого вида финансового контроля, его разновидностей, а также конкрет­ных направлений.

Так, например, при построении национальной системы стандартов ГФК за основу может быть взята структура и концепция международных стандартов аудита. При этом должны учитываться особенности российской действительности. Впоследствии стандарты ГФК должны будут органично вписаться в единую систему национальных стандартов финансового контроля в РФ. Эта система призвана объединять такие виды финансового контроля, как государственный, внутрихозяйственный и независимый финансо­вый контроль.

Решение вопроса структурной организации единой системы стандартов финансового контроля особых затруднений, на наш взгляд, не вызовет. Ина­че дело обстоит с их кодификацией. Отсутствие системного подхода к разработке стандартов ФК сказалось на их кодификации. Тот факт, что коды действующих стандартов не систематизированы, негативным образом сказывается на их широком использовании в практике тех или иных органов ФК. Это также приводит к неоднозначному толкованию отдельных ситуаций, возникающих в контрольно-ревизионной деятельности, что предопределяет необходимость в создании единой кодифицированной системы стандар­тов ФК.

При создании подобной системы необходимо учитывать, что уже имеющиеся стандарты контрольной деятельности имеют свое обозначение. Также сле­дует исходить из того, что при присвоении определенного кода определенно­му стандарту должна быть исключена возможность его пересечения с другими кодами. Так, коды стандартов ГФК долж­ны быть вне поля кодов бюджетной классификации РФ, а коды стандартов аудиторской деятельности не должны пересекаться с кода­ми международных стандартов аудита. Необходимо отметить, что формирование государственной системы стандартов — сложная и кропотливая работа, требующая не только усилий специалистов в области финансового контроля, но и четкой ее координации. Между тем, в нашей стране отсутствует орган, который координировал бы разработку стандартов ФК, их своевременный пересмотр и совершенствование. Стандарты аудиторской деятельности утверждаются Правительством РФ; ряд стандартов внутрихозяйствен­ного финансового контроля и внутреннего ГФК утвержден Министерством финансов РФ; ряд стандартов внутреннего ГФК утвержден Государственным таможенным комитетом РФ и так далее. Счетная палата РФ как орган внешнего ГФК утверждает свои собственные стандарты, пра­вила, порядки, служащие методическим обеспечением ее контрольной дея­тельности. Такая ситуация на федеральном уровне. На субфедеральном и местном уровнях — аналогичное положение дел.

И эта ситуация становится просто парадоксальной в части методического обеспечения деятельности органов внешнего государственного финансового контроля. Так, Контрольно-счетной палатой Москвы были разработаны и опубликованы в 2002 году «Методические рекомендации по проведению проверок бюджетных учреждений» и «Методические рекомендации по проверке целевых бюджетных фондов31». В Счетной палате РФ также были разработаны и утверждены в установленном порядке целый ряд методических указаний по вопросам оформления и реализации результатов анализа и контрольных мероприятий в учреждениях науки, образования, культуры, здравоохранения и социального обеспечения. Как в Контрольно-счетной палате Москвы, так и в методических указаниях Счетной палаты РФ приводились определения бюд­жетного учреждения, бюджетных и внебюджетных средств, лимитов бюд­жетных обязательств, кассовых и фактических расходов, давались указа­ния, каким образом проверить правильность составления смет доходов и расходов, обоснованность расчетов к ним, как провести анализ испол­ненных смет, проверить целевое и эффективное использование бюджетных средств, организацию и ведение бухгалтерского учета, достоверности пред­ставляемой отчетности.

Между тем в перечне принципов бюджетной системы РФ принцип единства стоит на первом месте32. Он означает, что в стране дей­ствуют единые формы бюджетной документации, что бюджетный процесс во всех звеньях бюджетной системы протекает по одним и тем же правилам, что действует единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и единый порядок ведения бухгалтерского учета, а за нарушение бюджетного законодательства к субъектам бюджетного процесса применяются соответствующие санкции33.

Следовательно, требования к проведению проверки бюджетного учреждения должны быть одни и те же, не зависимо от какого — федерального, субфе­дерального (субъекта РФ) или муниципального — оно подчинения. Причем эти требования должны быть оформлены в виде соответствующих стандартов, сгруппированных по характерным системным призна­кам в едином кодифицированном поле.

Исходя из этого разумно было бы создать специальный орган (на общественных началах), который занимался бы координацией разработки стандар­тов финансового контроля в общероссийском масштабе. Это оправдано и с точки зрения усиления действенности всех видов ФК, и с точки зрения повышения эффективности управления финансовыми пото­ками в стране в целом и, наконец, с позиции исключения дублирования и па­раллелизма в стандартизации контрольной деятельности во всех сферах и на всех уровнях. Таким органом может быть, например, комиссия или эксперт­ный совет по вопросам стандартизации ФК при Президен­те РФ. С другой стороны, учитывая тот факт, что Счетная палата РФ в нашей стране является конституционным органом ФК, можно было бы подобный орган создать при Счетной палате РФ.

Комиссия или экспертный совет по стандартизации ФК должна (должен) быть наделена (наделен) правом создавать постоянные или временные рабочие группы по разработке стандартов, определяющих ба­зовые принципы и основные процедуры ФК, привлекать к этой работе академические и учебные институты, координировать работу по стандартизации ГФК, внутрихозяйст­венного ФК и аудита, следить, чтобы все стандарты были ясными для понимания и удобными при их использовании, чтобы все они были доступны для органов ФК и их сотрудников, то есть своевременно издавались типографским способом и направлялись заинтере­сованным субъектам финансового контроля, и, самое главное, чтобы они в обязательном порядке были согласованными и имели четкую иерархичес­кую структуру.

В связи с тем, что процесс стандартизации ФК по своей сути явление перманентное, стандарты должны регулярно анализироваться на предмет их соответствия изменившимся условиям, требованиям, задачам и при необходимости пересматриваться в оперативном порядке. Более того, у разработчиков стандартов должна быть тесная и отлаженная взаимосвязь с непосредственными исполнителями контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, чтобы иметь возможность достаточно быстро реагировать на ту или иную ситуацию, требующую своей стандартизации.

Единая система стандартов ФК в РФ могла бы функционировать в границах кодифи­цированного поля СФК. 1000—14999, где каждая группа стандартов имела бы свои четко очерченные на законодательном уровне рамки.

Законодательное оформление системы национальных стандартов финансового контроля имеет немаловажное значение: правовое обеспечение методологической и методической работы обеспечит строгую легитимность системному подходу к стандартизации контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности в Российской Федерации.

Оформленное в законодательном порядке требование стандартизации ФК станет одним из проявлений организационно-распорядительных методов управления финансовыми потоками в стране, важнейшим средством совершенствования ФК в РФ. Поэтому в основу стандартизации ФК в РФ должны быть положены результаты научных исследований отече­ственных и зарубежных ученых в области теории финансового контроля, а также практический опыт по применению международных стандартов фи­нансовой отчетности, международных стандартов аудита, ревизионных и дру­гих стандартов ИНТОСАИ.

Созданная на этой основе система стандартов даст возможность своевременно определять наиболее прогрессивные и оптимальные направления решений задач финансового контроля в РФ, стимули­ровать его совершенствование, позволит различным органам финансо­вого контроля более тесно взаимодействовать между собой в плане органи­зации, проведения и реализации материалов контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий (включая проведение совместных мероприятий), согласовывать цели и задачи контроля, средства и ме­тоды их достижения.

Кодифицированная стандартизация финансового контроля будет способствовать достижению наибольших результатов при наименьших временных, трудовых и иных затратах, то есть сможет при соответствующих условиях обеспечить его максимальную эффективность. Являясь важным фактором си­стемности финансового контроля, она создаст эффект взаимозависимости в самой системе финансового контроля. В результате в силу унифицированно­сти документации, методической и информационной совместимости всех видов, разновидностей и направлений финансового контроля в РФ суммарная отдача системы финансового контроля в целом станет гораздо больше, чем сумма показателей отдачи каждого отдельного субъекта финансового контроля в стране. На наш взгляд, единая система стандартов финансового контроля в РФ могла бы объединить следующие группы:

I группа (СФК. 1000—1999) — стандарты, определяющие базовые принципы и основные процедуры финансового контроля. Они должны быть применимы для всех видов, разновидностей и направлений финансового контроля в РФ и служить основой для разработки стандартов, определяющих общие принципы и процедуры ГФК, общие принципы и процедуры внутрихозяйственного финансового контроля, общие принципы и процедуры аудита;

II группа (СФК. 2000—2999) — стандарты, определяющие общие принципы и процедуры ГФК, то есть контроля за по­ступлением, движением и расходованием государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, эффективностью их использования, применением льгот и преимуществ, которые предоставляются государством. Они должны быть применимы для всех разновидностей и направлений ГФК и служить основой при разработке стандартов, определяющих общие положения, как для внешнего ГФК, так и для внутреннего;


  1. группа (СФК. 3000—3999) — стандарты, определяющие общие положения внешнего ГФК, то есть контроля, осуществляемого вне системы исполнительной власти, контроля, основная функция которого не смешана с такими функциями, как организация и уп­равление государственными средствами, поэтому его объектом являются не только и не столько собственно государственные или муниципальные финансовые ресурсы, сколько вся система их организации и управления ими, а так­же механизмы внутреннего контроля;

  2. группа (СФК. 4000—4999) — стандарты, определяющие положения и процедуры внешнего ГФК на федеральном уровне, то есть контроля, который осуществляет Счетная палата РФ при формировании и исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, при проверке отчета Правительства РФ об исполнении федерального бюджета, отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов за истекший финансовый год, при проверках полноты поступления, целевого и эффективного расходования бюджетных и внебюджетных средств, выделяемых на реализа­цию федеральных целевых программ, при проверках эффективности исполь­зования федеральной собственности;

V группа (СФК.5000-5999) — стандарты, определяющие положения и про­цедуры внешнего ГФК на субфедеральном уровне, то есть контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами субъектов РФ;

VI группа (СФК.6000—6999) — стандарты, определяющие положения и про­цедуры внешнего муниципального финансового контроля, осуществляемого соответствующими структурами органов местного самоуправления;

VII группа (СФК.7000-7999) — стандарты, определяющие общие положения внутреннего ГФК, осуществляемого на всех уровнях органами исполнительной власти в рамках своей компетенции при проверках целевого расходования государственных или муниципальных финансовых средств с целью обеспечения необходимой прозрачности всех проводимых финансово-хозяйственных операций, предотвращения возможных ошибок и нарушений действующего законодательства, а также наиболее раннего оперативного вмешательства в случаях выявления отклонений от установленных правил при использовании тех или иных финансовых средств;

VIII группа (СФК.8000-8999) — стандарты, определяющие положения и процедуры внутреннего ГФК на федеральном уровне, то есть контроля, который осуществляется Министерством финансов России, Главным управлением федерального казначейства Министерства финансов России, Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов России по субъектам РФ, а также федеральными министерствами и ведомствами в пределах их компетенции;

IX группа (СФК.9000—9999) — стандарты, определяющие положения внут­реннего ГФК на субфедеральном уровне, осуществляемого соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ;

X группа (СФК.10000-10999) — стандарты, определяющие положения вну­треннего муниципального финансового контроля, то есть контроля, который осуществляется местными администрациями и их соответствующими структурными подразделениями;

XI группа (СФК.11000-11999) — стандарты, определяющие общие принци­пы и процедуры внутрихозяйственного финансового контроля, то есть контроля, проводимого соответствующими службами самой организации независимо от ее организационно-правового статуса. Они устанавливают порядок осуществления финансово-хозяйственных операций, в том числе по общему или специальному разрешению руководства, определяют временные рамки учета этих операций в точных величинах и на надлежащих счетах, устанавливают порядок доступа к активам и записям и так далее;

XII группа (СФК.12000-12999) — стандарты, определяющие положения внутрихозяйственного финансового контроля для хозяйствующих субъектов (коммерческих и некоммерческих организаций);



  1. группа (СФК. 13000-13999) — стандарты, определяющие положения внутрихозяйственного финансового контроля для бюджетных учреждений;

  2. группа (СФК.14000-14999) — стандарты контрольной деятельности, осуществляемой аудиторскими фирмами и аудиторами.

В основу предлагаемой группировки стандартов ФК в РФ положены: организационная структура междуна­родных стандартов аудита; мировой опыт построения национальных систем стандартов ГФК; некоторые рекоменда­ции международных организаций высших контрольных органов по вопросам стандартизации контрольно-ревизионной деятельности. Кроме того (и это основное) — предлагаемая группировка стандартов ФК учитывает основные концептуальные положения создания в РФ единой системы ГФК.

Объединение в едином кодифицированном поле в единое целое (заметим, что предлагаемое объединение далеко не механическая акция, так как исхо­дит из концептуальных подходов к вопросам стандартизации контрольной деятельности и основывается на нормах общепринятой теории ФК) стандартов ГФК, стандартов внутрихозяйственного финансового контроля и стандартов аудита позволит перевести всю контрольную деятельность на новые рельсы, так как появится реальная возможность укрепить взаимодействие между видами, разновидностями и направлениями финансового контроля в РФ, наметить оптимальные пути развития и совершенствования системы ФК, определить терминологию и закрепить соответствующий понятийный аппарат.

Однако, следуя системному подходу к кодифицированной стандартизации финансового контроля в РФ, нельзя забывать о том, что в отечественной науке и практике, к огромному сожалению, до настоящего времени еще не сформировалось концепция ГФК, отсутствует единое его понимание. Это, с одной стороны, осложняет работу по стандартизации системы финансового контроля в целом, потому что ГФК занимает в ней доминирующее положение, а с другой стороны, стандартизация ФК позволит создать такую организационно-методологическую основу контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности органов ГФК, которая позволит решить ряд сложнейших задач в деле формирова­ния полной и объективной картины о государственных финансовых потоках и обеспечения целостности управления ими.

2.2. Проблемы и перспективы государственного финансового контроля в регионах

Государственный финансовый контроль это одна из важнейших функций государственного управления, регламентированная нормами права деятельность государственных органов власти и управления по контролю за своевременностью и точностью финансового планирования, обоснованностью и полнотой поступления и движения государственных финансовых и материальных средств, правильности и эффективности их использования, направленная на вскрытие отклонений от принципов законности, целесообразности и эффективности управления финансовыми ресурсами и своевременное принятие корректирующих и превентивных мер. Он осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности, то есть в процессе первичного формирования финансовых ресурсов, их собирания, распределения (перераспределения) и использования и направлен на проверку соблюдения законодательства и эффективности деятельности всех органов власти и управления.

Государственный финансовый контроль является ключевым инструментом достижения важней­ших социальных и экономических целей, повышения эффектив­ности функционирования всей системы государственного управ­ления.

Эффективность ГФК предполагает целый комплекс мер по его обеспечению:



  • Оптимизацию функционирования системы управления государственными финансами;

  • прозрачность для общества финансовых потоков, четкое законодательное регламентирование процесса их аккумуляции и движения;

  • минимизацию финансовых потерь государства в использовании и распоряжении федеральной собственностью;

  • оптимизацию бюджетных расходов, способствующую полно­ценному финансовому обеспечению реализации государственных функций;

  • последовательность в развитии бюджетного федерализма, достаточность финансовых ресурсов для исполнения бюджетных обязательств на каждом уровне бюджетного процесса на основе зако­нодательно утвержденных минимальных государственных социальных стандартов и обоснованных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

  • овладение современными методами оценки рациональности бюд­жетных ассигнований, внедрение индикаторов результативности затрат государственных средств, а также современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных резуль­татов и стимулирующих органы власти разных уровней и бюджет­ные организации к рачительному использованию бюджетных средств.

Вышеуказанное вызывает необходимость построения принципиально новой системы государственного финансового контроля — одного из важнейших инструментов построения конкурентоспособного, эффективного государства.

Постановка вопроса о государственном финансовом контроле в контексте модернизации российской государственности на совре­менном этапе обусловлена целым рядом факторов.

Во-первых, в условиях происходящего до последнего времени пе­редела собственности четкая система государственного финансово­го контроля являлась препятствием на пути незаконного присвое­ния государственного имущества. Поэтому, государственная власть крайне заинтересова­на в построении эффективной, работающей по законам цивилизо­ванного рынка, прозрачной экономической системы государства.

В конечном итоге это ведет и к переосмыслению роли, места и значения государственного финансового контроля, формированию адекватной общегосударственной контрольной системы, ориенти­рованной на решение новых, стоящих перед Российским государ­ством задач.

Во-вторых, в последнее время наблюдается принципиальное из­менение отношения к бюджету. Оно также вытекает из сущности текущего момента. В период так называемого «первоначального накопления капитала» в России государственная бюджетная система, являясь по сути одним из инструментов этого процесса, способство­вала обогащению отдельных представителей государственного чи­новничества и приближенных к нему коммерческих структур. В со­временных условиях бюджет следует рассматривать не столько как форму образования и расходования финансовых средств в расчете на финансовый год (что с экономической точки зрения неоспори­мо), сколько как ведущий инструмент реализации основных целей государства. В этой ситуации усиливается конституционное предназ­начение государственного финансового контроля — контроль за рас­ходованием государственных (муниципальных) ресурсов и повышение эффек­тивности бюджетного процесса. Если по-старому подходить к про­блемам государственного финансового контроля, то вряд ли мож­но ожидать реальных результатов от проводимых в стране реформ, предотвратить бесконтрольность, казнокрадство, беспорядочность экономических отношений и нарушения законодательства в соци­ально-экономической сфере.

В-третьих, кардинальный пересмотр контрольной функции госу­дарства обусловливается и проводимой в стране административ­ной реформой. Контроль, как известно, является одним из элементов управления, причем таким, который позволяет судить о результа­тивности процесса управления. Пересмотр и упорядочение функций в системе органов исполнительной власти настоятельно требуют корректировки и уточнения.

В-четвертых, это международный фактор. Россия, сохраняя свою специфику, все же устойчиво продвигается в систему мировых цен­ностей и принципов построения государственности. Основные под­ходы в области государственного финансового контроля в наибо­лее концентрированном виде нашли свое отражение в Лимской дек­ларации о руководящих принципах финансового контроля.

В статье 1, определяющей цели контроля, отмечается: орга­низация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль явля­ется не самоцелью, а неотъемлемой частью системы регулирова­ния, которая должна вскрывать отклонения от принятых стандар­тов и нарушения принципов законности, эффективности и эко­номии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять коррек­тирующие меры в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить возмещение причиненного ущерба или осуществлять мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем.

Сущность финансового контроля не сводится только к обеспече­нию законности в финансовой сфере, но и предполагает наличие обратной связи, благодаря которой управляющая система получает необходимую ей информацию о реальном состоянии управляемого объекта и степени реализации поставленных задач.

Таким образом, основное назначение государственного финан­сового контроля — содействие эффективному использованию госу­дарственных материальных и денежных ресурсов, установлению за­конности, целесообразности и экономичности финансовых и хозяй­ственных операций и выявлению внутренних резервов увеличения возможностей государства.

Очевидно, что бюджетные назначения, дошедшие до получате­ля, требуют не только определенных затрат на их осуществление, но и оказывают разное по времени и характеру воздействие на эф­фективность хозяйствования бюджетополучателя.

Содержание органов государственного финансового контроля — это тоже часть общественных издержек, и снижение их является задачей государства как при построении самой системы, так и при ее функционировании.

В условиях рыночной экономики финансовая деятельность го­сударства значительно усложняется: происходит увеличение объема движения финансовых ресурсов, возрастает роль и ответственность государства в финансировании публичных функций, усложняют­ся финансовые взаимоотношения и расширяется круг субъектов, использующих бюджетные средства по всем уровням управления.

Все это происходит в период проведения социально-экономических и налоговых реформ, модернизации финансовых взаимоотношений между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. В этих условиях система эффективного государственного финансового контроля приобретает особую значимость и требует больших усилий по ее формированию.

Наряду с проходящими преобразованиями в настоящее время в Российской Федерации не сложилось и единое системное правовое регулирование государственного финансового контроля. Отдельные сферы государственного финансового контроля имеют правовое оформление разрозненными нормативными правовыми актами разного уровня, в результате чего контроль за сферой государственной фи­нансовой деятельности и управления государственной собственно­стью осуществляется на основе различных принципов, с использо­ванием несогласованных методов и т.д. Происходит дублирование функций, либо, напротив, возникают пробелы в деятельности ор­ганов государственного финансового контроля и как следствие — правовые ниши, позволяющие законным способом присваивать государственные средства.

Реальной угрозой экономической безопасности Российской Фе­дерации стало масштабное нецелевое использование государствен­ных денежных средств и материальных ресурсов, незаконный вы­воз капитала за границу, незаконное присвоение частными лица­ми бюджетных денежных средств. Отмеченные факторы влекут не­обходимость усиления государственного финансового контроля, законодательной оптимизации его форм, видов, правового статуса контролирующих органов.

Особые трудности в организации государственного финансового контроля связаны с несогласованностью правовых норм федераль­ного и регионального законодательства.

Практика работы контрольных органов показывает, что в насто­ящее время кредитно-финансовая сфера страны, не говоря уже об экономике в целом, охвачена государственным финансовым конт­ролем далеко не полностью. К наиболее проблемным областям можно отнести использование финансовых ресурсов в субъектах Федера­ции и муниципальных образованиях. Государственный финансовый контроль проводится эпизодично, бессистемно, подчас неэффек­тивно, что обусловлено отсутствием правовой регламентации сро­ков и порядка его выполнения, отсутствием координации и взаим­ной увязки деятельности контролирующих органов, слабой разра­ботанностью единых методических основ его проведения.

Наряду с этим, вне практической деятельности системы государ­ственного финансового контроля остается предупредительно-профилактическая работа. Государственные контролеры выступают, как правило, лишь регистраторами нарушений, а не инструментом их предупреждения. Они лишь фиксируют нарушения и недостатки в движении финансовых потоков и уделяют недостаточно внимания тем несоответствиям норм российского законодательства, которые порождают злоупотребления и нарушения.

Еще одним существенным резервом в деятельности нынешней си­стемы государственного финансового контроля является эффективность возмещения выявленного в ходе проверок нанесенного экономике страны ущерба.

Изложенные выше обстоятельства свидетельствуют о необходи­мости создания системы государственного финансового контроля, отвечающей современным реалиям, ориентированной в своей дея­тельности на достижение конкретных результатов, ощутимых для экономики страны.

Система финансового контроля должна охватывать всю финан­совую сферу страны. Необходимо разработать законы и другие пра­вовые акты, определяющие права и обязанности органов каждо­го звена этой системы, их цели, задачи и компетенцию, регла­ментировать сроки и порядок проведения контрольных меропри­ятий, обеспечить координацию деятельности контролирующих органов.

Предстоит пересмотреть с позиций современных условий хозяйствования методологию контрольных мероприятий, нормативные акты, определяющие и классифицирующие финансовые нарушения, порядок применения в случае выявления финансовых нарушений штрафных и иных санкций, административной и других видов от­ветственности, вплоть до уголовной.

Рассматривая более детально вторую составляющую эффективности государственного финансового контроля — эффективность исполь­зования государственных средств и использования государственной собственности, необходимо отметить, что эффективность и резуль­тативность государственных расходов, их прозрачность являются надежным индикатором состояния системы государственных финансов и государственной собственности.

Оптимизация бюджетных расходов, их целевая направленность, высокий уровень организации бюджетного процесса, включая ис­полнение бюджетов всех уровней, создают бюджетный эффект эко­номического роста.

Однако, проведение контролирующими органами традиционно­го аудита соответствия бюджетных назначений и их исполнения не является высокоэффективным механизмом контроля, т.к. не дает ответа на вопрос: какова эффективность расходов, произведенных в ходе исполнения бюджетов и реализации программ и проектов? В результате «бюджетный фактор» слабо воздействует на процессы экономичес­кого развития страны.

Наряду с этим, в условиях ослабления исполнительской дисцип­лины, многочисленных нарушений и отклонений в ходе исполне­ния бюджета из-за несовершенства законодательной базы в этой сфере у исполнительной власти появились возможности расходовать зна­чительную часть бюджета без надлежащего контроля со стороны представительной власти.

На сегодняшний день существует целый ряд проблем, касающихся системы региональных контрольно-ревизионных органов, в т.ч. законодательного регулировании их деятельности. Регионы используют и управляют значительно большими средствами нежели те, что мобилизуются в его бюджете. Поэтому необходимо создать соответствующую правовую базу и эффективный механизм обеспечения целевого и эффективного использования средств, находящихся в распоряжении регионов, и контроля за тем, как это делается. Незавершенность в вопросах формирования правовой базы государственного финансового контроля и отсутствия его определения привели к тому, что на данный момент усилия контролирующих органов направлены на осуществление контроля, в основном, в своих ведомственных интересах.

В настоящее время в России существует не столько система, сколь­ко совокупность контрольных органов и регламентирующих их деятель­ность правовых актов. Эта совокупность характеризуется избыточностью и органов, и правовых актов, нередко параллелизмом и дублированием, отсутствием координации их работы и, как следствие, недостаточно вы­сокой эффективностью деятельности. Предпосылками решения этой задачи являются:

·совершенствование нормативной основы функционирования контрольного механизма;

·организационное обеспечение координации деятельности различ­ных видов органов;

·тщательный анализ системы органов, осуществляющих контроль­ную деятельность в сфере государственного управления, и на этой осно­ве - ликвидации дублирующих друг друга контрольных органов;

·унификация полномочий контрольно-надзорных органов.

Совершенствование системы контрольно-ревизионных органов в регионах нужно проводить в целях приближения организации и структуры, уровня и форм взаимодействия с другими государственными контролирующими органами, кадрового состава, материально-технического и информационного обеспечения контрольно-ревизионных органов к уровню, соответствующему решению поставленных перед ними задач.

На сегодняшний день можно сказать, что в Российской Федерации на данный момент существует совокупность не зависимых друг от друга органов, контролирующих целевое использование бюджетных средств и подчи­ненных различным органам власти.

Очевидно, что они должны взаимодействовать, сохраняя при этом установленную ответственность за свой участок контроля. Вместе с тем, до сих пор отсутствует четкое разграничение функций между ними и не обеспечивается должным образом координация деятельности.

Более 260 законов, указов, постановлений и других норм регу­лируют контрольную деятельность. Эти нормы не только не облег­чают взаимоотношения между контрольными органами и объекта­ми контроля, но зачастую вносят в контрольную деятельность эле­менты несогласованности и даже дезорганизации.

Во многих субъектах Российской Федерации не зависимый от исполнительной власти контроль за региональными бюджетами носит символический характер, что создает предпосылки для нецелевого использования бюджетных средств и государственной собственности.

Актуальным является и вопрос о законодательном обеспечении единства принципов организации и деятельности контрольных ор­ганов законодательной власти по уровням государственной и мест­ной власти.

Как известно, принятый и введенный в действие Бюджетный кодекс РФ закрепил трехуровневую бюджетную систему Российс­кой Федерации:



  • федеральный бюджет (бюджеты государственных внебюджет­ных фондов);

  • бюджеты субъектов Российской Федерации (бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов);

  • местные бюджеты.

Однако, несмотря на многоуровневый характер и всю сложность решаемых в настоящее время задач, бюджетная система страны должна оставаться единым финансовым организмом, в рамках которого дол­жны осуществляться согласованные процессы управления государ­ственными финансами и обеспечивать сбалансированное развитие как всех ее элементов, так и системы в целом. Единство в управле­нии закономерно требует создания стройной системы финансового контроля, которая исходя из общих механизмов контроля и четкой иерархической структуры контрольных органов обеспечит законность и единообразие контроля за денежными средствами во всей бюд­жетной системе Российской Федерации и позволит сопоставить по­казатели эффективности и экономичности использования государ­ственных финансовых ресурсов на разных ее уровнях.

Нормы действующего Бюджетного кодекса РФ, определяющие основы государственного и муниципального контроля, не справ­ляются с этой задачей. Их слабость и противоречивость приводят к замкнутости контроля по уровням бюджетной системы Россий­ской Федерации, к отсутствию развитых механизмов взаимодей­ствия, координации и прямого контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы РФ над ниже­стоящим.

Региональные и местные контрольные органы формируются в соответствии со статьями 153 и 265 Бюджетного кодекса РФ соот­ветственно региональными законодательными (представительными) органами и органами местного самоуправления. Они же определя­ют и их правовой статус.

В субъектах Российской Федерации заканчивается создание кон­трольно-счетных органов. Они действуют уже в 83 регионах. Отсут­ствие закрепленной в нормативном порядке общей концепции орга­низации и деятельности контрольно-счетных органов приводит к существенному разнообразию их правовых статусов, выполняемых ими контрольных функций и осуществляемых полномочий.

Так, статусом самостоятельного органа финансового контроля, наделенным правами юридического лица, обладают лишь 35 конт­рольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. В 32 ре­гионах эти органы, не наделенные правами юридического лица, являются лишь структурными подразделениями законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации. В ос­тавшихся 22 регионах, которые трудно назвать благополучными, контрольно-счетные органы вообще отсутствуют, а внешний финан­совый контроль пущен на самотек. Различным статусом наделены руководители контрольных органов и к ним предъявляются различные квалификационные требования. В 29 субъектах это категория — «В», а в 5 даже категория — «Б». Численный состав колеблется по регио­нам от 5 до 180 человек (Данные Счетной палаты РФ).

Таким образом, необходимо достичь единообразия в понятии пра­вового статуса высших региональных органов финансового контро­ля, которое должно быть отражено в акте общефедерального значе­ния, регламентирующем основы образования и функционирования контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации.

Одним из вариантов решения вопроса могло бы стать принятие самостоятельного федерального закона, который определил бы ос­новные принципы организации и деятельности контрольных орга­нов региональных законодательных (представительных) органов и представительных органов местного самоуправления.

В настоящее время подготовлен проект закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах РФ». Однако его принятие вызвало существен­ные трудности.

В данном законопроекте сделана попытка зафиксировать прин­ципы организации и деятельности системы и соответствующих ор­ганов контроля за формированием и исполнением бюджетов и вне­бюджетных фондов в субъектах Российской Федерации. Предложены механизмы взаимодействия между контрольными и правоохра­нительными органами в интересах повышения эффективности го­сударственного финансового контроля в целом. Достаточно полно освещена проблема организационной и функциональной независи­мости контрольно-счетных органов. Отдельными статьями рассмотрены полномочия контрольно-счетных палат при проведении ревизий, проверок, обследований финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, позволяющих им не только выявлять финансовые нарушения, но и способствовать более эффективному их устранению, а также возврату средств в федеральный бюджет. Уделено достаточно много внимания и вопросу полномочий и от­ветственности должностных лиц контрольно-счетных палат, гаран­тиям их независимости и неприкосновенности.

Серьезным шагом в реализации этого направления стало созда­ние Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федера­ции, Декларация о создании которой была принята в декабре 2000 года. Как уже отмечалось, основной целью созданной Ассоциации является взаимодействие федеральных и региональных органов го­сударственного финансового контроля, координация деятельности контрольно-счетных органов различных уровней и укрепление со­трудничества между ними. Однако сотрудничество и координация деятельности осуществляются на методическом уровне, необходи­мо законодательное урегулирование указанных проблем.

Задача построения эффективного государства выдвигает на пер­вое место в концепции государственного финансового контроля новую для России форму — аудит эффективности.

В настоящее время большинство органов государственного финан­сового контроля развитых стран широко использует аудит эффек­тивности как одну из важнейших форм государственного бюджет­ного контроля. Главной его задачей является определение социаль­но значимого результата от использования государственных средств. Доля аудита эффективности в общем количестве проверок высших органов финансового контроля в ряде стран достигает 50—60%.



2.3. Аудит эффективности использования государственных (муниципальных) ресурсов

В настоящее время складываются благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы.

В рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений, обеспечивающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти различных уровней.
Целью реформы бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Сущность этой реформы является смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств. Особая роль в процессе внедрения новой системы бюджетирования отводится аудиту эффективности использования государственных средств. Вопросам реформы бюджетного процесса много внимания было уделено в Послании Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 26 мая 2004 года, в котором четко обозначены ориентиры в этой сфере деятельности государства, многие из которых намечены к реализации в работе Счетной палаты Российской Федерации.

Во второй половине XX века в развитых странах мира активно шел поиск новых форм государствен­ного финансового контроля, обеспечивающих под­держание необходимого баланса между государст­вом, гражданским обществом и рыночными силами в процессе использования государственных бюд­жетных средств. При этом, как подчеркивается в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в 1977 году на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), «контроль явля­ется не самоцелью, а неотъемлемой частью системы регулирования, которая должна вскрывать откло­нения от принятых стандартов и нарушения прин­ципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возмож­ность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, по­лучить возмещение причиненного ущерба или осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем».

Традиционный государственный контроль за ис­полнением бюджета со стороны высших органов финансового контроля в течение долгого времени осуществлялся в форме финансового аудита, в про­цессе которого проверялись правильность ведения и полнота учета и отчетности государственных рас­ходов, а также соответствующих финансовых документов (аудит отчетности); соответствие доходов и расходов исполненного государственного бюдже­та показателям, утвержденным парламентом (аудит соответствия).

Указанные проверки осуществляются после пре­доставления правительством парламенту отчета об исполнении бюджета за отчетный финансовый год. В результате проведения аудита отчетности орган государственного финансового контроля должен дать подтверждение парламенту и общественности в том, что исполнительная власть надлежащим об­разом осуществляет ведение счетов и учетной доку­ментации при расходовании бюджетных средств и представляет достоверную финансовую информа­цию об исполнении бюджета.

Результатом аудита соответствия должен быть от­вет на вопрос о законности и целевом использова­нии бюджетных средств в отчетном финансовом го­ду, то есть о соответствии показателей исполненно­го правительством бюджета показателям закона о бюджете, утвержденного парламентом.

Высшие контрольные органы развитых стран на­копили большой практический опыт проведения финансового аудита как инструмента контроля за исполнением государственного бюджета. И уже с начала 70-х годов прошедшего столетия в их дея­тельности постепенно начал развиваться новый вид государственного финансового контроля — провер­ка эффективности расходования бюджетных средств, который получил название «аудит эффективности».

Появление этого вида контроля было зафиксиро­вано в, статье 4 Лимской декларации руководящих принципов контроля, в которой подчеркивается, что в дополнение к финансовому аудиту, «важность которого неоспорима, имеется также другой вид контроля, который направлен на проверку того, на­сколько эффективно и экономно расходуются госу­дарственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы».

В настоящее время аудит эффективности в зару­бежных странах становится преобладающим видом контроля за исполнением расходов государствен­ного бюджета. Так, например, его доля в общем ко­личестве проверок, проводимых высшим органом государственного финансового контроля, превы­шает 60%.

Основным отличием аудита эффективности от финансового аудита является проверка экономич­ности, результативности и действенности использования государственных ресурсов при выполне­нии федеральными органами исполнительной вла­сти и получателями бюджетных средств поставлен­ных перед ними задач, касающихся стратегических социально-экономических программ и программ межведомственного характера.

Анализ практики аудита эффективности в зару­бежных странах позволяет сформулировать два ос­новных принципа, которыми должны руководство­ваться органы финансового контроля:



  • в рамках аудита эффективности проверяется не процесс принятия решений органами представительной и исполнительной власти, а ход реализации этих решений;

  • аудит эффективности проводится не с целью определения достоинств и правильности проводимого политического курса или утвержденных государственных программ, а для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти по их реализации.

Характерным требованием к аудиту эффективно­сти является то, что он не должен концентрировать­ся всецело на критических замечаниях, а быть, прежде всего, конструктивным. Имеется в виду, что наиболее важным аспектом аудита эффективности являются выводы и рекомендации, направленные на повышение эффективности использования госу­дарственных средств объектом проверки, а не кри­тика его деятельности.

Причин, которые привели к возникновению и быстрому развитию этого вида контроля, было несколько.

Во-первых, наиболее общей причиной является повышение экономического потенциала общества, при котором закономерно происходили качествен­ные изменения в социально-экономической, поли­тической, институциональной и других сферах, что прямо или косвенно оказывало влияние на повы­шение роли высших органов финансового контро­ля в системе финансового контроля и результатив­ность их деятельности.

Во-вторых, в развитых странах сформировались и, в основном, реализуются общепринятые между­народные принципы и правовые основы подготов­ки проекта государственного бюджета, его испол­нения, а также международные стандарты финансовой отчетности, международные стандарты ауди­та. Результатом этого является возрастание степени прозрачности и публичности бюджетного процесса, что также гарантирует предупреждение различного рода злоупотреблений и нарушений при расходова­нии бюджетных средств.

В-третьих, в зарубежных странах сформирова­лась эффективная система государственного фи­нансового контроля, в которой законодательно раз­граничены функции внешнего контроля, осуществ­ляемого независимыми и подотчетными лишь пар­ламентам своих стран высших органов финансово­го контроля, и внутреннего контроля, действующе­го в рамках исполнительной власти через систему казначейства и различных органов контроля мини­стерств и ведомств. При этом высшие органы фи­нансового контроля играют ведущую роль по отно­шению к структурам внутреннего контроля. В про­цессе проведения финансовых проверок они оце­нивают контрольно-ревизионную деятельность по­следних и, в зависимости от уровня ее качества, со­ответствующим образом используют полученные результаты при организации своей работы по кон­тролю за исполнением бюджета.

Одновременно происходит существенное измене­ние и в структуре бюджетных нарушений. Уменьша­ется доля выявленных фактов незаконного и нецеле­вого расходования бюджетных средств, при этом ча­сто в процессе проверки обнаруживают лишь ариф­метические ошибки, неточности, несоблюдение формальностей при составлении отчетности.

В связи с этим финансовый аудит перестал пред­ставлять для парламента непосредственный инте­рес, так как в динамике он выявляет все меньше серьезных негативных фактов в использовании ис­полнительной властью бюджетных средств. Поэто­му необходимость вызвать и усилить интерес парла­мента к аудиторской работе также явилась одной из причин появления «аудита эффективности» как ка­чественно нового вида финансового контроля за исполнением бюджета.

В аудиторских стандартах ИНТОСАИ подчер­кивается, что «в отличие от аудита финансовой отчетности, который проводится в соответствии с совершенно особыми требованиями и целями, ау­дит эффективности в большей степени доступен для оценки и интерпретации». Предметом аудита эффективности является конкретная программа, вид деятельности или функция, выполняемая проверяемым объектом с использованием государственных средств.





Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   18   19   20   21   22   23   24   25   ...   49


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница