Основные проблемные пункты



страница7/97
Дата05.02.2018
Размер2.46 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   97
Ключевые вопросы для обучающегося:
Административно-политическая динамика как сочетание различных видов изменений. Реформа как системное и стратегическое изменение.

Территориальные изменения в истории российского местного самоуправления: причины и следствия. Современное состояние территориального деления: оптимальный или переходный статус.

Вопросы местного значения – самостоятельное определение по немецкой модели или делегирование сверху? Местные налоги: возможности оптимизации. Иные способы получения доходов со стороны муниципальных образований.

Эффективность местного самоуправления: единый государственный стандарт, традиции территорий или иные формы оценивания?


Основной текст (ВСТАВКА)


ИЗМЕНЕНИЕ

ТРАНСФОРМАЦИЯ

ТРАНЗИТ

РЕФОРМА

Смена состояния объекта или части объекта в произвольном направлении и масштабе

Изменение состояния всего объекта в направлении качественно новой версии объекта

Изменение состояния объекта в направлении более прогрессивного (в модернистском понимании) состояния

Стратегически согласованный комплекс мер, направленных на развитие объекта

Наименее определенная смена условий

Управляемое системно значимое изменение

Модернистски понимаемая трансформация

Стратегически выверенное системное изменение

Главным параметром и ключевой чертой муниципальной реформы, детерминирующей многие составляющие дальнейшего раскрытия этого понятия, без сомнений, является ее необходимый процессуальный характер. При всей важности нормативно-правового и материально-правового аспектов, формирующих значительные требования к изначальным, или стартовым условиям реформы, требование процессуальности является наиболее актуальным, поскольку сама модель функционирования политической системы на любом из ее подуровней – будь то территориальное (горизонтальное) или административное (вертикальное) деление – требует, прежде всего, динамического анализа. В этой связи даже для инициирования муниципальной реформы недостаточно отдельно рассматриваемого усилия в области законодательной деятельности или конфигурации управленческих институтов – для подготовки и тем более перехода к реализации основных положений реформы, в том числе, в упомянутых выше сферах, необходимо процессуальное представление о реформе, сочетающее, с одной стороны, деятельностное понимание роли основных институтов трансформируемой системы, а с другой, наличие определенной цели, ради которой происходит целый ряд последовательных и укладывающихся в определенный политический алгоритм изменений.

Большинство современных определений муниципальной реформы, встречающиеся как в научно-исследовательской литературе, так и в рамках публичных выступлений политических лидеров, так или иначе подчеркивает процессуальную сторону, однако не выводит ее в качестве одной из детерминант реформы. Вместе с тем нельзя не отметить, что отсутствие подобного замечания является одной из основных причин того, что разные исследователи и государственные деятели по-разному представляют себе непосредственную цель муниципальной реформы как процесса, зачастую выделяя в качестве таковой сами изменения административной системы. Подобная теоретико-методологическая ловушка приводит к замыканию логического круга: изменения начинают определяться через изменения, и цель, традиционно понимаемая как некоторое идеального состояния изменяющейся системы, сама трансформируется в проблемное поле. Говорить в таких условиях об эффективности или результативности процесса реформы, к сожалению, не приходиться, поскольку даже в рамках теоретической конструкции отсутствует сколь-либо четкое понимание направления развития административно-управленческой системы в целом и каждого из ее элементов в отдельности.

Таким образом, можно утверждать, что интегрированное определение муниципальной реформы, приемлемое для целей и задач настоящего курса, в этой связи звучит следующим образом: муниципальная реформа – это инкорпорированный в общую стратегию государственного социально-политического развития комплекс институциональных, организационных и процессуальных мер, направленных на решение проблем местного самоуправления и общее развитие последнего в качестве ресурса демократизации политической системы.13

Ныне действующее российское законодательство о местном самоуправлении, воплотившее в себе основные идеи муниципальной реформы, было принято 6 октября 2003 года. До этого местное самоуправление в России регулировалось рядом законодательных актов, основным из которых был Федеральный закон № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Основные направления преобразований сводились к следующим:

на всей территории страны в качестве базовой вводилась двухуровневая модель местного самоуправления, обеспечивающая формирование муниципальных образований на уровне поселений и на уровне муниципальных районов; кроме того, предусматривалось создание городских округов – одноуровневых муниципалитетов, выполняющих функции как поселений, так и районов;

перечень вопросов местного значения достаточно существенно сокращался по сравнению с предыдущей редакцией Закона, все полномочия муниципальных образований разделялись между поселенческим и районным уровнем, при этом за муниципальными районами было закреплено решение как вопросов местного значения на межселенных территориях1, так и исполнение многих ключевых функций на территории поселений (в частности, связанных с организацией образования и здравоохранения);

вводилось более четкое регулирование передачи на местный уровень отдельных государственных полномочий и обеспечения их финансирования из бюджетов вышестоящих уровней;

обеспечивалось более развернутое регулирование и расширялись формы осуществления непосредственной демократии на местном уровне; более детально, по сравнению с предшествующей редакцией закона, была проработана нормативная база территориального общественного самоуправления;

ужесточались законодательно закрепленные требования к органам местного самоуправления, в частности, предусматривалось наличие в каждом муниципалитете представительного органа, главы муниципального образования, а также местной администрации; как правило, запрещалось совмещение постов главы администрации и главы представительного органа, жестко регулировалась численность местных депутатов и т.п.;

ограничивался перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности; объекты, не подпадающие под законодательно установленные ограничения, подлежали перепрофилированию либо отчуждению;

за муниципальными образованиями на постоянной основе закреплялись доходные источники; принципы и механизмы предоставления финансовой помощи муниципалитетам были детально урегулированы федеральным законодательством;

вводилось более развернутое регулирование межмуниципального сотрудничества, направленное как на более активное использование данного инструмента в организации решения вопросов местного значения, так и на унификацию его форм.

Важной чертой подобной сложности стала именно географическая реорганизация системы местного самоуправления: территории муниципальных образований стали определяться, исходя из соображений близости органов управления соответствующему сообществу, его потребностям и интересам. Одной из основных целей муниципальной реформы, воплощенной в ФЗ №131, было именно достижение большей эффективности деятельности местного самоуправления и повышение качества услуг, оказываемых им населению. Именно с этим, главным образом, и связано практически двукратное увеличение численности муниципальных образований: каждая из новообразованных структур была направлена на достижение более эффективного взаимодействия с местным населением. Границы муниципальных образований первого уровня, например, муниципальных районов, определялись исходя из «транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района». По информации ЦИК РФ, в результате реформы было создано примерно 12 тыс. новых муниципальных образований, из них около 10 тыс. - сельских поселений. В результате число муниципальных образований в целом по стране возросло почти в 2 раза: с 12, 6 тыс. до 24,5 тыс. При этом в 11 регионах в результате проведения реформы число муниципальных образований незначительно уменьшилось, в 17 регионах – осталось на дореформенном уровне или выросло несущественно (меньше чем на 10%), в 29 регионах рост числа муниципальных образований составил от 3 до 10 раз, и в 18 регионах - более чем в 10 раз. Незначительный рост числа муниципальных образований был в первую очередь характерен для тех регионов, в которых до реформы существовала поселенческая либо двухуровневая модель, т.е. функционировали муниципальные образования поселенческого уровня.

Еще одной целью федерального закона №131 стала политика разграничения полномочий, стремящаяся к четкому разделению непересекающейся компетенции между различными уровнями власти и однозначному определению ответственности того или иного уровня за определенные вопросы. Соответственно, для муниципальных образований разных типов были сформированы перечни вопросов местного значения, в максимальной степени исключающие пересечение и дублирование. Компетенция органов местного самоуправления городских округов включала в себя совокупность вопросов местного значения как муниципальных районов, так и поселений. Существенной переработке подверглись формулировки вопросов местного значения. Основная цель состояла в ликвидации зависимости компетенции органов местного самоуправления от формы собственности на те организации, которые предоставляют услуги в соответствующей сфере. Кроме того, в рамках данной политики был провозглашен принцип: имущество и финансы должны двигаться за полномочиями, муниципальная собственность и доходные источники местных бюджетов должны определяться объемом и характером решаемых ими задач.

Вместе с тем, в архитектуре современного местного самоуправления до сих пор очевидны следующие недостатки:

недостаточность правового обеспечения реформы. Основные претензии здесь были связаны с тем, что в предусмотренные переходными положениями Федерального Закона 131-ФЗ сроки Правительство РФ не утвердило порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями, а также порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами;

неправильное распределение доходных источников между различными уровнями власти, не позволяющее финансово обеспечить решение муниципальными образованиями вопросов местного значения. Сторонники откладывания реформ апеллировали к незначительной доле собственных – налоговых и неналоговых – доходов большинства муниципальных образований в результате проведения реформы;

дефицит квалифицированных кадров, материального и финансового обеспечения для решения вопросов местного значения во вновь созданных сельских поселениях;

риски, связанные с параллельным проведением муниципальной реформы и других реформ. Так, с 2006 г. осуществлялось изменение подхода к оценке налоговой базы по земельному налогу, финансовые последствия которого для местных бюджетов с трудом поддавались точному прогнозированию. Перераспределение полномочий в сфере жилищного и коммунального хозяйства совпало с периодом активного проведения реформ в данной сфере;

неготовность ряда институциональных механизмов, предполагаемых Законом 131-ФЗ. В частности, обращалось внимание на отсутствие регистрации муниципальной собственности, незавершенность земельной реформы, неготовность налоговой службы работать с муниципалитетами поселенческого уровня и т.п.14

Эффективность местного самоуправления определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления.15

Как институт муниципального права финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные сформированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.

Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. Вместе с тем укрепление и развитие финансово-экономических основ местного самоуправления оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов и госбюджетным финансированием.

Финансово-экономические основы местного самоуправления составляют:

а) муниципальная собственность;

б) местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления;

в) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых условий для развития местного самоуправления, принимает меры по поддержанию режима финансовой дисциплины.

Европейская Хартия местного самоуправления устанавливает:

а) органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной финансовой политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий,

б) финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией и законом полномочиям;

в) по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов, налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

г) финансовые системы, на которых основываются ресурс местных органов самоуправления, должны быть достаточно раз образными и гибкими с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий, например, в связи с необходимостью финансировать выборы.

д) защита более слабых, в финансовом отношении, орган местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции (ст. 9).

Эти положения можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансов налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.

Органы государственной власти Российской Федерации и государственной власти ее субъектов обязаны содействовать развита финансово-экономических Основ местного самоуправления. В этих целях они в соответствии с Законом об общих принцип организации местного самоуправления:

регулируют законами порядок передачи объектов государе венной собственности в муниципальную собственность;

передают органам местного самоуправления материальные финансовые средства, необходимые им для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом данные органы; разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;

регулируют отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;

обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;

компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти;

участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы.16

Конституция РФ определяет экономические условия местного самоуправления. Это находит свое выражение прежде всего:

в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8);

в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132).

Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закрепляются также ГК РФ, Законом Об общих принципах организации местного самоуправления, другими законами и нормативными правовыми актами

Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», утратившим силу после введения в действие части первой ГК РФ с 1 января 1995 г.

Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества.

В муниципальную собственность передавались также объекты государственной собственности, находившиеся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации и расположенные на территории соответствующих городов; предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово-складские мощности; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта.

В постановлении предусматривалась передача в муниципальную собственность предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившихся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий.

Передача указанных объектов в муниципальную собственность осуществлялась по решению представительных органов государственной власти субъектов Федерации на основании предложений представительных органов власти местного самоуправления, подаваемых ими в соответствующий комитет по управлению имуществом. Представительный орган государственной власти обязан был рассмотреть эти предложения и принять окончательное решение в двухмесячный срок со дня их регистрации в соответствующем комитете по управлению имуществом. Если по истечении этого срока решение соответствующими представительными органами не было принято, то предложения, вносимые представительными органами местного самоуправления, считались удовлетворенными и принятие объектов в собственность оформлялось решением представительного органа, внесшего предложения.

На формировании муниципальной собственности существенным образом сказывался процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывали какого-либо заметного влияния.

К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся, в частности:

доходы от приватизации и реализации муниципального имущества:

не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;

доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

доходы от проведения муниципальных денежно – вещевых лотерей;

штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;

не менее 50 % налога на имущество предприятий (организаций);

подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.17

Согласно европейскому опыту, фискальная автономия более благоприятна для экономического развития, поэтому, по мнению финансовых аналитиков «на протяжении последних десятилетий расходные полномочия в странах Западной Европы, а вместе с ними и доходные источники перераспределялись в бюджетной системе в пользу местных органов власти. Таким образом, доля субсидии центрального правительства в местных бюджетах постепенно сокращалась, уступая место собственным доходным источникам. Менее значительную роль в местных бюджетах играют неналоговые доходы. К ним относятся доходы от муниципальной собственности, от коммунальных услуг, коммерческой деятельности, продажи недвижимости, штрафов. Поступления средств данной категории в бюджет колеблется в пределах 10-25 %. Доля доходов от пользования муниципальным транспортом, дорогами, водой, газом, электроэнергией составляет всего от 2 % (США, Франция) до 7 % (Великобритания). Уровень доходов от муниципальной собственности напрямую зависит от ее объема и характера и от специфики коммунальных предприятий.

К важным источникам финансирования местных бюджетов западных стран относятся государственные субсидии и дотации. Они обеспечивают основную часть доходов. В Италии коммуны получают 80 % своих доходов за счет перераспределения средств из государственного бюджета, в Нидерландах местные бюджеты на 80 % формируются за счет государственных трансфертов, в Бельгии и Великобритании на государственные субсидии приходится около 60 % бюджетных доходов, в Германии и Дании – около 45 %, в Японии – 40 %.18

Эффективность деятельности органов местного самоуправления следует рассматривать как уровень соответствия результатов деятельности по решению вопросов местного значения поставленным целям и задачам. Проведение оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления является, с одной стороны, неотъемлемой составляющей процесса управления, позволяющей получить информацию о результатах, проблемах управления, достижении плановых показателей в деятельности органов местного самоуправления и т.п., с другой, является требованием ст. 18.1 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В соответствии со статьей, во-первых, оценка деятельности органов местного самоуправления должна проводиться по утвержденным показателям и в установленной форме; во-вторых, порядок утверждения перечня показателей определяется Президентом РФ; в-третьих, субъекты РФ могут оказывать содействие в целях достижения наилучших показателей, а также в качестве поощрения, предоставляя за счет средств регионального бюджета гранты муниципальным образованиям.

В 2008 году в целях реализации п. 1 ст. 18.1 Указом Президента РФ № 607 утвержден перечень показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Оценка осуществляется по тридцати показателям как количественным (например, доля населения, охваченного профилактическими осмотрами; отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций муниципального образования; доля детей в возрасте от трех до семи лет, получающих дошкольную образовательную услугу; удельный вес лиц, сдавших ЕГЭ, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в ЕГЭ; число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 000 человек населения; доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения; общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя; уровень собираемости платежей за предоставленные жилищно-коммунальные услуги и др.), так и качественным (например, удовлетворенность населения услугами, предоставляемыми муниципальными учреждениями). Утвержденная система показателей направлена на оценку работы органов местного самоуправления в сферах образования, здравоохранения, дорожного хозяйства и транспортного обслуживания, жилищного строительства, жилищно-коммунального хозяйства и др.

В соответствии с указом, органы местного самоуправления по итогам года представляют отчет о результатах проведения оценки эффективности в органы исполнительной власти субъекта РФ. Последние должны проводить мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления, по итогам мониторинга определять условия предоставления грантов. Текст доклада о результатах проведения оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления размещается на официальном сайте субъекта РФ.

Проведение оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяет определить приоритеты социально-экономического развития муниципального образования; выявить проблемы, требующие решения программным методом; определить направления муниципальной социальной политики.

В условиях значительно числа подходов к эффективности стоит отметить, что под технической эффективностью понимается, в соответствии со стандартами ИСО 9000:2000 и представлениями П.Друкера, результативность (effectiveness), а под экономической эффективностью - efficiency ("эффективность" в русском переводе).

Адаптация представлений теории менеджмента к сфере государственного и (или) политического управления в большинстве случаев, впрочем, носит творческий характер. Так, например, А.С.Деев и А.А.Хвощин отмечают, что «если для частной компании вполне подходит определение эффективности как особого отношения затрат в процессе деятельности и полученного результата (прибыли), то для публичных организаций и институтов этот подход может оказаться слишком узким, а то и вовсе неверным в корне». И далее они выделяют три аспекта эффективности:

• Результативность (полнота и качество достижения поставленных целей, а также характеристика экстерналий (внешних, добавочных и зачастую непредвиденных эффектов на иные социально-политические объекты);

• Экономичность, прибыльность (классическое определение эффективности: соотношение между затратами на получение результата и полученной выгодой – достижение наиболее возможной выгоды при наименьших возможных затратах);

• Аккуратность (точность, четкость и своевременность выполнения запланированных действий)».

При этом первые два аспекта эффективности авторы соотносят с понятием «эффект», а третий – с понятием «процедура». В данном случае понятие «результативность» является синонимом понятий «техническая» или «социальная» эффективность.19

Общепризнанным критерием для оценки эффективности социальных программ и мероприятий государственного управления выступает система четырех «Е»: economy, efficiency, effectiveness, equity (экономия, производительность, результативность, равенство возможностей).

Economy - грамотное использование ресурсов по структуре и секторам деятельности.

Efficiency - соотнесение расходов с результатами.

Effectiveness - соотнесение запланированных целей с достигнутыми результатами.

Equity -стабильность и преемственность решений.

Концепция "good governance":


  • участие (все граждане обладают голосом в принятии решений – прямо или посредством легитимных институтов, представляющих их интересы; также свобода ассоциаций и слова, а также способность к конструктивному диалогу);

  • верховенство права (честность и беспристрастность правовых структур);

  • прозрачность (свобода информации);

  • чувствительность (все институты чутко реагируют на потребности граждан);

  • ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса);

  • справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние);

  • результативность и действенность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан);

  • подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав);

  • стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления и развития личности, и отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации).

С точки зрения развития современного политического процесса в России, реформирование местного самоуправления возможно в рамках следующих сценариев:

сохранение статус-кво;

дальнейшее усиление централизации в политической и экономической сфере; первоочередная активизация процессов демократизации (в т. ч. немедленный возврат к выбору губернаторов) с восстановлением автономии каждого из уров­ней власти, широкой децентрализацией полномочий и финансов;

административная децентрализация и восстановление "правил игры" с посте­пенным возвратом к демократическим механизмам на всех уровнях власти;

развитие общественных механизмов управления при ограниченной децентрализации и демократизации.

Первые два сценария: сохранение статус-кво и усиление централизации достаточно схожи внутренне и отличаются друг от друга преимущественно тем, что в рамках второго формализуются те механизмы "вертикализации", которые при первом сценарии остаются в рамках неформальных институтов (келейный характер выдвижения кандидатов на посты руководителей регионов, назначаемость мэров, подав­ление свободы слова, доминирование кандидатов партии власти при назначении на любую должность и т. п.).

Применительно к местному самоуправлению это означает:

обязательность введения института сити-менеджеров для повышения профессионализма управления;

выборы глав муниципальных образований из состава представительных органов, что даст им возможность сконцентрироваться на программах развития и усилить бюджетный контроль;

перевод всех счетов муниципальных образований на обслуживание в государственное казначейство;

изменение административно-политического деления исходя из тенденций развития системы расселения, в т. ч. ликвидация муниципальных районов и формирование административных районов (округов), состоящих из нескольких бывших муниципальных районов; принятие новой типологии муниципальных образований, основанной на их роли в экономических процессах развития территории (муниципальные образования федерального, окружного, регионального и муниципального значения), с определением порядка формирования муниципального бюджета и формы управления для каждого типа.

Оба этих сценария фактически продолжают сложившийся политический курс, к которому уже адаптировались и элиты, и население; не добавляют политических рисков; не требуют жесткой институциональной ломки. В то же время в условиях подобного выбора есть риски:

деградация системы будет расти, а ее способность решать позитивные задачи - еще более снижаться;

"цена" сохранения статус-кво будет увеличиваться при более чем вероятном сокращении ресурсов для уплаты этой цены;

продолжится эмиграция из страны наиболее активной, образованной, креатив­ной части населения;

протестные настроения, в т. ч. националистические, будут нарастать, что может привести к неконтролируемым политическим и социальным последствиям.

Единственным условием, при котором выбор сценария усиления централизации мог бы повысить устойчивость системы, является установление достаточно опреде­ленных и понятных "правил игры", которые даже в условиях высоких трансакционных издержек могли бы снизить неопределенность и повысить мотивацию к продуктивной деятельности. Так, международные исследования показывают, что для развития стра­ны более предпочтительна централизация коррупции, чем ее децентрализация. Од­нако не ясно, какие незадействованные резервы имеет система для того, чтобы осу­ществить столь фундаментальный сдвиг в рамках сложившейся институциональной матрицы. Поскольку подобная трансформация противоречит интересам значительной части влиятельных "игроков" в рамках элит всех уровней, реализация данного сценария представляется весьма проблематичной.

Сценарий немедленной реальной демократизации предполагает, что в политической сфере:

восстанавливаются выборы губернаторов и глав городов;

отменяется требование пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне, поддерживается возврат к прямым выборам главы муниципального образования;

создаются условия для реальной многопартийности, снимаются барьеры для осуществления волеизъявления населения, обеспечения политического плюрализма в органах власти всех уровней;

восстанавливается реальная свобода средств массовой информации.

Необходимо учитывать, что процессы демократизации могут дать реальный эффект только при сопровождении перестройкой всей системы федеративных отношений в направлении реальной самостоятельности каждого из уровней власти. Для этого данный сценарий должен включать не только политические процессы, но и поддерживающие их организационные и экономические механизмы.

К таковым можно отнести:

усиление финансовой автономии региональных и местных органов власти, расширение региональной и муниципальной налоговой базы;

конкретизацию полномочий каждого из уровней власти, минимизацию переданных полномочий и добровольный характер их исполнения регионами и муниципалитетами;

обеспечение самостоятельности региональной и местной власти в определении целей и механизмов реализации собственной политики, установлении региональных и муниципальных социальных стандартов в сфере своей компетенции;

снятие ограничений на повышение самостоятельности муниципальных образований и волеизъявление населения в них (в т. ч. ликвидацию барьеров к формированию городских округов в городских поселениях, свободный выбор системы управления в муниципальных образованиях, прекращение насильствен­ного изменения территориальной структуры местного самоуправления при стимулировании добровольных преобразований и т. п.);

прекращение избыточного контроля "сверху", перемещение основного акцента на контроль со стороны регионального и местного сообщества, институтов гражданского общества.

В рамках данного сценария подобные преобразования должны быть осущест­влены достаточно быстро и комплексно. В противном случае демократические процессы могут быть восприняты социумом как внешние и не направленные на реальное изменение институциональных отношений, что может дискредитировать их.

Реализация данного сценария потенциально способна существенно укрепить федеративные отношения, улучшить качество управления на местах и в некоторых случаях дать импульс социально-экономическому развитию территорий. В то же время, в нем заложены существенные риски, связанные с упомянутыми ранее деструктивными процессами в рамках элит и общества в целом.

Во-первых, достаточно велика вероятность того, что на многих территориях на волне протестных настроений к власти придут политики популистского и национа­листического толка, связанные с криминалом лидеры. Это не только не улучшит качество регионального управления, но в краткосрочной перспективе может привести к его дальнейшей деградации. В ряде регионов возможна архаизация управления, не сдерживаемая "модернистскими" усилиями центра.

Во-вторых, усиление субнациональных властей в условиях несформированности "правил игры", разделяемых основными "игроками", может привести к тому, что вместо ответственной политики стратегии региональных и местных властей сведутся к усилению требований предоставления дополнительных ресурсов от центра, и противостоять им будет весьма сложно. В результате основные усилия будут по-прежнему направлены на перераспределение ресурсов, а не на развитие потенциала территорий. Суть политики останется прежней, могут измениться только доли различных игроков.

В-третьих, возможна активизация центробежных тенденций на территории страны, особенно со стороны некоторых регионов и макрорегионов.


Сценарий административной децентрализации и постепенной демократизации предполагает, что в рамках сложившейся системы отношений между уровнями власти осуществляется ряд мер, позволяющих установить или рационализировать "правила игры" и в определенной степени обеспечить статусное продвижение представителей элиты в соответствии с их способностями и талантами. Подобные меры сопровождаются ограниченной демократизацией, осуществляющейся в первую очередь на муниципальном уровне. Переход к комплексной демократизации, включая реальную многопартийность и выборность губернаторов, а также формирование фискальной автономии субфедеральных уровней власти, происходит на более поздней стадии.

В качестве мер, условно названных здесь административной децентрализацией, можно предложить следующие действия:

установление жестких требований к отчетности, введение контрольных процедур и других форм давления на субнациональные власти со стороны федеральных властей;

ревизию распределения полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти с целью минимизации процесса передачи полномочий с последующим установлением по меньшей мере пятилетнего моратория на изменения в данной сфере;

отказ от административной оценки деятельности региональных органов власти либо ее радикальное упрощение, переориентацию в первую очередь на информационные, а не оценочные функции;

любом случае - отказ от детерминирования системы оценки деятельности муниципальных образований с федерального уровня;

повышение устойчивости, гибкости, предсказуемости и прозрачности бюджетно-финансовой системы, усиление финансовой самостоятельности региональных и местных органов власти;

ужесточение "правил игры" в системе межбюджетных отношений, отказ от не регламентированных жесткими правилами механизмов межбюджетных трансфертов;

поддержку региональных инициатив, направленных на рационализацию системы расселения, повышение эффективности предоставления социальных услуг, улучшение бизнес-климата, в первую очередь тех, которые связаны с установлением четких "правил игры" на региональном уровне и направлены на получение реального экономического и социального эффекта.

Применительно к муниципальному уровню власти в рамках четвертого сценария осуществляется комплекс мер, предусмотренных в третьем сценарии. Демократизация в данном сценарии начинается с муниципального уровня. Именно в рамках муниципальных выборов может получить выход, накопленный в обществе потенциал протестных настроений. Очевидно, что в этих условиях в части муниципалитетов могут осуществиться некоторые из рисков, рассмотренных в третьем сценарии. Издержки данного варианта можно расценить как наименьшую из возможных плату за произошедшие в обществе и власти процессы деградации. Муниципальный уровень является наиболее предпочтительным для восстановления демократических процессов.

Наряду с восстановлением реальных механизмов выборности требуется эволюционная корректировка механизмов муниципальной реформы, направленная на расширение возможностей проведения самостоятельной политики в тех муниципальных образованиях, где для этого есть объективные и субъективные предпосылки: сформированное местное сообщество, способность к мобилизации ресурсов и т. п.

Что касается полноценных выборов на региональном уровне, то их восстановление происходит в рамках следующего политического цикла, когда новая институциональная среда в основном сформирована, а "навес" протестных настроений частично снят.

По сравнению с третьим сценарием данный сценарий обладает определенными потенциальными преимуществами. Во-первых, он более постепенен и позволяет системе адаптироваться к новым условиям шаг за шагом. Во-вторых, он более управляем, имеется возможность влиять на темпы и глубину реформ в зависимости от складывающихся внутренних и внешних условий, вовремя корректировать ошибки. В-третьих, несмотря на заложенный в нем конфликтный потенциал, он в меньшей мере формирует угрозу целостности государства.
В то же время данный сценарий не свободен от существенных рисков. С одной стороны, возникает вопрос о субъекте, заинтересованном в его реализации. Для того чтобы существующая элита взяла на себя ответственность за подобные преобразо­вания, существенно меняющие "правила игры" в обществе в направлении ущемления ее собственных краткосрочных узкогрупповых интересов, ее мотивация должна кардинально поменяться. Если фундаментальные изменения не произойдут, четвертый сценарий может выродиться в чисто бюрократический процесс, носящий декоративный характер и фактически маскирующий продолжение сценария сохранения статус-кво со всеми свойственными ему рисками. С другой стороны, существует опасность, что в рамках четвертого сценария реализуется значительная часть рисков третьего сценария без его преимуществ, и это заставит заплатить еще большую цену за пре­образования и породит еще более серьезное социальное напряжение, чем при реализации третьего сценария20




Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   97


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница