Сти и гражданского общества формирование и функционирование системы взаимодействия государственной гражданской службы в Республике Марий Эл с институтами гражданского общества Йошкар-Ола 2013



страница7/17
Дата10.05.2018
Размер2.44 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   17
ПРАВОВЫЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ
МЕХАНИЗМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
С ИНСТИТУТАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА


Глава 3

3.1. Взаимодействие государственной гражданской службы с институтами гражданского общества как направление ее успешного развития
Формирование эффективного механизма диалога государственной гражданской службы с институтами гражданского общества
является в современных условиях качественно новым подходом к системе управления, пришедшим на смену командно-администра­тивным методам управления. В этом случае обеспечивается регулирование социальных процессов через учет интересов граждан, вступают в действие прямые механизмы влияния граждан на власть и процесс принятия ею решений.

В этих условиях признанным и апробированным инструментом взаимодействия населения, гражданских институтов с государственной гражданской службой продолжает оставаться институт обращений граждан. Причем его значимость повышается, поскольку настало время пересмотреть и оценить его сущность с позиций демократического государства, обеспечивающего защиту и охрану конституционных прав и свобод человека и гражданина. Институт обращения граждан в государственные органы не вызывает сомнений в части отнесения его к элементам гражданского общества. Граждане индивидуально или коллективно, т. е. объединившись в группу граждан, движимые единой целью разрешить вопрос, затрагивающий их интересы, вправе самостоятельно обратиться в государственные органы. В этой связи законодательно установлено


несколько форм обращения граждан: предложение, заявление, жалоба74, различающиеся между собой по содержанию.

Предложение – обращение гражданина, не связанное с нарушением его прав, но направленное на улучшение организации и деятельности государственных органов, учреждений, организаций либо на решение вопросов экономической, социально-культурной и других сфер жизнедеятельности. Заявление – это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод, либо сообщение о нарушении законов, недостатках в работе государственных органов, либо критика их деятельности. Жалобой признается обращение гражданина по поводу восстановления или защиты его законных прав и интересов, которые были нарушены действиями или бездействиями как государственных органов, так и руководителей предприятий, учреждений, общественных объединений. Под коллективным обращением понимается обращение двух или более граждан в письменном виде, содержащее частный интерес либо имеющее общественный характер.

Однако отличительные особенности перечисленных видов обращений не влияют на природу этого института, для которого характерно свободное, добровольное обращение граждан с целью удовлетворения частного или общественного интересов. И. И. Овчинников рассматривает обращения граждан как их возможность влиять на действия и решения государственных органов и их должностных лиц, добиваться соответствия этих решений интересам населения75.

Перечисленные характеристики института обращений граждан в государственные органы позволяют с уверенностью отнести его к элементам гражданского общества на местном уровне. Рассмотрение обращений – важнейшая функция и обязанность государственных органов. Обращения граждан служат своего рода инструментом воздействия на власть, в чем заключается их коммуникационная функция. Одновременно реализуя информационную функцию, обращения граждан являются для органов публичной власти каналом обратной связи и ценнейшим источником сведений о положении дел на местах, о проблемах граждан. При этом все обращения граждан в органы государственной власти, как публичные, так и частные, представляют собой инструмент (от лат. instrumentum – орудие) воздействия на решения и действия властей, значимость которого будет неуклонно возрастать по мере повышения уровня правосознания населения, совершенствования функционирования в России демократических институтов. В этом качестве они представляют собой необходимое условие успешного решения задачи повышения эффективности деятельности как отдельного органа, так и системы государственной службы в целом.

Обращения граждан в органы государственной власти с древних времен служили механизмом «обратной связи», необходимой государству, и в этом качестве они будут необходимы до тех пор, пока существует государство. Еще первый русский общегосударственный судебник – «Судебник Ивана III» (1497 г.) – дозволял обращаться с челобитными вплоть до особы государя, а последующий аналогичный нормативный акт – «Судебник Ивана IV» – (1550 г.) уже более подробно определил процедуру подачи подобного рода бумаг.

В современной России Конституция государства, федеральные законы, в том числе вышеназванный Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ регулируют многоаспектные правоотношения, связанные с обращением граждан. Но ни в одном из перечисленных актов не содержится развернутого понятия «обращения граждан», раскрывающего его социальную сущность, что является очень важным при рассмотрении государственной службы, выступающей тоже как социальный институт. В юридической литературе имеются попытки представить эту характеристику. Так, В. Г. Румянцева и В. В. Им полагают, что сущность института обращений в государственные органы заключается в комплексном характере и выражается в том, что граждане на его основе вправе участвовать в управлении делами государства, реализовывать и защищать свои права, свободы и законные интересы, использовать в качестве канала обратной информационной связи с государством, его органами и организациями, а также в целях взаимопроникающей и взаимообусловленной связи с другими конституционными правами в качестве способа их реализации76.

Н. Г. Савосина отмечает: «Праву граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления соответствует обязанность этих органов, а также должностных лиц, которым они направлены, в установленном законом порядке и сроки рассмотреть обращение и принять по ним обоснованное и законное решение»77.

Новый этап развития российской государственности характеризуется расширением правового регулирования правоотношений, связанных с обращениями граждан. В частности, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ст. 7) к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции относит усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц, создание механизма взаимодействия государственных органов с гражданами и институтами гражданского общества, обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ч. 9 ст. 13) обязывает государственные органы размещать в сети Интернет обзоры обращений граждан, организаций и общественных объединений, а также обобщенную информацию о результатах их рассмотрения и принятых по ним мерах. Важное значение в связи с этим имеет Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 02.12.2011) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»78, регулирующий отношения, возникающие по поводу оказания гражданам и юридическим лицам этих услуг исполнительно-распорядительными органами государственной власти и местного самоуправления. Нормами гл. 2.1 этого Закона в настоящее время регулируется порядок досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, а также должностных лиц этих органов, государственных и муниципальных служащих.

Кодекс об административных правонарушениях РФ дополнен рядом норм, значительно усиливающих ответственность должностных лиц, а также государственных и муниципальных служащих за нарушение установленного законодательством порядка работы с обращениями граждан, оказания государственных и муниципальных услуг. В частности, ст. 5.59 КоАП РФ (введена Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 199-ФЗ) предусматривает наложение на должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления административного штрафа в размере от 5 тысяч до 10 тысяч рублей за нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан. Статьей 5.63 КоАП РФ (введена Федеральным законам от 3 декабря 2011 г. № 383-ФЗ) предусмотрено наложение административных штрафов за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг сотрудниками многофункциональных центров (МФЦ) и иных организаций, в том числе ч. 3 ст. 5.63 – наложение административного штрафа в размере от 20 тысяч до 30 тысяч рублей на должностное лицо, наделенное полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги, порядка или сроков рассмотрения жалобы либо незаконный отказ или уклонение указанного должностного лица от принятия к рассмотрению.

Указом Президента России от 13 апреля 2010 г. № 460 на руководителей федеральных органов государственной власти и иных государственных органов была возложена обязанность обобщать практику рассмотрения обращений граждан и организаций по повышению эффективности работы с обращениями. Органам государственной власти субъектов РФ было рекомендовано руководствоваться данным требованием.

В связи с этим работа по совершенствованию организации и повышению качества рассмотрения обращений граждан охватывает широкий комплекс вопросов правового, организационного, социального и т. п. характера. Это в свою очередь обусловливает необходимость осуществления государственными служащими мер по налаживанию эффективного взаимодействия с населением и его общественными формированиями. Позитивную роль в этом процессе стали играть административные регламенты по предоставлению государственной услуги «Организация приема граждан, своевременного и полного рассмотрения их обращений».

В правовом поле Республики Марий Эл отмечается значительная активность по разработке и принятию подобных правовых актов. Например, приказом Министерства здравоохранения республики от 3 сентября 2012 г. № 1461 утвержден «Административный регламент по предоставлению государственной услуги «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный федеральным законом срок»79. В частности, документом регулируются вопросы организации приема граждан и рассмотрения их обращений, определяется стандарт и порядок предоставления этой услуги, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности административных процедур в электронной форме, а также досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) должностных лиц и государственных служащих.

Следует отметить, что правоотношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги, опираются на довольно основательную правовую базу80, вместе с тем назрела необходимость корректировки вектора движения в этом направлении. Сегодня фактически отсутствует механизм правового регулирования рассмотрения обращений граждан и их объединений публичного характера, реализующих их конституционное право на участие в управлении делами государства. Эта функция государственных органов законодательно не регламентирована и практически не реализуется. Не принимаются административные регламенты реализации этой государственной функции из-за отсутствия законодательной базы.

Еще одним правовым «дефектом» работы с обращениями граждан, не способствующим установлению высокого уровня взаимодействия государственных органов с гражданскими институтами, выступает длительность (30 дней) срока рассмотрения обращений. Это приводит к затягиванию решения насущной проблемы гражданина, что не добавляет авторитета государственному органу. Действовавший ранее Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 июня 1968 года предусматривал возможность безотлагательного решения, не требующего изучения и проверки вопроса, но при этом максимальный срок рассмотрения обращения был не более 15 дней.

Однако в целом, характеризуя институт обращения граждан, следует подчеркнуть, что он при надлежащей отлаженности способен снизить уровень социальной напряженности в обществе, повысить степень доверия граждан к решениям и действиям государственных служащих и взаимодействие между ними.

Другим эффективным каналом взаимодействия государственной гражданской службы с гражданским обществом способен стать институт общественных советов, созданных при органах исполнительной власти. Ему в настоящее время придается большое значение. Общественные советы представляют собой образования с участием представителей общественности, которые имеют внутреннюю формализованную структуру, за которыми государственные органы закрепляют определенные полномочия и с которыми консультируются по вопросам принятия и исполнения государственных решений81. Общественные советы, создаваемые государственными органами, в различных обществах существуют практически в каждой стране. В обществе происходит постепенное осознание того, что участие общественности в обсуждении различных вариантов принятия государственных властных решений придает им больше легитимности, а деятельность органов власти становится более эффективной. Государственная гражданская служба должна ориентироваться на эти перемены и использовать их в своем активе при работе с гражданами, гражданскими институтами.

В определении правового статуса общественных советов, создаваемых государством, имеются определенные противоречия, однако, учитывая, что они создаются органами власти как консультативные образования, основной их задачей является согласование интересов государства и различных социальных групп посредством консультирования органов власти относительно проводимой ими публичной политики82. Общественный совет является постоянно действующим совещательно консультативным органом и не является юридическим лицом.

Можно выделить общие для всех общественных советов задачи по развитию гражданского общества: оптимизация взаимодействия органа исполнительной власти (в том числе государственной гражданской службы как инструмента обеспечения деятельности государственных органов) и гражданского общества; выдвижение и обсуждение общественных инициатив, связанных с деятельностью органа исполнительной власти; содействие организации взаимодействия органа исполнительной власти с гражданами и общественными организациями; выработка рекомендаций органу исполнительной власти, в том числе определение приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в России; осуществление общественного контроля за деятельностью органа исполнительной власти83.

Имеется также богатая практика деятельности общественных советов во всех субъектах Российской Федерации. Республика Марий Эл в этом плане не стала исключением. Многие органы исполнительной власти республики, отвечая на вызовы времени, создали указанные общественные структуры. Так, длительное время успешно функционирует Общественный совет при МВД по Республике Марий Эл, сложилась обширная практика его деятельности, которая не ограничивалась рамками консультативной деятельности. Ежегодный анализ работы Общественных советов делает Общественная палата Республики Марий Эл, заключения которой в этом направлении представляют интерес в части Общественного совета при МВД республики.

В июле 2012 года в МВД по Республике Марий Эл проводилась профилактическая операция «Каникулы», в рамках которой был организован «Автопробег по правовой неграмотности» с посещением детских загородных лагерей отдыха. Защитники правопорядка и члены Общественного совета МВД республики побывали в гостях у ребят, отдыхающих в оздоровительных лагерях, и провели с ними беседы по правовой тематике. Разговор коснулся важных тем – здоровья и безопасности подрастающего поколения.

В августе 2012 года состоялось внеочередное заседание Общественного совета при МВД по Марий Эл по вопросу общественной экспертизы действий полицейского, применившего табельное оружие. События 2 августа, когда в ходе пресечения попытки незаконного проникновения в квартиру сотрудник применил табельное оружие, ранив жителя г. Йошкар-Олы, вызвали широкий общественный резонанс. К обсуждению острой темы были приглашены заместитель начальника полиции (по охране общественного порядка) МВД по Республике Марий Эл Ю. А. Фролов, начальник управления по работе с личным составом А. А. Кривоножкин, председатель Общественного совета А. К. Селин, представители общественности и журналисты. Представителей общественности интересовало, что именно произошло при задержании злоумышленника и почему сотрудник ППС применил огнестрельное оружие. О результатах служебной проверки, проведенной по данному факту, участникам внеочередного заседания Общественного совета рассказали сотрудники Управления по работе с личным составом республиканского МВД. Представители общественности задали много уточняющих вопросов, касавшихся обстоятельств случившегося, правомерности действий сотрудника ППС, а также его профессиональных навыков и личностных качеств. Члены Общественного совета при МВД по Республике Марий Эл и приглашенные к обсуждению журналисты сошлись во мнении, что действия сотрудника ППС были адекватными сложившейся ситуации.

В ноябре 2012 года члены Общественного совета при МВД присутствовали на экзамене и ознакомились с уровнем профессиональной подготовки молодых специалистов Центра профессиональной подготовки МВД по Марий Эл. Свои умения и навыки по физической подготовке продемонстрировали 22 слушателя ЦПП. В завершении экзамена общественники побеседовали с преподавателями и слушателями ЦПП и узнали, что изменилось в подготовке защитников правопорядка с тех пор, как в результате реформирования они получили статус полицейских. В связи с принятием Закона «О полиции» были переработаны все типовые учебные программы, используемые в подготовке сотрудников органов внутренних дел. Пристальное внимание уделено спецкурсам по антикоррупционному поведению, изучению законодательства и этическим аспектам работы и поведения полицейских. При этом упор сделан на укрепление законности, уважения прав и свобод, охрану жизни и здоровья граждан84.

Заслуживает внимания и распространение опыта работы Общественного Совета по вопросам охраны окружающей среды и природопользования при Правительстве Республики Марий Эл, созданного постановлением Правительства республики от 11 октября 2011 года № 323. Примечательно, что его сопредседателем избран А. А. Иванов, председатель одной из комиссий Общественной палаты Республики Марий Эл. Основными задачами Совета названы: организация взаимодействия общественности с органами государственной власти в сфере окружающей среды, участие в разработке проектов нормативно-правовых актов в области обеспечения охраны окружающей среды, проведение общественной экспертизы влияющих на изменение состояния окружающей среды проектов нормативных правовых актов и т. п.85. Примечательно, что А. А. Иванов в 2012 году представлял интересы республики в общественных слушаниях в Общественной палате России по вопросу поднятия уровня Чебоксарской ГЭС. В них приняли участие более ста представителей из 6 субъектов Российской Федерации, представители органов исполнительной и представительной власти Российской Федерации и ее субъектов, общественных экологических организаций, научных и проектных организаций, хозяйствующих субъектов, населения. А. А. Иванов в своем выступлении отметил, что складывающаяся экологическая обстановка в зоне Чебоксарского водохранилища вызывает серьезные опасения. В региональной прессе вышла серия из 8 статей «Большая вода – большая беда», в которой жители Республики Марий Эл на примере собственной жизни отметили ошибочность принятого решения по подъему уровня воды. Население Республики Марий Эл резко отрицательно относится к вопросу подъема Чебоксарской ГЭС до уровня 68 метров. Также в ходе слушаний обсуждались проблемы, связанные с созданием и эксплуатацией Чебоксарского водохранилища и возможными последствиями завершения строительства Чебоксарской ГЭС по варианту, предполагающему повышение уровня воды до 68 метров86.

Приведенные примеры наглядно доказывают необходимость привлечения общественного ресурса для сотрудничества с государственной гражданской службой.

Еще одной из форм их взаимодействия является общественная экспертиза законопроектов и иных проектов нормативных правовых актов, что неоднократно подчеркивалось лидерами государства. Так, Д. А. Медведев отмечал, что было бы полезным обязательное участие в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы – вопросы свободы человека, вопросы здоровья и вопросы собственности, представителей неправительственных организаций, Общественной палаты России87.

В этом смысле в Республике Марий наработан положительный опыт, который следует изучать и распространять. С момента создания Общественной палаты республики в 2009 году органы государственной власти направляют его для проведения общественной экспертизы проекты законов и других нормативных актов. Суть общественной экспертизы заключается в оценке представленных проектов с позиций социальной значимости, защиты интересов граждан. Общественная экспертиза представляет собой форму общественного контроля, основанную на независимом от органов государственной власти анализе и оценке социально значимых документов и материалов с точки зрения их соответствия общественным интересам. К общественным интересам относятся правоотношения в области охраны окружающей среды, социального обеспечения, труда, образования, здравоохранения, культуры, науки, санитарно-эпидемиологического благополучия, контроля за расходованием бюджетных средств, правоохранительной деятельности, обороны, а также в иных сферах, рассматриваемых гражданским обществом непосредственно или через его представителей в качестве общественно значимых.

Общественной экспертизе могут быть подвергнуты не только проекты правовых актов, но и действующие нормативные правовые акты, иные документы и материалы, имеющие значение с точки зрения их соответствия общественным интересам.

Результат общественной экспертизы реализуется в специальной правовой форме – заключении общественной экспертизы.

Необходимо отметить стремление государственных органов Марий Эл работать в этом направлении. Так, если в 2009 году в Общественную палату Республики Марий Эл было направлено всего 5 проектов нормативных правовых актов, то в 2012 году – 21. В этом плане чаще всего отмечается активность Министерства юстиции, Министерства социальной защиты населения и труда.

Так, в 2009 году Минюстом республики были направлены в Общественную палату два проекта правовых актов – приказов:



  • «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Республики Марий Эл по исполнению государственной функции «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие решений и направление ответов заявителям в установленный федеральным законом срок»;

  • «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Республики Марий Эл по исполнению государственной функции «Материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей в Республике Марий Эл».

По обоим проектам были даны положительные заключения.

Получение заключения общественной экспертизы законопроекта позволит государственному органу предвидеть социальные последствия его принятия, отношение граждан к нему и в необходимых случаях произвести доработку правового акта. Подобный подход следует использовать в практике деятельности государственной гражданской службы, поскольку общественная экспертиза не требует дополнительных финансовых и иных затрат, но способствует предотвращению социальных конфликтов в обществе. Несколько заключений общественной экспертизы, проведенной Общественной палатой Республики Марий Эл в 2012 году, можно увидеть в Приложении 1.

Подчеркнем, что все вышеназванные заключения Общественной палаты носят рекомендательный характер, однако они обязательны для рассмотрения теми органами, в компетенции которых находится принятие нормативного акта.

В деятельности государственной гражданской службы в последнее время становится актуальным привлечение гражданских институтов к рассмотрению вопросов, связанных с кадровой политикой, конфликтом интересов на государственной гражданской службе. Эта сфера длительное время была недоступна для общественности, что порождало противоречивые мнения граждан, а в некоторых случаях и известные нарушения коррупционной направленности. Совершенно очевидным является тот факт, что участие институтов гражданского общества в сфере государственной гражданской службы позитивно влияет на снижение уровня коррупционных рисков в системе государственного управления, повышение открытости и прозрачности системы государственной гражданской службы, реализацию конституционного принципа о равенстве доступа на государственную гражданскую службу, внедрение современных технологий управления с учетом научных разработок.

В этой связи следует отметить положительные тенденции в формировании новых институтов, способствующих противодействию коррупции, – комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе. Статус указанных комиссий значительно повышается при участии в их работе представителей гражданского общества. Предметом рассмотрения на заседаниях комиссии становятся вопросы, связанные с нарушением государственным служащим требований к служебному поведению, неполнотой или недостоверностью представленных государственным гражданским служащим сведений о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера. Также в компетенцию комиссии входит разрешение обращений государственных гражданских служащих (в том числе бывших) о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по управлению этой организацией входили в его должностные обязанности до истечения двух лет со дня увольнения с государственной службы.

С целью укрепления взаимодействия с гражданским обществом бы информацию о деятельности этих комиссий следовало бы шире представлять общественности.

Вместе с тем нельзя не отметить положительные тенденции в вопросах привлечения представителей гражданского сектора к принятию кадровых решений в сфере государственной гражданской службы Республики Марий Эл. Образована Комиссия при Главе Республики Марий Эл по вопросам кадровой политики на государственной службе и резерва управленческих кадров88. В ее состав включены представители научной общественности, в частности, руководство Марийского государственного университета, Поволжского государственного технологического университета, Межрегионального открытого социального института, а также председатель Общественной палаты Республики Марий Эл. В правомочиях Комиссии предусмотрено приглашение на свои заседания представителей общественных объединений и иных организаций, что свидетельствует о соблюдении транспарентности в ее деятельности.

Становится нормой функционирования государственной гражданской службы Марий Эл, когда к конкурсным процедурам на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы также привлекаются представители институтов гражданского общества. Например, в состав конкурсной комиссии Департамента животного мира Республики Марий Эл по проведению конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Республики Марий Эл, включение в кадровый резерв государственной гражданской службы, утвержденной приказом Департамента от 21 мая 2013 года № 61, включены три независимых эксперта – деканы факультетов природообустройства и водных ресурсов; лесного хозяйства и экологии и доцент кафедры управления и права Поволжского государственного технологического университета89.

Завершая анализ форм взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества, следует акцентировать, что подобное взаимодействие не должно стать очередной быстро проходящей кампанией. Оно позволяет гражданам, общественным формированиям, с одной стороны, быть осведомленными о процессах, происходящих в структурах государственной гражданской службы, и, с другой стороны, повысить эффективность, устойчивость к коррупционным проявлениям самой гражданской службы.


Каталог:


Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   17


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница