Основные проблемные пункты



страница3/97
Дата05.02.2018
Размер2.46 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   97
Основной текст
Местное самоуправление есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению, избираемый населением и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.

В этом состоит его принципиальное отличие от местного государственного управления, осуществляемого назначаемыми сверху чиновниками. При честном и квалифицированном руководстве местное государственное управление может быть весьма эффективным. Однако весь вопрос в том, кем при этом являются проживающие в данной местности граждане — объектом или субъектом управления, управляемыми или источником власти.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.1

История муниципального управления уходит своими корнями в куда более давние периоды истории: возникновение самого термина «муниципальный», как видно из его морфологии, прослеживается еще с античных времен и господства Римской империи на территориях Европы и Средиземноморья. В буквальном переводе с латинского языка «municipium» означает «самоуправляющаяся община»; подобным статусом наделялись города и области, вошедшие в состав Римского государства и прошедшие первый этап инкорпорирования в управленческие и политические структуры империи – то есть получившие право самостоятельного управления и большую часть гражданских прав. Кроме того, происходившие в тот же и более поздний исторический период трансформации в гуманитарных науках и методологии практической деятельности в рамках государственного управления постепенно накапливались, формируя мощный пласт теоретического знания, нуждающегося в систематизации и результативной обработке. В Западной Европе этот процесс начался, по мнению ряда исследователей, в XV – XVI вв., в России и Америке – примерно в XVIII в .; основным его содержанием на данном этапе было формирование соответствующей общенациональным задачам и традициям системы государственной службы. Некоторые авторы относят первые следы местного самоуправления к английской Хартии вольностей (1215 г.) и подобным правовым актам.2

Изначально в основу теории местного самоуправления были заложены идеи эпохи Просвещения — общественного договора, естественных прав личности, автономной общины, представительного правления, разделения властей. Самоуправление понималось как естественное, неотъемлемое право суверенной общины, сложившейся до образования современного национального государства (например, в таком ключе рассуждал Ж.-Ж. Руссо, говоривший о естественных правах общины). Логично, что эта теория нашла своих сторонников на Американском континенте, где развивались процессы нового государствообразования. Отсюда, например, мысли Т. Джефферсона о "республиках в миниатюре", самоуправляющихся поселениях, активно пользующихся институтами прямой демократии.3

Несмотря на тесную связь с объектом и предметом государственного управления, на первых этапах истории дисциплины и практики местное самоуправление развивалось исключительно в контексте специализации и дифференциации двух областей, связанных с публичным администрированием. Так, философы Р. Гнейст и П. Лабанд полагали, что по своей сути муниципальная власть должна быть обособлена от разработанной еще Д. Локком и Ш. Монтескье триады «законодательная-исполнительная-судебная власти» и имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование. Даже генезис «общины» в концепциях указанных сторонников так называемой «общинной теории местного самоуправления» лишен традиционного фона рассмотрения политического процесса в лоне доминирующего вплоть до начала XX века этатистского тренда – государство, по Гнейсту и Лабанду, не создает общину, а лишь признает ее. Обособление общины происходит на основании ее нормативной или экономической самостоятельности (приверженцем последнего мнения является видный отечественный исследователь А.И. Васильчиков), сформированной под воздействием как объективных исторических обстоятельств, так и субъективного момента волеобразования. В российской политической науке конца XIX века, в качестве объекта местного самоуправления исследовавшей, в основном, институты земского управления, существовала т.н. политическая теория самоуправления, делавшая акцент именно на этой стороне формирования местных органов власти4

В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную. Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской Руси (X - XI вв.) традиции решать на вече (от старославянского «веет» - совет) важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя. Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в двух русских феодальных республиках - Новгороде и Пскове, ликвидированных уже во времена Ивана Грозного, где считали вече органом народной власти. Из Новгородской республики идут первые идеи об общественной самостоятельности как основе власти. Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России.

Важнейший этап реформирования местного самоуправления, тем не менее, связан с деятельностью Александра II. Это и крестьянская реформа (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 г.), и земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.). Необходимость образования особых местных органов возникла в 50-х гг. XIX в. одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. Реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления. Многие дореволюционные юристы полагали, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения, земская почта, земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности, народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба, взаимное страхование; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы.

Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.).

Разработчики реформ находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы, решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

Отметим лишь некоторые особенности земств, часть из которых не потеряла своей актуальности до настоящего времени:

1. Невхождение земских учреждений в систему государственных органов. Служба в земских учреждениях относилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими.

2. Наличие у земств собственной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет. Доходы земств состояли из губернского земского сбора, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Однако практически сразу же после проведения реформ у земств обнаружился дефицит бюджета. Для его покрытия земства могли устанавливать дополнительные сборы, которые фактически представляли собой самообложение жителей.

3. Наделение земств значительными полномочиями при решении многих местных вопросов. При этом, не являясь органами государственной власти, земские учреждения наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами. Это было необходимо для решения вопросов местного управления.

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

В научной литературе этот период зачастую именуется контрреформой местного самоуправления. Но при этом укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны.

Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:

1) заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями - денежными и натуральными;

2) заведование капиталами и другим имуществом земства;

3) заведование делами по обеспечению народного продовольствия;

4) содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения;

5) устройство и содержание земской почты;

6) заведование взаимным земским страхованием имущества;

7) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных;

8) участие в мероприятиях по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению падежей скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении;

9) забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;

10) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержащимися за счет земства школами и другими учебными заведениями;

11) воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными;

12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).

Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.

Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.

За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.5

В советский период в стране не было разделения властных структур на уровни государственной власти и местного самоуправления. Действовала единая советская система власти. На местном уровне ее представляли местные (районные, городские, поселковые, сельские) советы, которые формировали свои исполнительные комитеты. Структуры КПСС существовали на первом субрегиональном уровне — городов и районов (их не было на уровне поселков и сел)6. В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении.

Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.7

Местное самоуправление в проектах государственных реформ и современный конституционно-правовой статус российского местного самоуправления. Подходы к становлению системы МСУ: «управленцы», «утилитаристы», «самоуправленцы» (классификация В.Я. Гельмана), контрреформы 2000-х гг. (иерархизация контроля за деятельностью муниципальных властей). Восьмая глава Конституции РФ: самостоятельность, традиционность и социальный характер муниципальной системы. ФЗ-154 (1995 г.) и ФЗ-131 (2003 г.): преимущества и недостатки каждой из систем (вопросы структуры, полномочий и ограничений муниципальных образований). Теория Н.Ю. Лапиной (стадии «стихийной децентрализации», «асимметричного федерализма», «рецентрализации России» в истории современного российского МСУ). Реформа 2014 г.: внутригородские районы городских округов.

В истории отношений федерального Центра и субъектов Федерации в постсоветский период выделяются три периода:

• стихийной децентрализации;

• асимметричного федерализма;

• рецентрализации России.

В первый период (1990 – 1993 гг.) отношения между Центром и регионами были дестабилизированы распадом СССР. Российское государство было слишком слабым, чтобы установить единые для всех субъектов РФ институциональные и политические рамки развития, а у центральной власти отсутствовали административные и иные ресурсы для управления территориями. Единственным эффективным механизмом воздействия федерального Центра на регионы в тот период был контроль над процессом элитообразования, распространявшийся главным образом на «русские» субъекты Федерации — края и области.

В эти годы вопросы внутрирегионального управления были переданы на уровень субъектов РФ, полномочия и ресурсы региональной власти существенно расширились. Наибольшей политической и экономической самостоятельности удалось достичь национальным республикам в составе РФ. В 1991–1993 гг. во многих из них прошли выборы президентов, были приняты собственные конституции. В этом отношении «русские» субъекты отставали от национальных республик, но и в них началось формирование сознания собственной значимости. Процесс перераспределения полномочий между Центром и регионами никем не контролировался и принял форму стихийной децентрализации. Каждый субъект Федерации «брал» себе столько полномочий и ресурсов, сколько мог взять. Одновременно политическое руководство страны заключило с региональными элитами политический компромисс по формуле «полномочия в обмен на политическую лояльность». Личные внутриэлитные договоренности удержали Россию от распада, но явились ситуативным решением проблемы сохранения единства страны.

На втором этапе (1994 – 2000 гг.) в России возникла асимметричная Федерация. Ее формирование стало возможным благодаря начавшейся формализации отношений между федеральным Центром и субъектами РФ. Принятая в декабре 1993 г. Конституция закрепляла за субъектами Федерации право формировать собственную законодательную базу и самостоятельно устанавливать систему региональной власти. На этом этапе руководители «русских» субъектов Федерации осознали значимость институциональной и законотворческой деятельности. В 1995–1997 гг. в большинстве субъектов РФ прошли выборы и были сформированы органы представительной власти. С 1996 г. в «русских» субъектах РФ стали проводиться выборы глав регионов (до этого выборы состоялись лишь в нескольких «русских» провинциях). Процессы регионального развития, включая элитообразование, в субъектах РФ вступили в фазу саморазвития.

Во второй половине 1990-х годов возрос статус, укрепились экономические и политические позиции регионов и их элит. Была отстроена система формального представительства региональных интересов в институтах федеральной власти. Высшая палата российского парламента — Совет Федерации превратился в подлинно «региональную» палату, в Государственной Думе сформировалось мощное региональное лобби. Но главной особенностью отношений Центра и регионов в этот период стало публичное признание интересов регионов, зафиксированное в двусторонних договорах, которые подписывались между Президентом РФ и главой субъекта Федерации (к началу нового столетия соглашения были заключены больше чем половиной субъектов РФ).

К концу «ельцинской эпохи» в России сформировалась асимметричная Федерация, или протофедерация. К ее основным характеристикам относятся: двусторонний характер взаимодействия между главой государства и региональными лидерами; фактическое неравенство субъектов Федерации между собой и в отношениях с Центром; отсутствие универсальных правил в отношениях «центр–регионы». Политический компромисс, достигнутый в эти годы, позволил стабилизировать отношения между федеральной властью и элитами регионов и отчасти формализовать их. Но стабилизация эта была хрупкой и неустойчивой. Федерализм тех лет не был результатом политического выбора российской элиты. Он был ситуативным и стихийным и отражал слабость политической системы, выстроенной Б. Ельциным.

В экспертном и политическом сообществе существуют полярные оценки асимметричной Федерации. Ее критики аргументируют свою позицию тем, что федерализм 1990-х годов углубил социально-экономическую и политическую поляризацию российского пространства и подвел страну к опасному рубежу сепаратизма (Г. Павловский, А. Митрофанов, Д. Ольшанский). «Мягкие» оценки обосновываются тем, что «ельцинский федерализм» явился шагом вперед по сравнению с периодом «советского централизма», России удалось избежать «югославского сценария», а главное — в стране были созданы условия для развития подлинного федерализма и местного самоуправления (Л. Дробижева, О. Крыштановская, А. Чирикова, Н. Лапина, П. Панов).

К концу 1990-х годов процесс децентрализации в Российской Федерации достиг своего предела, а осознание необходимости реформ стало всеобщим. Из этой исторической точки движение могло начаться, в сторону как подлинного федерализма, так и унитарного государства. Федералистский сценарий предполагал усиление государства при сохраняющемся высоком статусе регионов. Он мог реализоваться только при условии серьезной общественной дискуссии о роли государства и регионов в процессе общественной трансформации. Унитаристский сценарий означал усиление государства при понижении статуса регионов, а его реализация могла быть достигнута за счет использования административного и «силового» ресурса. Новая российская власть избрала второй путь, сделав ставку на рецентрализацию России.

Избрание В. Путина (март 2000 г.) ознаменовало начало нового — третьего периода в отношениях Центра и регионов. Новая политика Кремля ставила своей целью интеграцию российского пространства и перераспределение ресурсов и полномочий в пользу федерального Центра. Формирование единого правового, экономического, административного пространства отвечало ожиданиям части элиты и общества в целом. Позже к этим трем «единым пространствам» добавились информационное и политическое. В более широком смысле новая политика Кремля была направлена на поиск механизмов, которые могли бы сделать региональную ситуацию управляемой «из Центра». С этой целью в России выстраивалась «властная вертикаль»; создавались новые институты, призванные контролировать региональную власть (Федеральные округа); система двусторонних договоров отменялась (хотя в законе прописана сложная процедура их заключения); устанавливались принципы «бюджетного унитаризма», позволявшие концентрировать финансовые средства в Москве.8

Претерпела изменение и система местного самоуправления. В ее новейшей российской истории можно выделить четыре этапа:

1. Период 1991-1993 гг.

Развитие в России специального законодательства о местном самоуправлении начинается после 1991 г. Первым опытом стал закон от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации".

После августа 1991 г. на региональном и местном уровнях формируется новая система организации исполнительной власти. В рамках отдельно взятых регионов была создана внутрирегиональная властная вертикаль (вертикаль исполнительной власти). Функции исполнительной власти на местном уровне взяли на себя районные (городские) администрации, главы которых назначались главами региональных администраций. Исключение составляли главы региональных административных центров, которых назначал президент России, так же как и губернаторов (в республиках все назначения проводил президент республики, когда и если таковой избирался).

В начале 1990-х гг. в России нельзя говорить об отделении местного самоуправления от государственной власти. По сути, главы районных и городских администраций представляли местную государственную власть, сформированную по принципам многоступенчатой властной вертикали. Одновременно, до событий осени 1993 г. продолжали действовать местные советы, избранные в 1990 г. и ассоциируемые с выборными представительными органами местного самоуправления. Тем не менее в инициативном порядке в некоторых немногочисленных населенных пунктах уже возникают выборные исполнительные органы местного самоуправления (пример Владивостока).

2. Переходный период 1993—1996 гг.

Постепенное развитие местного самоуправления и его отделение от государственной власти начинаются после принятия Конституции 1993 г., определившей принципы организации новой системы. Соответствующий федеральный закон был принят 28 августа 1995 г. и назывался "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Этот закон и определил общефедеральные рамки развития нового института. Далее, в сентябре 1997 г. был принят еще один важный закон — "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

После появления необходимых законов в России постепенно начинают формироваться выборные исполнительные органы местного самоуправления. Сначала это происходит в отдельных крупных городах, и весь процесс напоминает диффузию инноваций. Выборы мэра Владивостока прошли еще 29 июля 1993 г., т.е. даже до принятия новой российской конституции. В марте 1994 г. выборы глав местного самоуправления состоялись в Иркутской области, одновременно с первыми в истории этого региона выборами губернатора.

В октябре 1995 г. вскоре после принятия нового федерального закона мэр был избран в Волгограде. Однако в большинстве регионов формирование выборных органов местного самоуправления произошло с большим опозданием, и внутрирегиональная властная вертикаль сохранялась достаточно долго. Выборы глав местного самоуправления состоялись в большинстве российских регионов одновременно с первыми губернаторскими выборами, т.е. в конце 1996 г.

3. Период 1996—2003 гг.

На этом этапе происходит реализация положений федерального закона о местном самоуправлении. Большинство регионов определяет свою модель местного самоуправления в рамках этого закона и проводит первые, а затем и вторые выборы.

Федеральный закон 1995 г. ввел целый ряд важных понятий. Прежде всего, был определен территориальный субъект местного самоуправления — муниципальное образование. К разряду муниципальных образований относились все поселения и районы, в границах которых были образованы органы местного самоуправления. Использование понятия "муниципальное образование" привело к тому, что понятия "местный" и "муниципальный" в России стали синонимами. В России начали говорить о местной, или муниципальной, власти (однако следует помнить о сделанной нами ранее оговорке, что возможна и местная государственная власть как разновидность местной власти). Муниципальные образования принимают свои уставы.

На том этапе законодательство позволяло существенные различия между регионами, которые получили возможность определить собственную модель местного самоуправления. Принцип общефедеральных стандартов использовался достаточно слабо, и закон носил очень общий, рамочный характер, применяясь на практике по-разному. Этим и объясняется появление ряда региональных моделей организации местного самоуправления.

Различия между региональными моделями определяются тремя основными параметрами.

• Уточнение территориального формата муниципальных образований. Некоторые регионы решили создавать органы местного самоуправления только в населенных пунктах, но не в административных районах.

• Количество уровней местного самоуправления. Регионы могли выбрать между одноуровневой и двухуровневой моделями. Двухуровневая модель предполагала, что одни муниципальные образования могут делиться на другие. При одноуровневой модели органы местного самоуправления создавались или в районах, или в отдельных населенных пунктах, входящих в их состав.

• Способ формирования органов местного самоуправления. В одних регионах и муниципальных образованиях выборы глав местного самоуправления сделали всенародными, в других глава местного самоуправления избирался депутатами представительного органа или нанимался ими на работу по контракту (или же вообще создавался один лишь представительный орган местного самоуправления — при сохранении вертикали государственной исполнительной власти и назначении глав районных администраций губернаторами).

В результате определились наиболее характерные региональные модели местного самоуправления.

• "Либеральная" модель. Эта модель предполагала, что муниципальные образования создаются во всех ATE первого субрегионального уровня, т.е. в городах регионального подчинения и районах. Повсеместно проводились всенародные выборы глав администраций.

• Поселенческая модель. В соответствии с этой моделью муниципальными образованиями являлись только населенные пункты, но не административные районы. Это позволило сохранить в районах институт местной государственной власти, когда главы администраций назначались губернатором. Соответственно была сохранена внутрирегиональная властная вертикаль, не распространявшаяся только на города регионального подчинения. Такая ситуация возникла в частности в Курской, Новосибирской и Тюменской областях.

• Модель ограниченной выборности. В этом случае не допускались всенародные выборы глав местных администраций. Вместо этого главы местных администраций избирались представительными органами местного самоуправления или назначались этими органами по контракту. Данная модель позволяла сохранить частичный губернаторский контроль за кадровой политикой на местном уровне, поскольку непрямые выборы глав местных администраций лучше контролировались губернаторами. Эта модель была характерна для Брянской, Орловской, Саратовской областей и др. Она также использовалась в некоторых республиках. В наиболее жестком варианте кандидатуру главы местной администрации вносил на утверждение местным депутатам губернатор.

• "Республиканская" модель. В ряде республик местное самоуправление действовало в очень ограниченных рамках. В лучшем случае проводились выборы представительных органов местного самоуправления. В реальности сохранялась внутри региональная властная вертикаль: все главы районных и городских администраций назначались президентами республик. Такая ситуация отмечалась в Башкирии, Татарстане и др.

Главные тенденции того периода были связаны с уменьшением числа регионов, использующих либеральную модель в пользу моделей ограниченной выборности. Например, в Брянской области шло постепенное изменение формата местных выборов, когда избираться стали только представительные органы местного самоуправления. Отмечался и отказ от двухуровневых моделей местного самоуправления с переходом к назначению глав администраций одного из уровней. Например, во Владимирской области развивался процесс лишения отдельных городов и поселков статуса муниципальных образований с переходом к назначению местных глав (субъектами местного самоуправления остались города областного подчинения и районы).

Наибольшее влияние на развитие региональных моделей местного самоуправления оказала политика органов региональной государственной власти и прежде всего - губернаторов. Политика многих губернаторов заключалась в ограничении фактической самостоятельности органов местного самоуправления и сокращении числа ситуаций, связанных с прямыми выборами местных глав.

Модель местного самоуправления, с учетом федерального закона, определялась на уровне регионального законодательства, создавая определенный формат для муниципальных образований. При этом не обязательно использовался единый общерегиональный формат. Муниципальные образования, принимая свои уставы, могли предусмотреть различные способы формирования своих органов власти. Например, в Смоленской области часть глав районных администраций избиралась народом, часть - местными представительными органами, а некоторые назначались по контракту.

4. Период после 2003 г.

Этот период связан с принятием в сентябре 2003 г. нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (целиком вступит в силу 1 января 2009 г.). Федеральный закон 2003 г. провел кардинальную регламентацию организации местного самоуправления в России. Это минимизировало возможные региональные вариации по типу региональных моделей, сложившихся после принятия закона 1995 г.9

Местное самоуправление в условиях демократии: права граждан и органов системы государственного и муниципального управления. Основы взаимоотношений уровней власти в современных условиях: формы прямого участия граждан в политике, согласительные комиссии, место вопросов МСУ в системе отношений «центр-регионы» (Р.Ф. Туровский).

Эффективная территориально-политическая система, позволяющая учесть и увязать местные интересы в рамках единого государства, предполагает наличие баланса отношений между центром и местными сообществами. Это означает выборность местной власти (в том или ином виде) и ее самостоятельность в делах местного значения. Централизованно определяется (и по необходимости меняется) объем местной компетенции, а также обеспечивается проведение местными властями политики, соответствующей общегосударственным интересам. Конечным результатом становится своего рода "асимметричное партнерство" центра и местных сообществ.

Еще одна общая проблема местного самоуправления связана с противоречием между профессионализмом и выборностью местной власти. Самоуправление предполагает формирование выборных органов власти из людей, не обязательно являющихся профессиональными управленцами. Главнейший признак самоуправления — это выборность. Однако в соответствии с современными представлениями публичная власть отделена от общества, что делает ее более эффективной. В этой ситуации на муниципальном уровне неизбежно появляется собственная бюрократия, которая призвана обеспечивать должный управленческий профессионализм.

Главным центром ее влияния становится исполнительно-распорядительный орган, что одновременно означает и разделение властей на муниципальном уровне. Иными словами, осуществляется переход от прямой демократии к власти муниципальных менеджеров, которых население может даже и не выбирает. Таким образом, проблема "профессионализм - дилетантизм" решается через пересмотр основ местного самоуправления, переход от прямых к косвенным формам. Тогда самоуправление может пониматься как выборы населением профессиональных политиков и чиновников, наилучшим образом способных (по мнению ситуативно сложившегося в местном сообществе большинства) реализовать местные интересы.

Классической формой организации местной власти считаются формы прямой демократии, которые прекрасно соответствуют общественной теории местного самоуправления. Собрание избирателей на городской площади, сход граждан — это древнейшие демократические формы. Однако в последнее время прямая, непосредственная демократия уступает место выборам. Очевидно, это объясняется ростом численности населения и организационной неэффективностью прежних форм. Пример американских тауншипов показывает, что в современном мире собрания граждан не привлекают интереса граждан, вместо них используют выборы и референдумы. Тем не менее прямая демократия используется для принятия решений и в такой бережно относящейся к традициям стране, как Швейцария (общие собрания граждан проводятся примерно в 80% коммун).

Обычной моделью организации местной власти можно считать ту, при которой проходят прямые выборы представительного собрания и главы исполнительно-распорядительного органа. Также реализация местных интересов возможна через принятие гражданами решений на местном референдуме, в форме плебисцитарной демократии.

Тем не менее "стихийное" формирование органов местного самоуправления в мире вызвало просто огромные различия в способах организации местной власти. Практика показывает, что даже прямые всенародные выборы не являются обязательной характеристикой местной власти: широко используются механизмы назначения, делегирования, кооптации, найма управляющих.10

Двухуровневая модель российского местного самоуправления: характерные черты и особенности. Особенности экономического развития муниципальных образований в контексте их правового статуса: доходы МСУ, расходные статьи МСУ, проблема субсидий, субвенций, дотаций и других дополнительных начислений.

Обязательное использование поселенческой модели означает распространение двухуровневой модели местного самоуправления на всей территории за исключением городов, получающих статус отдельных городских округов. На первом субрегиональном уровне местного самоуправления находятся муниципальные районы26, на втором — поселения (на практике используют и обратный отсчет, называя поселения муниципальными образованиями первого уровня).

На первом субрегиональном уровне вся территория делится на два типа муниципальных образований — муниципальные районы (которые в свою очередь делятся на поселения, составляющие второй субрегиональный уровень) и городские округа. Практически ликвидируется институт местной государственной власти.

Городские округа являются аналогом прежних городов регионального подчинения. Первые версии закона предполагали установление определенных статистических критериев (численность населения), в соответствии с которыми город может претендовать на статус не внутрирайонного поселения, а городского округа. Однако от четких критериев было решено отказаться. Решение о создании городских округов принимается на уровне самих субъектов федерации. Были отмечены конфликты, связанные с желанием региональных властей понизить статус некоторых городов до уровня поселений. В обязательном порядке городскими округами являются населенные пункты, имеющие особый статус закрытых административно-территориальных образований и наукоградов.

Предусмотрен особый порядок организации местного самоуправления для ряда территорий — городов федерального значения, приграничных территорий, ЗАТО и наукоградов. В трех последних случаях он определяется федеральными законами, а в городах федерального значения — самими городами.

Вопрос организации местного самоуправления в городах федерального значения является одним из самых сложных в российской практике. Городские власти не были заинтересованы в развитии внутригородского местного самоуправления, предпочитая сохранять единую, нерасчлененную власть, функционирующую по принципам властной вертикали. Особенно последовательно этого добивались власти Москвы. В этой связи возник характерный тезис о необходимости сохранить "единство городского хозяйства", который был введен в федеральное законодательство.

Действующий закон предполагает, что создание внутригородских муниципальных образований осуществляется городскими законами с учетом мнения населения. Также региональное законодательство (с целью сохранить единство городского хозяйства) определяет вопросы местного значения и источники доходов местных бюджетов. На практике это позволяет властям городов федерального значения ограничивать полномочия внутригородских органов местного самоуправления, сохраняя абсолютное доминирование общегородской государственной власти.11

Территориальное общественное самоуправление и другие формы прямого участия граждан в политическом управлении: сход, собрание, публичные слушания, конференция и пр.

На низовом уровне самых мелких территориальных образований в России может создаваться такая форма местного самоуправления, как территориальное общественное самоуправление (ТОС). По сути, ТОС представляет собой нижний, но нерегулярный и необязательный уровень власти, формируемой самими гражданами.

В соответствии с федеральным законом, "под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения" (ст. 27, п. 1).

Территориальное общественное самоуправление носит полностью добровольный характер и не является обязательной формой самоуправления.

Территориальный формат ТОС может представлять собой:

• сельский населенный пункт, не имеющий статуса поселения;

• в городе — жилой микрорайон, группа жилых домов, многоквартирный жилой дом или подъезд такого дома;

• иные территории.

Границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанавливает представительный орган самоуправления поселений. ТОС должно иметь свой устав, который регистрируется в представительном органе местного самоуправления поселения (ТОС имеет правовой статус некоммерческой организации). Самоуправление осуществляется с помощью собраний и конференций граждан, на которых могут создаваться органы ТОС.12




Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   97


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница