«Система государственного управления как фактор повышения конкурентоспособности»



Дата01.01.2018
Размер56.5 Kb.

М. Решетников

Система государственного управления в Пермском крае


Для Пермского края вопросов построения эффективной системы государственного управления является фактором, определяющим развитие края, успех в жесткой конкурентной борьбе с развитыми регионами-соседями.

Отправной точкой построения новой системы управления, которая получила название функционально-целевой, стало определение целей регионального развития. Иными словами, определение того «продукта», который «производит» региональная власть.

На первом этапе (в 2004 – начале 2005 годах) была предпринята попытка определить единственную, «главную» цель регионального развития, отталкиваясь от которой можно сформулировать всю систему целей и задач. В 2004 г основной целью власти было объявлено улучшение качества жизни населения. В 2005 г. было выдвинуто обоснование того, что повышение качества жизни должно опираться на экономическое развитие. Это вызвало многочисленные дискуссии в среде управленцев, что является приоритетным – качество жизни или экономический рост.

Впоследствии от этой идеи было решено отказаться в пользу наличия нескольких главных целей первого уровня, каждая из которых потенциально является равнозначной. В 2005 г. в качестве такого набора были определены экономический рост, развитие человеческого потенциала, пространственное развитие. Через год пространственное развитие было заменено двумя другими направлениями: развитием инфраструктуры и развитием территорий.

Итоговая система приоритетных направлений развития Пермского края окончательно сформирована в 2007 г. и закреплена в Уставе края. Данная система включает развитие человеческого потенциала, экономическое развитие, развитие инфраструктуры, развитие территорий и управление государственной и муниципальной собственностью. Эти направления задают пространство выбора приоритетов. Сегодня приоритетным направлением является развитие человеческого потенциала, завтра – создание инфраструктуры и т.д. в зависимости от тех стратегических задач, которые стоят перед регионом. При этом приоритетность не означает исключительности: развитие так или иначе идет по всем направлениям, соответственно во всех направлениях должны быть сформулированы управленческие задачи.

Одновременно с определением целевых установок необходимо подобрать показатели, которыми будет измеряться достижение целей.

Первое направление–развитие человеческого потенциала. В этой сфере произошла определенная эволюция идей. Когда началось развитие этого направления, мы ввели комплексное понимание человеческого потенциала, включающее ожидаемую продолжительность жизни, уровень образования, уровень здравоохранения и другие факторы. Получилась комплексная, но несколько тяжеловесная система, не вполне пригодная для управления. Поэтому задачу с одной стороны упростили, введя единственный показатель – численность населения.

Второе направление – экономическое развитие. Движение в этом направлении предложено оценивать через два целевых показателя – заработную плату и численность занятых. Другими словами, экономическое развитие – это создание новых рабочих мест и повышение заработной платы на тех рабочих местах, которые уже имеются.

Третье направление – развитие инфраструктуры. Основная цель этого блока – снизить стоимость проживания человека на территории. Если не раскрыть то, что включается в понятие стоимости проживания, такая постановка задачи может вызывать отторжение. В понятие стоимости проживания мы включаем все издержки, связанные с поддержанием существующей инфраструктуры на нормативном уровне. Иными словами, это не только текущие затраты, но и затраты на восполнение основного капитала. Далеко не во всех отраслях те средства, которые выделяются, покрывают эту стоимость, что, как правило, ведет к недоинвестированию и деградации инфраструктуры. Иными словами, зачастую экономика не может содержать существующую инфраструктуру, следовательно, необходимо управлять процессами сворачивания этой инфраструктуры там, где она убыточна (в широком смысле) и развивать там, где она недостаточна.

Четвертый блок – развитие территорий. Здесь стоит задача создать систему конкурентоспособных муниципальных образований и создать условия для конкуренции между ними. Ключевым критерием конкурентоспособности является финансовая самостоятельность муниципалитетов, наличие у них собственных ресурсов для развития.

Пятый блок – управление государственной и муниципальной собственностью. Государство обладает огромной собственностью, но при этом распоряжается ею неэффективно, поэтому ставится задача перехода от содержания собственности к покупке услуг на рынке. Вопросы перехода к закупке услуг на рынке, как правило, адресуют к отраслевым органам власти, которые управляют сетью бюджетных учреждений. Но одновременно заниматься заказом услуги для населения и заниматься ее оказанием невозможно. Поэтому вопросы управления бюджетным сектором и собственностью выделены в отдельный блок.

После определения системы целей и показателей верхнего уровня необходимо решить задачу их декомпозиции вплоть до уровня конкретных задач и исполнителей. В предложенную систему главных целей потребовалось интегрировать всю деятельность государственных органов власти по выполнению полномочий и предоставлению бюджетных услуг.

В качестве примера возьмем главную цель развития человеческого потенциала – увеличение численности населения. Задачами второго уровня являются рост рождаемости, снижение смертности и формирование положительного сальдо миграции.

Рост рождаемости, несомненно, связан с решением вопросов повышения доходов семей с маленькими детьми, обеспечения жильем молодых семей и организации системы образования как социального лифта.

Для решения задачи снижения смертности необходимо определить причины смертности, при этом особое внимание обратить на те виды заболеваний, которые приводят к смертности в трудоспособном возрасте и к инвалидизации населения. Для снижения смертности необходимо решение следующих задач: развитие физической культуры, формирование здорового образа жизни и т.д.

Для формирования положительного сальдо миграционного прироста населения ключевыми вопросами для региона определены снижение уровня преступности и проведением активной культурной политики.

При правильном подходе вопрос формирования системы целей и задач является не просто упражнением на логику, а процессом содержательного обсуждения и выстраивания государственной политики в каждой отдельной сфере.

Формирование системы целей и приоритетных направлений потребовало создания центров ответственности за их достижение. За каждую из главных целей отвечает один из заместителей Председателя Правительства Пермского края. У каждого из них в прямом подчинении находится штабной департамент с соответствующим названием – департамент экономического развития, департамент развития человеческого потенциала и т.д.

Отраслевые органы власти – министерства и агентства – входят в административное подчинение одному из заместителей Председателя Правительства по принципу «наибольшего тяготения», то есть в зависимости от того, какую цель министерства и агентства выполняют в первую очередь. В то же время каждое министерство может выполнять и несколько главных целей. Совокупность органов власти, выполняющих одну цель и находящихся под руководством одного заместителя Председателя правительства, получила название функционально-целевой блок.

Важнейшим шагом в изменении структуры органов власти является обособление бюджетных учреждений путем перевода их из подчинения отраслевого министерства в отдельное агентство. Это позволяет формировать из «отраслевиков» заказчиков бюджетных услуг, заставляет их определять требования к результату оказания услуги и в перспективе размещать заказ не только среди бюджетных учреждений, но и в негосударственном секторе.

Предложенная модель управления потребовала изменения функций, традиционно присущих органам в сфере экономической политики и финансов.

Так, орган экономической политики был разделен на несколько частей. Первая часть – центр ответственности за экономическое развитие, то есть штабной департамент для цели экономического развития. Вторая часть – центр ответственности за развитие системы стратегического планирования в регионе. В департамент муниципального развития были переданы функции по социально-экономическому развитию территорий, в Департамент развития инфраструктуры – функции управления бюджетными инвестициями.

Из функций финансового органа было исключено определение приоритетов в сфере социально-экономической политики и вынесение решения о целесообразности тех или иных расходов. В логике функционально-целевой модели управления эти функции принадлежат центрам ответственности за результат. Финансовый орган отвечает только за соблюдение баланса доходов и расходов бюджетной системы, за ее устойчивость, а также за соблюдение бюджетного законодательства, в первую очередь – за целевое расходование бюджетных средств.

Переход к управлению по целям потребовал изменения подходов при формировании бюджета. Во-первых, говорить о влиянии выделения бюджетных средств на изменение траектории развития можно только в среднесрочном периоде. Региональные органы Пермского края воспользовались возможностью, предоставленной Бюджетным кодексом, и начиная с 2006 года перешли к составлению среднесрочного бюджета.

Логика структурирования целей и задач среднесрочного бюджета предполагает, что в соответствии с данной логикой будут распределяться и бюджетные ресурсы. Поэтому одновременно с традиционным в крае формируется управленческий бюджет. Так, на первом этапе устанавливаются бюджетные ограничения по функционально-целевым блокам: на развитие человеческого потенциала, на экономическое развитие, на развитие инфраструктуры и т.д.

При формировании среднесрочного управленческого бюджета используется принцип формирования жестких бюджетных ограничений. Расходы каждого блока в базовом периоде корректируются на индекс-дефлятор. Исключения составляют расходы на выплату заработной платы, которые рассчитываются в зависимости от принятого решения по ее повышению.

Пермский край входит в число регионов, сильно зависящих от состояния мировых рынков. Поэтому при составлении базового варианта бюджета используется консервативный прогноз развития экономики. Но чтобы избежать традиционного «торга» по поводу уровня «консерватизма» при определении доходов бюджета, заранее определена процедура распределения дополнительных доходов.

Согласно данной процедуре 18% дополнительных доходов направляется в фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов. Эти 18% рассчитываются исходя из численности населения и уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования. Следующие 42% направляется на реализацию приоритетных региональных проектов. Эти средства распределяются среди муниципальных образований исключительно пропорционально численности населения. Муниципалитет может направить эти средства на ограниченное число направлений – приоритетных региональных проектов, при условии софинансирования по пропорции 70% - краевой бюджет, 30% - местные бюджеты. Как региональные проекты решают вопросы капитального ремонта объектов социальной инфраструктуры (дорог, школ, больниц, жилого фонда) и приведения ее в нормативное состояние при условии проведения муниципалитетом реформ в соответствующих отраслях – разделения поликлиник и стационаров, созданию товариществ собственников жилья и т.д.

40% дополнительных доходов направляется на проекты и программы краевого уровня и распределяется среди функционально-целевых блоков в зависимости от их приоритетов. Эти средства не включаются в бюджетные ограничения блоков.






Каталог: files -> news
files -> Общая характеристика исследования
files -> Клиническая психология
files -> Валявский Андрей Как понять ребенка
files -> К вопросу о формировании специальных компетенций руководителей общеобразовательных учреждений в целях создания внутришкольных межэтнических коммуникаций
files -> Русские глазами французов и французы глазами русских. Стереотипы восприятия
news -> Программа вступительного экзамена в аспирантуру по дисциплине «Философия»
news -> Игры "на знакомство"


Поделитесь с Вашими друзьями:


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница