Сти и гражданского общества формирование и функционирование системы взаимодействия государственной гражданской службы в Республике Марий Эл с институтами гражданского общества Йошкар-Ола 2013



страница4/17
Дата10.05.2018
Размер2.44 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   17
1.3. Гласность и транспарентность – ключевые принципы организации деятельности
институтов власти

В современных условиях развития государства и общества все большее значение придается открытости деятельности властных институтов для граждан, структур гражданского общества. В этом смысле упоминаемый выше принцип открытости гражданской службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности гражданских служащих выступает как ведущий принцип организации и функционирования государственной гражданской службы. Модернизационные процессы, затронувшие многие сферы в государстве, не могли не коснуться института государственной службы, что нашло логичное отражение и в вопросах принципов в целом, и вышеназванном принципе в частности. Он получил современное прочтение и обоснованно должен занять ключевое место в системе принципов государственной службы как принцип транспарентности, который выступает во взаимосвязи с понятиями открытости и гласности.

Представляется актуальным более подробное исследование принципа транспарентности, его особенностей и перспектив дальнейшей реализации в российской государственной службе. На первый взгляд, понятие гласности, открытости и транспарентности может показаться по содержанию идентичным, а сами эти термины представляют собой взаимозаменяемые категории. Но в действительности они имеют различное правовое наполнение.

По мнению М. А. Кузьминой, «гласность» является более широким понятием, включающим и подразумевающим наличие остальных30. Термин «гласность» произошел от древнерусского «глас», т. е. «голос». Толковый словарь русского языка С. И. Ожегова определяет гласность как открытую и полную информацию всего населения о любой общественно значимой деятельности и возможность ее свободного и широкого обсуждения31. Исходя из данного определения нетрудно выделить два составляющих элемента понятия «гласность»: открытость и информированность населения, граждан. Подтверждение этому можно найти в Большом юридическом словаре, в котором гласность раскрывается как общеправовой термин, означающий максимальную открытость тех или иных общественно
значимых процедур и процессов (деятельность органов представительной и исполнительной власти, судов, органов местного самоуправления, порядка избрания и формирования соответствующих органов, обсуждения законопроектов, разрешения различных споров, функционирования общественных объединений и т. д.) и широкое информирование о них населения32.

По мнению известного конституционалиста А. Н. Кокотова, гласность характеризует общество с точки зрения состояния его информационной системы, информотока, играющего для общества ту же роль, что и кровоток для человека. Наглухо закрытые информационные базы при невысоком информационном потоке – это страшнейшие тромбы, которые в любой момент способны привести общество к летальному исходу. Развитый, проникающий во все поры общества информационный поток, соединяющий между собой все его составные части, делает общество жизнестойким, позволяет лучше приспосабливаться к постоянно изменяющимся внешним условиям существования. Гласность высвечивает социально-значимые проблемы33.

«Открытость», по мнению М. А. Кузьминой, означает доступность для всех желающих, искренность, несокрытие истины34.

Термин «транспарентность» (англ. transparent – явный, очевидный) Большой толковый словарь русского языка определяет как отсутствие секретности, доступность любой информации35. Это понятие выработано западной наукой, но в последнее время оно находит все более широкое применение и среди российских ученых, хотя, по мнению некоторых авторов, иноязычное происхождение и непривычное для русского языка звучание слова «транспарентность» является нежелательным с позиции юридической техники36.

Вместе с тем при ближайшем рассмотрении транспарентность выступает как понятие более широкое, чем гласность и открытость, и охватывает все стороны организации и деятельности государственной службы, включая вопросы режима работы государственных органов, назначения и освобождения государственных служащих, полномочий должностных лиц и коллегиальных органов исполнительной власти и т. д. В современном понимании содержание принципа транспарентности многогранно, и все термины, употребляемые в его характеристике, выступают как отдельные элементы этого принципа (гласность, открытость, доступность). Каждый из них можно рассматривать как проявление транспарентности.

Следует отметить, что юридического закрепления в отечественном законодательстве вышеприведенные термины практически не получили, хотя некоторые государства пошли по пути принятия специальных законов в этой части. Характерным примером может служить Закон Республики Молдова «О прозрачности принятия решений»37, который определяет процесс принятия решений, в том числе государственными служащими, как осуществляемое в целях открытого и точного информирования предоставление органами публичной власти всех сведений об их деятельности и консультирование с гражданами, созданными в соответствии с законом объединениями, иными заинтересованными сторонами в процессе разработки и принятия решений.

В российской науке понятие транспарентности рассматривается в нескольких аспектах – как политическое и как социальное явления. В частности, транспарентность как социальное явление – это состояние информированности (наличие полного, достаточного и достоверного знания) о той или иной деятельности (ее объектах или результатах), которое позволяет любому заинтересованному субъекту иметь полное представление о них38. А. Д. Бойков рассматривает транспарентность как универсальный политический принцип, обеспечивающий общественный контроль происходящих в государстве и обществе процессов, непременное условие демократии39.

В российских юридических источниках термины «транспарентность», «открытость», «прозрачность» чаще всего используются в концепциях, стратегиях развития и основных направлениях развития. Наиболее ярким примером этого является «Концепция административной реформы в Российской Федерации на 2006–2010 годы», где об обеспечении открытости информации о деятельности органов исполнительной власти упоминается как об одном из средств реализации двух направлений административной реформы – повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества и модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти40.

Вместе с тем приведенный пример не отражает полной сущности транспарентности, которую следует рассматривать в неразрывной связи с деятельностью органов публичной власти. В этой связи транспарентность представляет собой принцип организации и осуществления публичной власти, который расширяет возможности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с институтами гражданского общества посредством открытости принятия и реализации управленческих решений и осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти. Транспарентность публичной власти способствует повышению эффективности управленческой деятельности. При этом условия, принципы и правила реализации применения транспарентности
(открытости) должны четко регламентироваться законодательством.

Однако и сегодня в Конституции Российской Федерации имеется ряд норм, которые следует рассматривать как проявления транспарентности (открытости) публичной власти. Так, статья 15 закрепляет обязательность опубликования законов и иных нормативных правовых актов.

Прямые указания на открытость (транспарентность) имеются и в других нормах Конституции России. Часть 2 статьи 100 Конституции закрепляет открытость как принцип функционирования Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Принцип открытости также получил конституционную регламентацию и применительно к деятельности судов, свидетельством чему является часть 1 статьи 123, которая закрепляет открытость разбирательства во всех судах.

К сожалению, не получил конституционного воплощения принцип транспарентности (открытости) в качестве основы организации и деятельности органов исполнительной власти. Однако современной тенденцией развития законодательства об исполнительной власти является утверждение транспарентности (открытости) как одного из принципов организации и деятельности Правительства и иных органов исполнительной власти.

В соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации» гласность является одним из принципов деятельности российского Правительства41. Вместе с тем проекты правовых актов Правительства РФ не выносятся на обсуждение граждан. Однако значительным шагом вперед на пути обеспечения открытости деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти является привлечение общественности к участию в законопроектной работе данных органов. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»42 и Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. № 159 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»43 подлежат общественному обсуждению с использованием сети Интернет проекты федеральных законов, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации.

Деятельность иных органов исполнительной власти, в том числе и в субъектах Российской Федерации, должна осуществляться в соответствии с принципом транспарентности (открытости). Исходя из статьи 3 Закона Республики Марий Эл «О регулировании отношений в области государственной гражданской службы Республики Марий Эл», определяющей государственную гражданскую службу как деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов республики44, следует заключить, что основополагающим принципом организации государственной гражданской службы также должен стать принцип транспарентности.

Таким образом, транспарентность (открытость), с одной стороны, является одной из гарантий реализации народовластия и народного суверенитета как основы конституционного строя, способа обеспечения прав граждан на участие в общественно-политической жизни общества, гражданского контроля граждан органами власти и управления, развития гражданского общества, а с другой – это принцип деятельности органов государственной власти и, соответственно, формирования и функционирования государственной гражданской службы.

Таким образом, транспарентность (открытость) следует рассматривать как конституционно-правовой принцип организации и функционирования как системы публичной власти, так и отдельного ее органа. Его содержание заключается в том, что органы публичной власти в различных формах осуществляют наиболее полное информирование граждан о своей деятельности, а также периодически прибегают к консультациям с гражданами и институтами гражданского общества в процессе разработки и принятия властных решений.

Реализация данного принципа направлена на формирование общественного сознания, выявление общественного мнения, повышение роли институтов гражданского общества, поскольку принцип транспарентности создает условие для получения информации о деятельности органов государственной власти, обеспечивает право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы граждан. Последний тезис вытекает из статьи 24 Конституции Российской Федерации, налагающей обязанность на органы государственной власти и их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Реализация данного права обеспечивается Федеральным законом от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»45.

Вместе с тем реализация принципа транспарентности в деятельности государственных органов не должна сводиться к предоставлению гражданам информации о деятельности органов государственной власти. Например, А. Б. Зеленцов отмечает, что в деятельности органов публичной власти зарубежных демократических государств в качестве самостоятельных форм реализации принципа транспарентности выступают:



  1. опубликование правовых актов органов публичной власти, представляющее собой доведение их до заинтересованных лиц и граждан;

  2. доступ граждан к документам органов публичной власти, которая во многих странах рассматривается как юридическое средство реализации права любого лица на информацию;

  3. предварительные консультации, проводимые органами публичной власти с органами или организациями, заинтересованными в принятии тех или иных решений;

  4. выяснение общественного мнения по наиболее важным государственным или общественно значимым вопросам, что позволяет заинтересованным лицам представить свои замечания и быть информированными о проектах решений органов публичной власти;

  5. согласование решений органов публичной власти, проводимое с участием заинтересованных сторон и общественности, позволяющее им своевременно вмешаться в ход предварительного рассмотрения вопроса и в какой-то мере контролировать принятие решения. Данные формы реализации принципа транспарентности в деятельности органов власти он рассматривает как формы ее самоконтроля46.

Таким образом, проведенный анализ понятий гласности, открытости, транспарентности указал на их взаимосвязанность и взаимопроникновение. Вместе с тем понятие «транспарентность» выступает как объединяющее два предыдущих. С позиций юридической науки и прежде всего конституционного права, транспарентность рассматривается как организационно-правовая гарантия народовластия, выступающего основой конституционного строя современного демократического государства. В этой связи транспарентность проявляет себя как конституционно-правовой принцип организации и деятельности органов государственной власти.

Исходя из содержания государственной гражданской службы, назначение которой – обеспечение функционирования органов государственной власти, данный принцип должен быть положен в основу организации государственной гражданской службы. Более того, отвечая на вызовы времени, следует пересмотреть приоритетность организационных принципов этой службы и отвести принципу транспарентности доминирующую роль.

Принцип транспарентности государственной гражданской службы также опирается на Конституцию Российской Федерации, из вышеупомянутой нормы части 3 статьи 15 которой вытекает обязательность официального опубликования всех законов, а следовательно, – и законов о государственной службе как федерального уровня, так и субъектов Федерации.

В средствах массовой информации должна освещаться практика деятельности этой государственной структуры, ее успехи и недостатки, материальное и другое обеспечение и т. д.

В настоящее время официальной публикацией нормативных актов считается первое опубликование их полного текста в «Российской газете» или журнале «Собрание законодательства Российской Федерации». При этом федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Именно благодаря гласности может быть установлен общественный контроль за деятельностью гражданской службы.

В Республике Марий Эл также созданы правовые условия для обнародования нормативных актов. В соответствии с Законом Республики Марий Эл от 6 марта 2008 года «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл» официальным источником обнародования являются газеты «Марийская правда» и «Марий Эл» и официальный портал в сети Интернет47. Более того, подлежат публикации не только законы, акты Правительства, но и многие правовые акты других органов исполнительной власти, затрагивающие интересы граждан. Примером тому является опубликование приказа Департамента Республики Марий Эл по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира «Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги по рассмотрению обращений граждан»48.

Рассматриваемый принцип обеспечивает гражданам возможность получения открытой (несекретной) информации о деятельности государственных органов и гражданских служащих. Государственная гражданская служба должна организовываться и осуществляться в соответствии с принципом транспарентности. Средствам массовой информации, гражданам, иным институтам гражданского общества должны быть открыты важнейшие стороны деятельности гражданских служащих. Это благоприятно влияет на общественное мнение, под воздействием которого работа, как всего государственного аппарата, так и гражданского служащего может улучшиться.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в нормативной форме закреплена обязанность гражданских служащих предоставлять населению соответствующую информацию, что вытекает из упоминавшейся части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации, установившей, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Вместе с тем Федеральный закон в статье 15 закрепляет и определенные рамки этого принципа, устанавливая, что гражданский служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию. Поэтому гражданская служба фактически основывается на сочетании социальной гласности и служебной конфиденциальности.

По содержанию принцип транспарентности обусловлен, с одной стороны, положением о необходимости участия граждан в управлении государством и обществом, а с другой – потребностью в постоянном учете мнения граждан при решении государственных задач.

Принцип транспарентности позволяет выявить на факты коррупции в государственном аппарате, запрещенном законом совмещения некоторыми гражданскими служащими государственных и предпринимательских должностей, получения завышенных гонораров и т. д. В средствах массовой информации должна освещаться практика деятельности гражданских служащих, ее успехи и недостатки. Гражданская служба не должна под прикрытием заботы о сохранении «государственной тайны» скрывать свои ошибки и недостатки.

Выявление общественного мнения по наиболее важным общественно значимым вопросам при подготовке проектов нормативных правовых актов как важнейшая форма реализации принципа транспарентности в современных условиях должно получить более широкое распространение. Выявление можно осуществить путем направления проекта нормативного акта на общественную экспертизу в общественную палату субъекта Федерации. Примером подобного рода может стать проведение Общественной палатой Республики Марий Эл общественной экспертизы по проекту постановления Правительства Республики Марий Эл «О республиканской целевой программе «Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций в Республике Марий Эл на 2012-2016 годы»49.

Транспарентность в деятельности государственной службы проявляется и в проведении предварительных консультаций с гражданами, иными институтами гражданского общества при принятии наиболее важных решений. Одним из более приемлемых способов проведения подобных консультаций является вынесение вопроса на обсуждение общественного совета при органе государственной власти. Кстати, деятельность таких советов хотя и является относительно новой формой взаимодействия государственных и общественных структур, но зарекомендовала себя достаточно эффективно.

Завершая анализ принципа транспарентности государственной гражданской службы, следует подчеркнуть, что он отражает современные требования к организации и функционированию государственной гражданской службы, основанные на ее открытости и доступности общественному контролю, гласности принимаемых решений и нормативных правовых актов.




ПОНЯТИЕ ИНСТИТУТОВ
ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ


Каталог:


Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   17


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница