Правоведение 2 2006



страница5/71
Дата02.07.2018
Размер2.11 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   71
6
Кравец И. А. Бюджетный процесс и бюджетные права законодательных палат

составленные отдельными ведомствами, всегда вызывали несогласие в той или иной части. Поэтому время от внесения сметы по 1 ноября уходило на то, чтобы согласовать отдельные вопросы между заинтересованным ведомством, государственным контролером и министерством финансов. Тогда же, к 1 октября, государственный контролер представлял отчет об исполнении сметы за предыдущий год. Этот отчет служил очень существенным материалом для установления сметных предположений на год будущий.

К 1 ноября министр финансов на основании уже согласованных смет составлял общую государственную роспись. При этом очень часто, почти всегда, оставалось много статей, по которым соглашения между ведомствами и министерством финансов не было достигнуто.

Общая государственная роспись, со всеми межведомственными разногласиями, в дальнейшем вносилась в Государственный Совет, главной задачей которого являлось примирение ведомств по тем статьям, по которым им не удалось прийти к соглашению. Государственный Совет, выступая в роли арбитра, заканчивал свою примирительную работу к 15 декабря или, обыкновенно, позже.

В срок до 1 января, т. е. до начала следующего сметного периода, государственную роспись следовало передать на Высочайшее утверждение.13

При реформировании государственного строя России в начале XX в. изменяется юридическое определение бюджета, порядок его правового оформления. С введением конституции бюджетное право приобретает политическое значение. Право народа в лице своих представителей соглашаться на те или иные налоги и сборы в условиях конституционного правления становится могучим средством влияния на внутреннюю и отчасти внешнюю политику. Степень такого влияния, несомненно, зависит от объема бюджетных прав парламента. Можно сказать, что в бюджетном праве находится основа реальной конституции государства.



Государственная роспись Российской империи в период государственных преобразований 1904—1906 гг. Требование бюджетных прав народного представительства было выражено в мнении большинства земского съезда 6—9 ноября 1904 г.,14 что свидетельствовало о понимании либеральной общественностью конституционных прав народных представителей и достаточно широком распространении в ее среде идей конституционализма. Между тем рескрипт 18 февраля 1905 г. говорил только о привлечении народных избранников к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений.15 Поэтому вполне вероятно, что требование бюджетных прав не было сразу же воспринято русскими реформаторами как руководство к действию. Вряд ли под «законодательными предположениями» подразумевалась и государственная роспись. Скорее всего, этот вопрос оставался нерешенным в период принятия рескрипта.

Учреждение Государственной Думы 6 августа 1905 г. согласно основным началам конституционного права установило в п. «б» ст. 33, что ведению



13 Лазаревский Н. И. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений// Конституционное государство. Сб. статей. СПб., 1905.
С. 248-250.

14 См., напр.: Танелин Р. Ш. Российское самодержавие в 1905 г. Реформы и революция. СПб., 1905. С. 24.

15 Законодательные акты переходного времени 1904-1908 гг. СПб., 1909. С. 22-23.

7
К 100-ЛЕТИЮ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В РОССИИ

Думы подлежат «финансовые сметы министерств и главных управлений и государственная роспись доходов и расходов, равно как и денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные».16 Данное положение, как и другие пункты ст. 33, которая регламентировала компетенцию законосовещательной Думы, были заимствованы из Учреждения Государственного Совета издания 1901 г.17 Это объясняется тем, что законосовещательная Дума рассматривалась в качестве предварительной по отношению к Государственному Совету инстанции. В связи с этим ее компетенция, в том числе в бюджетной сфере, согласовывалась с компетенцией дореформенного Государственного Совета.

Учреждение Государственной Думы 6 августа подробно определяло порядок прохождения законопроектов, но ничего не говорило о порядке рассмотрения сметы. Очевидно, что к бюджетному процессу не был применим порядок прохождения законодательных предположений, закрепленный в статуте, начиная со ст. 46. Противопоставление в п. «б» ст. 33 «финансовых смет министерств и главных управлений» и «государственной росписи доходов и расходов» свидетельствует о том, что имелась в виду практика старого Государственного Совета, когда «смета вносилась не в едином и окончательном виде, а должно было еще происходить примирение ведомственных интересов и притязаний».18

Законосовещательная Дума никогда не была созвана, поэтому трудно сказать, каким образом она могла бы осуществлять свои бюджетные права. Возможно, Государственной Думе предстояло высказываться по различным частям сметы и по общей росписи и впоследствии эти ее решения должны были составлять материал для Государственного Совета. Вряд ли ей была бы отведена более активная роль. Несомненно, в Учреждении 6 августа имелся пробел. В п. «б» ст. 33 отмечалось, что сметы, роспись и ассигнования должны рассматриваться «на основании особых по сему предмету правил». Однако они появились в результате пересмотра сметных правил от 22 мая 1862 г., были опубликованы 8 марта 1906 г.19 и предназначались уже для законодательной Думы.

Такого рода пробел породил в правовой литературе периода трансформации государственного строя России сомнения в жизненной силе бюджетных прав законосовещательной Думы. По мнению Н. И. Лазаревского, пока не произведены изменения старого порядка рассмотрения государственной росписи, положение Учреждения 6 августа о рассмотрении Государственной Думой сметы «может остаться только мертвою буквою».20 Действительно, согласно дореформенным правилам рассмотрения государственной росписи, как минимум к 15 декабря смета принимала такой вид, что в ней устранены были все разногласия ведомств и она могла быть представлена на обсуждение законосовещательной Думы. Поскольку же смета должна была быть утверждена к 1 января, т. е. к началу нового сметного периода, для работы Думы над сметой фактически не оставалось времени.

16 ПСЗ 3-е. Т. XXV. № 26 661.

17 Свод законов Российской империи. Изд. 1901 г. Т. 1. Ч. 2. СПб., 1901.

Котляревский С. А. Юридические предпосылки русских Основных законов. С. 67. 19 Собр. узак. 1906. Отд. I. № 51. Ст. 335; Свод законов Российской империи. Изд. 1906 г. Т. 1. Ч. 2. СПб., 1906.

211 Лазаревский Н. И. Народное представительство... С. 251.
Кравец И. А. Бюджетный процесс и бюджетные права законодательных палат

Учреждение 6 августа не предусматривало также реальных механизмов контроля органа народного представительства над исполнением сметы, хотя в соответствии с п. «в» ст. 33 этого акта ведению Государственной Думы подлежал «отчет государственного контролера по исполнению государственной росписи». Дума не могла бы воспользоваться своим правом контроля, так как министры всегда имели бы возможность уклониться от представления Думе требуемых ею объяснений. Вместе с тем законосовещательная Дума не была наделена некоторыми правами по финансовому контролю, принадлежащими европейским конституционным представительным учреждениям. Наиболее важные среди них — вопросы о разрешении государственных займов (согласие на заимствования денежных средств у других государств), не входящие в компетенцию Думы.

В целом, следует признать, что, если бы законосовещательная Дума была созвана, ее голос в обсуждении государственной росписи в тех условиях, которые были оговорены Учреждением 6 августа, никакого значения иметь не мог.21 Об этом свидетельствуют и замысел А. Г. Булыгина, и ход обсуждения булыгинского проекта.22

Манифест 17 октября не прояснил отношения реформаторов к бюджетным правам органа народного представительства.23 Провозглашая участие Думы в законотворчестве и в контроле за управлением, он оставлял без внимания бюджетное право. Сравнение Манифеста с некоторыми аналогичными конституционными актами европейских государств оказывается не в его пользу. Так, австрийский акт 20 октября 1860 г., возвестивший введение конституционного строя и потому сопоставимый с Манифестом 17 октября, содержал в своем тексте упоминание о бюджете.24

Учреждение Государственной Думы 20 февраля 1906 г.25 повышало правовое положение этого органа до статуса законодательного и соответственно регламентировало порядок прохождения законопроектов. Однако рассмотрение сметы оставалось в неизменном виде, поскольку п. 2 ст. 31 нового Учреждения повторял почти буквально п. «б» ст. 33 Учреждения старого, определявшего правовой статус законосовещательной Думы. Вместо слов «на основании особых по сему предмету правил» в Учреждении 20 февраля значилось «на основании установленных правил», в остальном содержание статей совпадало.

К данной статье примыкают ст. 29, 53, 69 Учреждения Государственного Совета от 20 февраля 1906 г.26 и ст. 13, 20-21, 23, 96, 114-118 Основных законов от 23 апреля 1906 г.,27 которые и составили, как отмечал Л. Ясно-польский, конституционное бюджетное право России в широком смысле.28

Новые сметные Правила вышли вслед за актами 20 февраля, спустя чуть более полумесяца — 8 марта 1906 г. Они в большей степени подходили

21 Особенно отстаивал такую позицию конституционалист В. М. Гессен (Гессен В. М.
Государственная дума// Конституционное государство. Сб. статей. С. 506—516).

22 Гальперин Г. Б. К вопросу об истории возникновения Государственной Думы (Булыгинской думы) // Учен, записки Ленингр. юрид. ин-та. 1939. Вып. 1. С. 44 и ел.

23 ПСЗ 3-е. Т. XXV. № 26 803.

24 Котляревскии С. А. Юридические предпосылки русских Основных законов. С. 68,
прим. 2.

25 Свод законов Российской империи. Изд. 1906 г. Т. 1. 4.2.

26 Там же.

"Там же. Ч. 1. СПб., 1906.



28 Яснопольский Л. К характеристике нашего бюджетного права // Право. 1909. № 1. С. 17.

9
К 100-ЛЕТИЮ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В РОССИИ

Думе законосовещательной, чем законодательной. Такая точка зрения сразу получила признание среди государствоведов и впоследствии была взята на вооружение критиками государственной реформы 1904—1906 гг. Если С. А. Котляревский объяснял эту ситуацию концепцией законосовещательного представительства в вопросах бюджетного права, пережившей Манифест 17 октября, то К. Пажитнов считал сметные Правила 8 марта 1906 г. несовместимыми с конституционализмом, поскольку они посягали на законодательные права Государственной Думы.29 Историк права А. М. Давидович писал, что эти Правила «существенно ограничили бюджетные права Думы» и свидетельствовали об узости ее прав.30

Разнообразие точек зрения свидетельствует о неоднозначной оценке эволюции конституционализма в России, направления реформ. Тем не менее, не стоит упускать из виду, что генезис правового статуса Государственной Думы, как и Государственного Совета, совершался в сторону конституционного, постепенного ее превращения из органа законосовещательного в законодательный, а не наоборот. Поэтому смысл ограничения бюджетных прав законодательной Думы состоял не в том, что их сузили, ограничили, как будто бы они существовали до того в широком виде, а в том, что им не дали развиться до размеров, характерных для европейских конституционных представительных учреждений начала XX в.



Бюджетный процесс и бюджетные права законодательных палат в 1906—1917 гг. Правила 8 марта 1906 г. стали правовой основой бюджетного процесса и бюджетных прав как Государственной Думы, так и Государственного Совета. После реформирования государственного строя России на конституционных началах законодательный характер росписи сохранился. Однако роль законодательных палат по отношению к смете стала совершенно иной, нежели роль дореформенного Государственного Совета. Задача последнего состояла в примирении ведомств, так как отдельные их сметы и государственная роспись вносились в него с разногласиями. Главной гарантией «законности и целесообразности внесенных в смету статей была проверка их двумя ведомствами, оберегавшими казенный интерес, министерством финансов и государственным контролем».31 С введением конституции бюджет стал вноситься в Думу уже с примиренными разногласиями ведомств, которые перед народным представительством стали выступать как одно целое. Теперь Дума становилась прежде всего органом борьбы «со стремлениями отдельных министерств увеличить ассигнуемые им суммы».32

Необходимо констатировать, что одно из начал конституционного бюджетного права — законодательный характер бюджета — в России было закреплено, хотя и не нормами Основных законов 1906 г., а ст. 2 Правил 8 марта. Согласно последней бюджет рассматривался Государственным Советом и Государственной Думой «в общем... установленном порядке обсуждения подлежащих ведению Совета и Думы законодательных дел».



29 Котляревский С. А. Юридические предпосылки русских Основных законов. С. 68, прим. 1; Пажитнов К. К вопросу о русской конституции //Образование. СПб., 1907. № 12. С. 99.

ш Давидович А. М. Самодержавие в эпоху империализма (классовая сущность и эволюция абсолютизма в России). М., 1975. С. 267.

31 Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. С. 445.

32 Там же.

10
Кравец И. А. Бюджетный процесс и бюджетные права законодательных палат

Таким образом, по сравнению с дореформенным порядком прохождение государственной росписи изменилось и приравнивалось к прохождению законопроекта через законодательные палаты. Бюджет принимал конституционный статус и в связи с изменением формального определения закона. Он рассматривался в двух качествах: как закон — в формальном смысле, с одной стороны, и как акт управления — в материальном смысле, с другой. Вместе с тем юридически составители сметных Правил исходили из противопоставления закона и бюджета, которое было широко распространено в немецкой государственно-правовой литературе XIX в.

Все доходы и расходы с точки зрения порядка обсуждения и принятия делились согласно Правилам 8 марта на три категории: 1) расходы, не подлежавшие обсуждению законодательных палат (ст. 5—6 Правил, ст. 115 Основных законов); 2) расходы и доходы, которые при рассмотрении росписи не могли быть сокращены или увеличены (ст. 7 и 9 Правил, ст. 114 Основных законов); 3) расходы и доходы, по отношению к которым были возможны изменения, внесенные в сметном порядке (весь остальной бюджет). Первые две категории расходов и доходов составляли «забронированную» часть бюджета. Термин «забронированный» стал использоваться в политической практике законодательных палат и юридической литературе, однако не был известен законодательным актам.

Такое деление доходов и расходов следует отличать от существовавшего в Великобритании деления бюджета на две части: консолидированную и неконсолидированную. Консолидированную часть составляли доходы и расходы, которые носили постоянный характер и не подлежали ежегодному изменению — цивильный лист, проценты по государственным займам; налоги, установленные постоянными законами. Фактически эта часть бюджета (около 16 % расходов и 50 % доходов) не обсуждалась в палатах, однако парламент сохранял право изменить установленное ассигнование. Неконсолидированная часть бюджета вотировалась в обычном порядке. Государства континентальной Европы не восприняли английское деление бюджета. Поэтому в них бюджет ежегодно обсуждался парламентом целиком. К тому же, под влиянием бельгийской конституции, правило ежегодного вотирования распространялось и на налоги.33

Сметные Правила проводили принцип «забронированного бюджета», причем значительно дальше, чем это делало законодательство западноевропейских государств. Статьи 5—7, 9 Правил 8 марта определяли «бронированную» часть бюджета, т. е. часть государственной росписи, которая не подлежала обсуждению Думы. Среди них особое место занимала ст. 9. Как отмечал Л. Яснопольский, эта статья «не европейского, а азиатского происхождения», перешедшая в русское бюджетное право из Японии.34 В ее основу был положен наиболее ограниченный проект постановления, который принадлежал министру финансов В. Н. Коковцову, а более радикальные проекты были отвергнуты.35



33 Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. Конституционное право. СПб., 1908. С. 465-467.

34 Яснопольский Л. К характеристике нашего бюджетного права // Право. 1909. №11.
С. 677.

35 Там же. С. 679-680.

1 1
К 100-ЛЕТИЮ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В РОССИИ

Статья 9 закрепляла правило: «При обсуждении проектов государственной росписи не могут быть исключаемы или изменяемы такие доходы и расходы, которые внесены в проект росписи на основании действующих законов, штатов, расписаний, а также Высочайших повелений, в порядке верховного управления последовавших». Мотивировка забронированного бюджета была следующей: «Не меньшего при определении полномочий Г. Совета и Г. Думы по рассмотрению государственных доходов и расходов внимания заслуживает обеспечение на будущее время такого.порядка, при котором исключена была бы возможность принятия поспешных, недостаточно обдуманных решений относительно сокращения сметных назначений или, наоборот, их увеличения против предположенных по проекту росписи размеров». При этом изложенные «выше ограничения пределов полномочий Г. Совета и Г. Думы имеют решающее значение лишь для той росписи, которая обсуждается названными установлениями, но отнюдь не посягают на право их законодательной инициативы».36

Конечно, «поспешность» или «недостаточная обдуманность решений» могли привести к серьезным негативным последствиям в функционировании государства, тем более что у Государственной Думы не существовало опыта в области финансов. Однако даже они не могут являться основанием для отрицания бюджетного права «как самостоятельного и отличного от права участия в законодательстве».-"

По признанию П. Б. Струве, текст ст. 9 предназначался для Думы, лишенной законодательных прав.38 Эта статья гораздо радикальнее, чем ее японский образец — ст. 67 Конституции Японии.39 Последняя считала неприкосновенными для парламента только расходы, основанные на законе, а бюджетное право России рядом с законом («законы, положения, штаты, расписания») ставило и «высочайшие повеления», принятые в порядке верховного управления. Главная задача ст. 9 явно заключалась в ограждении от посягательства народного представительства кредитов, выделяемых существовавшим в силу закона государственным учреждениям, а также в сохранении денежных выдач, которые устанавливались особыми высочайшими повелениями в пользу частных учреждений или лиц.40 Выражая мнение партии кадетов, И. И. Петрункевич весьма критично относился к данному правилу, а также к попыткам бюрократии еще более ограничить права Думы путем расширительного толкования указов и повелений, изданных в порядке верховного управления.41 Вносимым на этом основании в сметы кредитам также присваивалась неприкосновенность, как и кредитам, которые вносились на основании законов.

Таким образом, Дума не имела права исключать в порядке рассмотрения и принятия росписи ассигнования, опиравшиеся на существовавшие законы, штаты и высочайшие повеления. Аналогичное право не могло



36 Там же. С. 672.

37 Котляревский С. А. Юридические предпосылки русских Основных законов. С. 70.

38 Струве П. Б. К вопросу о нашем бюджетном праве // Вопросы государственного
хозяйства и бюджетного права. СПб., 1907. Вып. 1. С. 308.

39 Конституция Японской империи 1889 г. Ст. 8, 67, 70, 71 // Современные конституции. Т. 1. СПб., 1905.

40 Яснопольский Л. К характеристике нашего бюджетного права// Право. 1909. №11.
С.674.

41 Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. СПб., 1907. Вып. 1. С. II.




Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   71


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница