Развитие российского федерализма в контексте взаимодействия уровней государственной власти



Скачать 157.98 Kb.
Дата20.05.2018
Размер157.98 Kb.


Председатель Государственного Собрания – Курултая

Республики Башкортостан, д.ю.н., профессор,

Заслуженный юрист Российской Федерации Толкачев К.Б
Развитие российского федерализма в контексте взаимодействия

уровней государственной власти
Федерализм в современной России является сравнительно новым политико-правовым институтом, находящимся в стадии своего становления и развития. В то же время, это реальность не только последних десятилетий. Россия веками складывалась как многонациональное государство. Элементы федерализма наблюдались и в царской России, когда отдельным её территориям предоставлялись особые суверенные права (Польша, Финляндия, Бухарский Эмират, Башкирия). В советский период была предпринята широкомасштабная попытка ее федеративного обустройства. Все эти исторические факторы играют значительную роль при совершенствовании современного федеративного российского государства.

Федерализм как общественно-политическая теория возник в далеком прошлом, на этапе зарождения элементов федерации в государственном устройстве. Зрелые формы федеративных отношений стали формироваться в период новой и новейшей истории. Период правового формирования принципов федерализма насчитывает немногим более двух столетий. История, формы государственного устройства, мера выраженности в них процессов централизации и децентрализации государственной власти рассматриваются в теории федерализма, которая имеет исключительно большое значение для развития российской государственности.

Появление теории и практики федерализма, с одной стороны, было обусловлено естественным стремлением народов к организации единого сообщества, с другой, – политикой более могущественных государств по включению в свой состав других народов и государств с сохранением их относительной самостоятельности в решении некоторых вопросов, а также необходимостью изучения правовой наукой этих сложнейших политико-правовых явлений. Идеологи основ конституционно-правового федерализма видели в нем более демократическую форму государственного устройства, обеспечивающей поддержание мира между членами федерации и решение конфликтов между ними и центральной властью. В тоже время можно констатировать, что в рамках теории федерализма и в сфере практического воплощения его основных положений на практике государственного устройства нет единых концептуальных подходов.

В основу нынешнего федеративного устройства России были положены национально-территориальный и административно-территориальный принципы. Они присутствуют и в устройстве таких федераций, как Бельгия, Канада, Индия. При этом федеративное устройство достаточно эффективно используется для решения национального вопроса и обеспечивает децентрализацию власти, разграничивая полномочия центра и регионов.

Сегодня практически все согласны, что действующая в России модель федеративных отношений нуждается в реформировании. Перспективным представляется подход к федерализму как к способу (методу) решения тех или иных задач, возникающих перед государством, и соответственно требуется сформулировать круг политических, социальных, национальных, экономических и прочих вопросов, которые могли бы быть решены с его применением. Такой огромной территорией, как Россия, нельзя управлять лишь из одного центра. Нужны мощные субъекты Федерации, наделенные конституционными правами.

Проблемы совершенствования Российского государства как федеративного закономерно требуют, чтобы его механизм, действовал четко, слаженно и эффективно. Механизм Российского государства – это система взаимосвязанных между собой, объединенных общими принципами государственных органов (институтов), осуществляющих государственную власть и функции государства. Ему должны быть присущи единство всех частей (элементов), их тесное и деловое взаимодействие, поскольку все органы государства реализуют единую власть народа, опираясь на одни и те же принципы – демократизм, законность, разделение властей, субординация и координация, федерализм и профессионализм. Дисциплина цементирует весь государственный механизм, обеспечивает его целостность и эффективность.

Для дальнейшего укрепления федерализма прежде всего необходима четкая и целенаправленная совместная работа Центра и его регионов по развитию федеративных отношений. Федерализм – это четкое разделение полномочий между различными уровнями власти, соблюдение баланса их интересов. Следует исходить из того, что у Центра и регионов общие задачи – обеспечить достойную жизнь россиян и процветание самой России. И главным лозунгом федерализма для нашей страны видится небезызвестный «сильные регионы – сильная Россия», сегодня он актуален как никогда. Субъекты Федерации должны стать полноправными участниками федеративных отношений.

Суть истинного федерализма – это, прежде всего, культура компромиссов между центральной властью и регионами, между большими и малочисленными народами, а также между различными субъектами федерации.

Это не только горизонтальное, но и вертикальное выстраивание государства с тонким учетом социально-экономических и культурно-духовных интересов населяющих его народов. Если в этом взаимодействии достигается гармония, то результатом всегда является всестороннее укрепление государства – как в целом, так и его частей. И наоборот, перекосы в сторону излишних централизации или регионализации не приносят блага ни центру, на регионам.

Известно, что одним из основных признаков федерализма является двухуровневая система органов государственной власти – федерации и ее субъектов. Между ними существует тесное взаимодействие, система разнообразных функциональных связей, которая обеспечивает управление общественными процессами как на уровне всего государства, так и в его регионах. Именно эффективное взаимодействие уровней государственной власти является залогом успешного развития федеративного государства, его спопобности отвечать на вызовы времени, оперативно реагировать на изменения в обстановке в стране и мире.

В правовом государстве принцип законности обращен в первую очередь к государству и его органам. Соблюдение норм Конституции, законодательства субъектов Российской Федерации, формирование стройной логически выверенных систем федерального и регионального законодательств является неотъемлемой составляющей становления федеративного государства, тесно связанного с его развитием как правового. Уважать законы, беспрекословно следовать и подчиняться им, действовать в рамках своей компетенции, обеспечивать и гарантировать права и свободы граждан – важнейшая конституционная обязанность органов государства, федеральных и субъектов Российской Федерации.

Говоря о парламентаризме, как составном и неотъемлемом элементе российской политической системы, следует отметить, что в субъектах Российской Федерации имеются свои представительные законодательные органы, т.е. парламентаризм существует на двух уровнях – общегосударственном и субъектов Российской Федерации.

Региональные парламенты также наделены широким кругом полномочий, обеспечивающих их весомую роль в политической системе субъектов Российской Федерации. Кроме законотворческой деятельности по вопросам, относящимся к их компетенции, они наделены широким кругом полномочий - контрольных, бюджетных и иных. Так, с 1995 года впервые в истории нашей республики работает профессиональный парламент, который органично вписался в систему общественных отношений, структуру органов и институтов государственной власти Башкортостана.

В результате целенаправленной работы депутатов парламента Башкортостана нескольких созывов создана современная система законодательства, ставшая основой реализации государственной власти и сохранения общественной стабильности, обеспечившая неуклонное поступательное государственно-правовое, социально-экономическое и культурно-духовное развитие республики. На сегодня в законодательстве республики свыше 400 законов и 6 кодексов, ежегодно Государственным Собранием принимается 140-160 законов. Так, в 2015 году рассмотрено 159 проектов законов Республики Башкортостан, около 300 проектов постановлений Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан.

Именно на фундаменте законодательства в республике осуществляется действенное правовое регулирование модернизационных процессов формирования современной экономической системы, инновационного развития промышленного и аграрного производства, активное строительство объектов социально-культурного назначения. Ведется целенаправленная социальная политика, действует ряд республиканских законов, не имеющих аналогов в Российской Федерации.

Важнейшая характеристика республиканской правовой системы – ее представленность как составной части общефедеральной правовой системы, логическое продолжение и конкретизация всей российской системы законодательства в условиях республики. Это позволяет учесть республиканские особенности и специфику в регулировании общественных отношений.

Импульсы к развитию федерализма в России идут не только из федерального центра, но и из российских регионов, поскольку органы государственной власти субъектов федерации активно участвуют в продолжающемся процессе федеративного строительства.

Башкортостан можно отнести к числу тех регионов, которые приняли самое активное участие в формировании федеративной модели государственного устройства в новейшей истории нашей страны. Республика во многом определяла дальнейшие векторы развития отношений федерального центра и регионов, алгоритмы их взаимодействия, способы разрешения противоречий. И высший законодательный и представительный орган Республики Башкортостан с момента своего формирования принял участие в становлении и развитии российского федерализма.

Можно обозначить несколько векторов воздействия Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан на развитие российского федерализма.

Первое – это активная деятельность, направленная на становление реальной государственности в Республике Башкортостан и иных субъектах Российской Федерации. Ни для кого не секрет, что советская модель государственности, при всех достижениях Советского Союза, не предполагала существования сколь либо развитых институтов государственной власти и системы законодательства в республиках, входящих в СССР. Существовали куцые псевдогосударственные органы, не наделенные реальными властными полномочиями, и не обеспеченные нормативно-правовой основой для их деятельности.

В Башкортостане в начале 90-х годов прошлого века пришлось практически на пустом месте выстраивать систему законодательства республики и систему органов государственной власти, которые отвечали бы современным реалиям и соответствовали новому статусу республики как субъекта федеративного государства.

К моменту перехода к рынку республика, как и многие субъекты Российской Федерации начала работать над созданием собственной правовой системы, которое зачастую не было тесно связано с федеральным законодательством, которое тогда тоже только начало формироваться. Благодаря этим действиям регион в девяностые годы реально взял на себя ответственность за поэтапное внедрение рыночных основ управления экономикой, не отдав их на откуп стихийности, исповедуемой пришедшими к власти младореформаторами.

При этом следует отметить, что Башкортостан в своем политическом развитии опережал многие другие регионы страны, и наш опыт государственного строительства реципиировался другими субъектами РФ, был им весьма полезен для создания собственной региональной системы государственного управления.

Многие законы, принятые Государственным Собранием в первые годы своей работы послужили основой для принятых другими региональными парламентами законов, которые регулировали различные сферы общественных отношений, определяли структуру органов государственной власти, их полномочия, взаимодействие с органами местного самоуправления.

Более того, ряд законов Республики Башкортостан послужил основой для принятия федеральных законов. Нами была реализована данная Конституционным Судом Российской Федерации возможность опережающего правотворчества в тех сферах, которые не урегулированы федеральным законодательством. Поскольку многие жизненно важные сферы общественных отношений не были тогда в должной мере урегулированы на федеральном уровне, парламент Башкортостана принимал собственные законы, важные для нормального социально-экономического и общественно-политического развития региона. Они сыграли важную роль для дальнейшего развития республики и, показав свою эффективность на уровне региона, послужили основой для принятия ряда федеральных законов.

Впоследствии прошла процедура согласования федеральных и региональных законов, что было безусловно своевременным и необходимым. Нами было переработано около 200 республиканских законов. Психологически было непросто отказываться от тех из них, которые на практике доказали свою состоятельность и показали определенную результативность. До сих пор остаюсь при своем мнении: необходимо было переориентировать некоторые такие документы на федеральный уровень, придав им принципиально новый статус.

Второе направление участия нашего парламента в развитии федерализма. Это то, что Государственное Собрание Башкортостана сыграло важную роль в выстраивании взаимодействий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов федерации.

Поскольку прежде у нас в стране не было традиций и сложившейся практики равноправного партнерства двух уровней государственной власти, присущих всякому федеративному государству, шел крайне непростой, во многом болезненный процесс выстраивания системы взаимодействия государственной власти федерации и ее субъектов. Случались конфликтные ситуации, не всегда отдельные представители федеральных органов государственной власти понимали суть федеративных отношений и необходимость выстраивания конструктивного диалога с российскими регионами. Но и при этом парламент республики всегда последовательно, предельно корректно и настойчиво проводил курс на дальнейшее развитие именно федеративных начал в российском государстве. Деятельность Государственного Собрания республики всегда была примером ответственности, новаторства и субсидиарности для органов государственной власти других регионов страны. Мы всегда боролись как со стремлением к чрезмерной самостоятельности регионов, так и со сползанием к дефедерализации.

Наше Государственное Собрание последовательно отстаивает интересы субъектов Российской Федерации в Конституционном суде. Так, мы обратились в Конституционный Суд Российской Федерации с предложением о том, чтобы вопросы, касающиеся внесения изменений или проверки на предмет соответствия Основному закону страны конституций и уставов субъектов РФ мог рассматривать только Конституционный Суд страны, и мы добились принятия этого решения. Сейчас, благодаря нашему парламенту, суды общей юрисдикции не вправе давать оценку Основным законам субъектов Росссийской Федерации, ставя тем самым под сомнение основы отечественного федерализма.

Третий вектор. Пользуясь правом законодательной инициативы, Государственное Собрание Башкортостана все годы своего существования активно воздействовало на формирование федерального законодательства.

Государственное Собрание занимает 3-е место в стране по числу внесенных региональными парламентами проектов федеральных законов. В текущем созыве Государственной Думы нами внесено 74 проекта. Государственным Собранием пятого созыва в Государственную Думу внесено 39 законодательных инициатив. Государственное Собрание также разделяет с Кабардино-Балкарией и Вологодской областью 3-е место в России по числу принятых по инициативе региональных парламентов федеральных законов. С 2013 года принято 6 наших федеральных законов. Больше чем у нас принято федеральных законов по инициативе Самарской области - 8 законов и Санкт-Петербурга - 7 законов. В настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находятся 20 проектов федеральных законов, внесенных Государственным Собранием республики.

Нами активно используется процедура предварительной правовой оценки законопроектов, когда до официального внесения в Государственную Думу проект федерального закона направляется в Аппарат Государственной Думы или размещается в Автоматической системе обеспечения законодательной деятельности. Это позволяет обеспечить более качественную подготовку вносимых в Государственную Думу инициатив.

Взаимодействие с Федеральным Собранием Российской Федерации осуществляется также в рамках работы Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации

Так, в 2015 году Председатель Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан К. Б. Толкачев участвовал в трех заседаниях Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации и трех заседаниях его Президиума.

Под председательством К. Б. Толкачева состоялось два заседания Комиссии Совета законодателей по вопросам законодательного обеспечения национальной безопасности и противодействию коррупции (г. Санкт-Петербург, 27 апреля; г. Москва, 15 октября), на которых обсуждались вопросы комплексного совершенствования миграционного законодательства и региональная роль в новой системе привлечения трудовых мигрантов, основные направления развития антикоррупционного законодательства, а также проекты законодательных инициатив, поступивших на рассмотрение в Комиссию. По результатам заседаний в Совет законодателей Российской Федерации направлены предложения по совершенствованию законодательства в сфере трудовой миграции, проведению субъектами Российской Федерации мониторинга исполнения законов по обязательной подаче декларации о доходах и расходах депутатами всех уровней власти. Даны рекомендации по 6 проектам законодательных инициатив, поступивших на предварительное рассмотрение в Комиссию из региональных парламентов.

Наш парламент продвигает инициативы, направленные не только на регулирование отдельных сфер и частных проблем общественного развития, но и на дальнейшее совершенствование федеративных отношений и федерализма в целом. В настоящее время Парламент Башкортостана пытается преодолеть неоправданную централизацию полномочий на федеральном уровне, лишение субъектов Федерации права правовой регламентации по многим вопросам их совместного ведения с Российской Федерацией, стягивание полномочий от субъектов Федерации в федерального центра. Все мы знаем, что во многих федеральных законах, регламентирующих предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, где в названии содержится понятие «Общие принципы», на деле предельно детально и конкретно устнавливаются единые для всех регионов страны правила. Ну а если следовать из логики, то и субъекты Федерации должны участвовать в их выработке и установлении, с тем, чтобы при их принятии Федеральным собранием учитывались мнения регионов, учитывалась их специфика, особенности, отличия.

Многие современные проблемы нашей федерации порождены тем, что существует и продолжает оставаться конфликтогенной сфера совместного ведения. В идеале, ее не должно быть. Должна быть абсолютная юрисдикция субъекта федерации, куда федеральный законодатель не вправе вмешиваться, не вправе своими нормативными документами принимать участие в их регулировании. Но такого пока нет. И мы на протяжении ряда лет пытаемся довести до Федерального Собрания идею о необходимости принятия Конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации». Это возможно. Сегодня есть решение Конституционного Суда России, позволяющее это сделать. Действительно, мы сейчас все еще не знаем границ своего статуса, нет нашей исключительной юрисдикции. Федеральный законодатель вправе принять любой закон, и мы вынуждены будем приводить свое законодательство в соответствие с ним. Реальная федерация у нас будет тогда, когда будет решен вопрос разграничения полномочий. Тогда когда будет стабильная компетенция, определенные предметы ведения субъектов федерации и исключительная компетенция федерального центра.

Законотворчество в субъектах Российской Федерации существенно осложняет недостаточная стабильность федерального законодательства, что неминуемо порождает проблемы для законотворчества и в российских регионах. В качестве примера можно назвать Федеральный закон № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в который регулярно вносятся изменения, порой, весьма радикальные. Если верить справочной системе «Гарант», с момента принятия в него было принято более 90 поправок. Понятно, что большинство из них вызваны изменениями в иных федеральных нормативных актах. Но многие приняты именно в силу его несовершенства.

Нельзя признать нормальной ситуацию, когда субъекты федерации, ввиду непрописанности их юрисдикции, вынуждены постоянно перекраивать региональную систему права в связи с динамичными изменениями федерального законодательства. Об этом свидетельствует то, что до 40 % законов в настоящее время принимаются субъектами с целью приведения их в соответствие с федеральным законодательством. Законы живут, когда они реально работают. Но когда идет непрекращающийся процесс их изменения – это не способствует повышению их роли и результативности в регуляции социальных отношений.

Гарантированная ст. 73 Конституцией РФ полно­та государственной власти субъектов Федерации вне компетенции Российской Федерации во многом еще является абстракцией.

Думается, что это вызвано, прежде всего отсутствием отлаженных механизмов и процедур разграничения полномочий, относящихся к совместному ведению Федерации и субъектов, закрепленных в статье 72 Конституции, что порождает множество вопросов. В частности, в условиях закрепления в Конституции России компетенции субъектов Федерации по остаточному принципу сложилась и сохраняется устойчивая практика принятия в указанной сфере федеральных законов, имеющих всеобъемлющий характер.

Учитывая, что в Основном Законе не раскрывается юрисдикция субъектов, в отличие от федерального и муниципального уровней власти, возможно, назрела необходимость принятия федерального закона о правовом положении субъектов, раскрывающего их предметы ведения и полномочия, придав ему статус конституционного, тем более, что позиция Конституционного Суда России позволяет это сделать.

Кстати, в настоящее время в мировой практике фактически не существует федераций, в которых правовой статус субъектов не был бы определен и конституционно очерчен.

Определение реального конституционного статуса субъектов позволило бы решить проблему и разграничения полномочий.

По нашему мнению, не всегда оправдано использование судебных или административных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти различного уровня. Было бы действенно, если б этому предшествовало проведение согласительных процедур предусмотренных статьей 85 Конституции Российской Федерации. В качестве примера хочу напомнить период, когда региональное законодательство приводилось в соответствие с федеральным правовым пространством. Тогда многие законы субъектов отвергались Центром, как не вписывающиеся в общую правовую «ткань» государства. Было бы логичнее использование опыта регионов в формировании федерального правового пространства.

Повышению качества регионального законотворчества способствовало бы также возможность более широкого использования возможности экспертной оценки при подготовке к внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов в рамках Совета законодателей Российской Федерации в соответствии с утвержденным Примерным порядком рассмотрения проекта законодательной инициативы законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в Совете Законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации.



Несомненно, что решение названных проблем будет способствовать укреплению единства правового пространства и повышению качества принимаемых законов, укреплению российского федерализма. Дальнейшее развитие федерализма в России во многом зависит от дальнейшего совершенствования взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, в том числе и от законодательных (представительных) органов двух уровней.



Каталог: upload -> site28 -> document news
upload -> Клиническая психология
upload -> Тема: «Психологические особенности этнических стереотипов современной молодежи»
upload -> Психология предрассудка
upload -> Феномен этнокультурной толерантности в музыкальном образовании
upload -> Конспект лекций Санкт-Петербург 2007 г
site28 -> Основы безопасности жизнедеятельности
document news -> Секция 3: «Качество и уровень жизни селян: состояние, проблемы, пути повышения в контексте программ развития территорий»


Поделитесь с Вашими друзьями:


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница