Сти и гражданского общества формирование и функционирование системы взаимодействия государственной гражданской службы в Республике Марий Эл с институтами гражданского общества Йошкар-Ола 2013



страница2/17
Дата10.05.2018
Размер2.44 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   17
Модернизация взаимоотношений власти и гражданского

М 744 общества. Формирование и функционирование системы взаимодействия государственной гражданской службы в Республике Марий Эл с институтами гражданского общества: научно-практическое пособие / Мар. гос. ун-т. – Йошкар-Ола, 2013. – 168 с.


ISBN 978-5-94808-809-9
Научно-практическое пособие содержит теоретико-правовой и практический инструментарий для эффективного осуществления взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества в интересах повышения качества государственного управления. В нем представлены современные механизмы для продуктивного диалога властных и общественных институтов.

УДК 321+316.3(470.343)

ББК Ф3(2Рос.Мар),1
© ФГБОУ ВПО «Марийский государственный

ISBN 978-5-94808-809-9 университет», 2013

Введение
Любое государство только тогда становится устойчивым и жизнеспособным, когда опирается на гражданское общество, имеет его поддержку и участие. В связи с этим актуальной задачей в современной России следует назвать создание эффективной системы управления, основой которой является повышение ответственности органов власти перед обществом. Модернизация, проводимая в государстве, предусматривает целый ряд преобразований, направленных на инновационное развитие административной власти и, соответственно, государственной гражданской службы, обеспечивающей ее деятельность. Приоритетным направлением в этой сфере выступает эффективное взаимодействие государственных органов с институтами гражданского общества.

Государственная гражданская служба – это специфический социально-правовой институт, реализующийся в аппаратной деятельности служащих государственных органов, без которого невозможно не только нормальное функционирование, но и само существование государства. Эффективная гражданская служба служит ключевым фактором прочности государственной власти, ее авторитета и высокого динамизма. Она призвана решать целый комплекс задач: обеспечивать единство законодательного процесса и требований правоприменения в практической деятельности; профессионально сопровождать формирование правового поля при осуществлении целей и задач государства; создавать политически и юридически благоприятные условия для реализации каждым человеком своих конституционных и социальных прав, свобод и интересов1.

Потребность общества в гражданских служащих, не зависимых от внешних политических воздействий, работающих в структуре государства основательно и на пользу людям, имеет глубокие исторические корни. Это понимали уже в древнем мире, хотя государственная (гражданская) служба как таковая сформировалась только в эпоху становления капитализма. Политическим руководителям требовалась определенная группа властных помощников, которых позже стали называть аппаратом (от лат. apparatus – органы управления), что означало совокупность устойчивых групп профессиональных работников, обслуживающих область государственного управления2.

Анализ законодательных актов, литературы и практики гражданской службы (или административной власти) в разных странах показывает, что не существует однозначного общепринятого понятия данной службы. В реальности гражданская (государственная) служба в разных странах имеет такие особенности, которые зависят от многих факторов: от традиций, функциональной нагрузки, финансовых возможностей и т. д. Специфика государственной гражданской службы в каждой стране своя3.

Смысл и назначение государственной гражданской службы состоят в обеспечении функционирования государства как такового. Действительная сущность государства может быть реализована только посредством единой, целостной, системно организованной государственной гражданской службы. Отсюда следует, что государственная гражданская служба – это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством обеспечения исполнения полномочий федеральных государственных органов и органов субъектов Федерации.

В ходе реформирования государственного управления в России удалось решить первостепенные проблемы по перестройке аппарата государственной власти и адаптировать его к новому этапу развития страны. Поэтому одной из ключевых задач в настоящее время является профессиональная подготовка гражданских служащих новой формации, которые сумеют работать в условиях господства политического плюрализма и рыночных отношений4, осуществляя активное взаимодействие с гражданскими институтами.



Глава 1

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ


1.1. Понятие, роль и значение государственной гражданской службы в социальной структуре российского общества
Понимание государственной гражданской службы и подходы к ее определению государственной гражданской службы не оставались неизменными. Так, Ю. Н. Старилов, А. Ф. Ноздрачев, определяя в целом государственную службу, указывают на два ее признака: во-первых, это профессиональная деятельность; во-вторых, она осуществляется в государственных органах для решения государственных задач (выполнения компетенции этих органов)5. Согласно этому мнению – государственные служащие и есть те должностные лица, которые исполняют компетенцию государственных органов.

Но такое понимание явно расходится с законодательством о (государственной) гражданской службе. В Федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации»6 и «О государственной гражданской службе Российской Федерации»7 при характеристике гражданской службы на первое место ставится не исполнение полномочий государственных органов (оно в определенной мере им присуще), а обеспечение данного исполнения политическими руководителями.

Наиболее правильное, на наш взгляд, определение дается в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где в ст.3 говорится: «Государственная гражданская служба Российской Федерации – вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации».

В любом государственном органе аппарат (административная власть) находится в подчинении у политической власти. Он придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осуществлению ею полномочий данного государственного органа.

Следовательно, гражданская служба – это, во-первых, профессиональная деятельность, т. е. она является профессией для гражданских служащих и требует определенной подготовки, получения соответствующего специального образования, а также впоследствии постоянного занятия этим видом социальной деятельности. Во-вторых, это определение указывает на содержание данной профессиональной деятельности, а именно: она направлена на обеспечение исполнения полномочий государственных органов федеральных и субъектов Федерации8.

В связи с этим возникает вопрос: а кто же исполняет эти полномочия государственных органов? В свете вышесказанного ответ очевиден: политические руководители, находящиеся на «государственных должностях», или «представители нанимателя». Именно они являются основными носителями полномочий государственных органов. Гражданские служащие придаются политическим руководителям в помощь как раз для «обеспечения» всем необходимым при «исполнении» данных полномочий. Гражданская служба – это профессиональная, но вспомогательная (вторичная) деятельность в структуре государственных органов.

Из сказанного следует, что государственная гражданская служба – это профессиональная деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных и региональных государственных органов. Это аппаратная деятельность в органах государственной власти.

Следует также подчеркнуть, что в составе государственных органов есть должности, занимая которые гражданские служащие непосредственно участвуют в исполнении полномочий этих органов. Это происходит, во-первых, во всех сферах государственного управления на высших (иногда и главных) должностях гражданской службы, где осуществляется совмещение политики и административной деятельности, и, во-вторых, в ряде государственных органов, имеющих по преимуществу административный характер (например, в налоговой службе, в полиции, ГИБДД и др.)9.



Гражданская служба отличается от других видов управленческой деятельности. В качестве ее особенностей следует выделить:

  1. Сервисность (от англ. service – обслуживание). Основное назначение гражданской службы, как уже говорилось, заключается в обеспечении (т. е. обслуживании) исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов, а также в оказании услуг населению: выдаются разного рода лицензии, сертификаты, разрешения, справки и т. д., изучаются настроения и потребности населения.

  2. Безличность. Гражданские служащие выполняют свои обязанности в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений. Закон для них должен быть превыше всего. Судьбы людей они призваны решать не в пылу должностных амбиций и удовлетворения личного честолюбия, а в соответствии с законами, другими нормативными актами. Кроме того, гражданские служащие почти не имеют «выхода» на нормативные результаты деятельности своих государственных органов. Подготавливаемые ими проекты законов, постановлений, распоряжений, других нормативных актов приобретают юридическую силу только после принятия политическими органами или подписания политическими должностными лицами. Имена готовивших их гражданских служащих остаются обычно безвестными.

  3. Субординационный характер. Любой аппарат гражданских служащих внутри государственного органа и отрасли строится на принципах субординации, т. е. соподчинения одних служащих другим. Каждое должностное лицо обычно обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.

Но в пределах государственной службы страны и субъекта Федерации гражданская служба имеет не субординационный, а координационный, т. е. сорасположительный, характер.

  1. Стабильность. Штат гражданских служащих в стране должен комплектоваться преимущественно на основе принципа пожизненного найма. Пока что у нас этого еще нет. Однако должности гражданской службы призваны стать для лиц, их замещающих,
    постоянным занятием по найму с перспективой регулярного служебного повышения. Положение гражданских служащих не может зависеть от политической конъюнктуры, личных симпатий или антипатий политических руководителей, необоснованных аппаратных реорганизаций. Государство только тогда стабильно, компетентно и профессионально может выполнять свои функции по отношению к населению, когда располагает стабильным, компетентным и профессиональным корпусом гражданских служащих10.

Государственная гражданская служба не может стоять в стороне от политики, которую вырабатывают и проводят политические руководители государства. Государственная гражданская служба непосредственным образом участвует в выработке и проведении этой политики. Специфика такой деятельности состоит главным образом в том, что работники аппарата не принимают самостоятельных
политических решений, но активно участвуют в их подготовке,
принятии и выполнении. Государственная гражданская служба – это составная часть государственного механизма, и потому она не может быть деполитизированной, находиться вне политики данного государства.

И действительно, политическое руководство любого государства и административная власть имеют много точек соприкосновения. Административная власть оказывает существенное влияние на законодательную и исполнительную политику. При подготовке, принятии и исполнении какого-либо государственного решения, в том числе и политического, административные специалисты (гражданские служащие), т. е. лица, знающие организационные (аппаратные) проблемы изнутри, обладающие детальными «техническими» знаниями возможностей выполнения и осуществимости различных предлагаемых государственных решений, имеют огромное преимущество перед политиками, которые не являются специалистами и в лучшем случае обладают лишь поверхностными, частичными, а потому, вероятно, неустойчивыми знаниями в этой области. Чем сложнее и запутаннее проблема, тем больше преимущества у специалистов в ее разрешении.

По многим причинам гражданские служащие имеют больше шансов, чем законодатели или руководители исполнительной власти, для того, чтобы стать специалистами по конкретным проблемам государственного управления. Во-первых, сама карьера гражданских служащих делает их специалистами по определенным вопросам (например, образованию, здравоохранению, культуре и т. д.). Они регулярно проходят через систему обучения и оценки профессиональных качеств, тогда как законодатели или руководители исполнительной власти обычно не обладают такой профессиональной подготовкой и имеют дело не только со специфическими проблемами данного ведомства, но и многими другими. Они не могут позволить себе специализацию.

Во-вторых, законодатели или руководители исполнительной власти периодически находятся в состоянии повышенной напряженности в связи с очередными выборами. Они должны тратить значительное время на то, чтобы доставать деньги, планировать и проводить избирательные кампании. В отличие от них гражданским служащим обычно запрещено вмешиваться в подобные виды деятельности, и потому они могут полностью использовать свое время и энергию на решение конкретных государственных вопросов. В этом их несомненное преимущество перед политиками11.

В современных условиях возникает проблема возможности совмещения качественной политики и профессиональной гражданской службы. Ее решение состоит не в каких-то бесплодных попытках оградить гражданских служащих от участия в формировании и реализации политики, а в том, чтобы обеспечить их ответственность за свои действия. Эта ответственность может и должна реализовываться по следующим направлениям:


  • надо отбирать и обучать гражданских служащих таким образом, чтобы они действовали в соответствии с профессиональными стандартами и соблюдали профессиональный этический кодекс; как считают некоторые авторы, в идеале «карьерные» гражданские служащие должны быть ответственными перед обществом в той же мере и по тем же основаниям, что и судьи;

  • исходить из того, что гражданские служащие должны быть подотчетны выборным и назначаемым политическим должностным лицам и контролируемы ими;

  • надо усилить контроль со стороны судов за деятельностью гражданской службы, особенно в сфере защиты прав личности и прав собственности от неправомерных действий гражданских
    служащих;

  • создать формы социального контроля за деятельностью гражданских служащих. Гражданское общество должно иметь широкие возможности для непосредственного воздействия на улучшение
    качества государственной гражданской службы.

Эффективной работе персонала государственного управления серьезно мешает устаревший профессионализм значительной части государственных (гражданских) служащих. Сложившиеся у них ранее стереотипы управленческой деятельности, инерционность мировоззренческих взглядов пришли в явное противоречие с новым
состоянием общества, характером экономики, изменением форм собственности12.

В связи с этим в числе важных задач государственной гражданской службы становится системное обучение (переобучение) всех работников государственных органов. Они должны овладеть искусством управления в условиях правового государства и рыночных отношений. Пришло время, когда необходимо уже не убеждать, а заставить наш государственный аппарат работать для людей, научиться делать больше социальных дел с меньшими затратами. Гражданским служащим в своей работе надо ориентироваться не на процесс, а на результат. Этого можно достичь только за счет всемерной демократизации управленческой деятельности, повышения самостоятельности и ответственности каждого государственного органа и каждого работника на своей должности. Необходимо разработать и внедрить в практику такие управленческие технологии, при которых если не все гражданские служащие, то большая их часть имела бы право принимать решения по тем или иным вопросам. Критерием эффективности работы государственных органов и гражданских служащих должен стать результат.

В характеристике государственной гражданской службы следует обратить внимание на ее содержание как социального института, поскольку еще одним важным ее свойством является оказание государственных услуг. Любой социальный институт возникает и функционирует лишь на основе социальной потребности. Если такая потребность становится незначительной или совсем исчезает, то существование института оказывается бессмысленным, тормозящим общественную жизнь13. Социальные институты взаимодействуют с социальной средой. Основой взаимодействия служит реализация главной функции социального института – удовлетворение конкретных социальных потребностей14.

Что касается государственной гражданской службы как социального института, то она по своей социальной роли действительно оказывается обслуживающей структурой в составе государственного управления. В этой связи она сосредоточена на выполнении двуединой цели: с одной стороны, обеспечивает политическим руководителям аппаратные услуги информационного, организационного,


технологического и иного характера, с другой – оказывает разнообразные услуги населению (справки, выписки, регистрации и т. п.). Поэтому гражданская служба должна последовательно и целенаправленно изучать социальные проблемы, настроения и потребности людей.

Вместе с тем в настоящее время социальная функция государственной гражданской службы не получила надлежащего правового урегулирования. В базовом Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» отсутствует прямая однозначная норма, посвященная данным правоотношениям. Весьма скупо и не совсем внятно названный аспект нашел регламентацию в статье 47, посвященной должностному регламенту. Должностной регламент, определяющий профессиональную служебную деятельность гражданского служащего, является составной частью административного регламента государственного органа. В должностной регламент включается наряду с иными вопросами и перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа (пункт 7 части 2 статьи 47).

Основа государственной гражданской службы как социального института заложена Конституцией Российской Федерации, статья 7 которой устанавливает, что «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых людей, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты». Полагаем, что двадцатилетний юбилей Конституции России должен пройти под знаком переосмысления ее норм и изменения понимания сущности ключевых постулатов Основного закона государства. К их числу следует отнести современные алгоритмы в понимании социальной функции государства:


  • поддержку социально не защищенных категорий населения;

  • охрану труда и здоровья людей;

  • поддержку семьи, материнства, отцовства и детства;

  • сглаживание социального неравенства путем перераспределения доходов между различными социальными слоями через налогообложение, государственный бюджет, специальные социальные программы;

  • поощрение благотворительной деятельности (в частности, путем предоставления налоговых льгот предпринимательским структурам, осуществляющим благотворительную деятельность);

  • финансирование и поддержку фундаментальных научных исследований и культурных программ;

  • борьбу с безработицей, обеспечение трудовой занятости населения, выплату пособий по безработице;

  • поиск баланса между свободной рыночной экономикой и мерой воздействия государства на ее развитие с целью обеспечения достойной жизни всех граждан;

  • участие в реализации межгосударственных экологических, культурных и социальных программ, решение общечеловеческих проблем;

  • заботу о сохранении мира15.

Сущность государства и его социальное назначение определяют направленность деятельности, содержание целей и задач государственных органов и государственной гражданской службы как необходимого атрибута государственного механизма.

В Конституциях ряда государств содержатся важные положения о публичной деятельности, социальных институтах, государственном обслуживании граждан и всего населения. Конституционные нормы о правах граждан и оказании им помощи в обеспечении здорового образа жизни сочетаются с нормами об услугах государства в широком смысле. Так, в Конституции Швейцарии есть понятие «государственные услуги» в аспекте социальных целей (пункт 4 статьи 41). Во Франции понятие публичной службы охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах государства. Это государственные службы обеспечения суверенитета, социальные и культурные службы, службы экономического характера16. В зарубежных странах активное развитие получила концепция «сервисного государства», предполагающая рассматривать любое взаимодействие граждан и государственных органов как оказание государственной услуги. Согласно этой концепции государство создано для оказания услуг гражданам, что является его основной целью, определяет смысл и содержание деятельности государственных органов.

Исходя из проведенного краткого теоретико-правового анализа сущности института государственной гражданской службы следует отметить его характерные особенности.

Во-первых, государственная гражданская служба выступает как публичный институт, преследующий цели удовлетворения публичных интересов путем осуществления управленческой деятельности органов государственной власти.

Во-вторых, особенностью государственной гражданской службы является то, что она проявляется себя в качестве правового института, для которого характерны предопределенность управленческой деятельности и урегулированность ее в конституционно-правовом поле государства. Наряду с этим сама государственная гражданская служба призвана формировать правовое поле при осуществлении целей и задач государства.

В-третьих, следует отметить социальную направленность управленческой деятельности, осуществляемой посредством государственной гражданской службы. Управленческие функции направлены на организацию обслуживания населения и предоставления ему различного рода социальных услуг. Такого рода общественно значимая деятельность государственной гражданской службы позволяет


характеризовать ее как социальный институт.


Каталог:


Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   17


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница