О международной деятельности


Делегация ЦИК России приняла участие в обсуждении обзора избирательного законодательства и практики государств – участников ОБСЕ



страница13/75
Дата09.03.2018
Размер4.96 Mb.
1   ...   9   10   11   12   13   14   15   16   ...   75

Делегация ЦИК России приняла участие в обсуждении обзора избирательного законодательства и практики государств – участников ОБСЕ


31 октября 2013 года в Вене (Австрийская Республика) делегация ЦИК России во главе с Председателем Центризбиркома Владимиром Евгеньевичем Чуровым приняла участие в обсуждении обзора избирательного законодательства и практики государств – участников ОБСЕ, подготовленного БДИПЧ ОБСЕ.

В своем выступлении В.Е. Чуров дал оценку документу, аргументировано указав на неточность и неполноту целого ряда его существенных положений.


      1. Отчет об участии делегации ЦИК России в обсуждении «Обзора избирательного законодательства и практики государств – участников ОБСЕ», подготовленного БДИПЧ ОБСЕ


31 октября – 1 ноября 2013 года по приглашению украинского Председательствующего в ОБСЕ И. Прокопчука и Директора БДИПЧ ОБСЕ Я. Ленарчича делегация Российской Федерации в составе Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В.Е. Чурова, заместителя Руководителя Аппарата ЦИК России А.А. Кисина. заместителя начальника Управления общественных связей и информации Аппарата ЦИК России В.И. Лысенко, Руководителя Российского центра обучения избирательным технологиям при ЦИК России (РЦОИТ) А.В. Иванченко, заместителя начальника отдела РЦОИТ В.В. Горбатовой, главного советника РЦОИТ В.В. Герасимова, представителя Федерального центра информатизации при ЦИК России Ю.А. Шухвостовой, посла по особым поручениям МИД России А.С. Азимова, второго секретаря ДОС МИД России С.В. Антипина, а также Председателя Российского общественного института избирательного права (РОИИП) И.Б. Борисова и Исполнительного директора РОИИП А.В. Игнатова приняла участие в мероприятии ОБСЕ по сравнительному анализу избирательного законодательства и практики государств – участников ОБСЕ, подготовленного БДИПЧ ОБСЕ.

Семинар по обсуждению «Обзора избирательного законодательства и практики государств – участников ОБСЕ» состоялся в столице Австрийской Республики – городе Вене в Хофбурге, штаб-квартире ОБСЕ.

31 октября 2013 года на семинаре к его участникам с приветственными словами обратились украинский Председательствующий в ОБСЕ И. Прокопчук, Директор БДИПЧ ОБСЕ Я. Ленарчич, а от имени авторского коллектива «Обзора избирательного законодательства и избирательной практики в государствах – участниках ОБСЕ» выступили Кристина Биндер (Австрия) и Армен Мазманян (Армения), которые изложили подходы к составлению Обзора и его основные положения и выводы. По завершении их выступлений состоялось обсуждение Обзора и обмен мнениями.

В первый день мероприятия выступили представители 9 государств (Российской Федерации, Австрии, Азербайджана, Беларуси, Великобритании, Литвы, Турции, Швейцарии, Швеции), во второй день (1 ноября) – 20 государств – участников ОБСЕ (Российской Федерации, Албании, Беларуси, Великобритании, Венгрии, Германии, Грузии, Дании, Латвии, Литвы, Молдовы, Норвегии, Польши, Румынии, Словении, США, Украины, Финляндии, Франции, Швейцарии).

В целом выступавшие участники совещания поддержали предложение России и Белоруссии, по чьей инициативе была начата работа по проведению сравнительного анализа избирательного законодательства государств – участников ОБСЕ. При этом некоторые выступающие отметили, что представленный Обзор, основанный только на заключениях ОБСЕ по результатам наблюдения за национальными выборами, является первым шагом в цепи глубокого и системного анализа национального законодательства государств – участников ОБСЕ, регламентирующего избирательные процедуры. Ряд выступивших представителей государств – участников представили информацию о практике выполнения рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ. В ходе обсуждения было отмечено, что подготовленный документ охватывает только 46 из 57 государств – участников ОБСЕ и только за кратковременный период с 2010 по 2012 год. Кроме того, среди недостатков Обзора было отмечено, что его авторами не был проведен достаточный анализ практики выработки рекомендаций и их реализации государствами – участниками ОБСЕ.

С оценкой указанного Обзора выступил Председатель ЦИК России В.Е. Чуров, который, наряду с констатацией важности и необходимости выработки современных подходов к анализу избирательного законодательства в различных странах, подчеркнул наличие существенных упущений при подготовке Обзора. К числу таковых, бесспорно, относится отсутствие всеобъемлющего взгляда на обсуждаемую проблему (авторами Обзора не исследовался опыт таких стран как Бельгия, Германия, Исландия, Италия, Канада, Люксембург, Мальта, Португалия), отсутствие анализа новых избирательных технологий, в том числе опыта применения технических средств подсчета голосов, которым располагает ряд государств – участников ОБСЕ. Кроме того, в тексте Обзора игнорировались примеры лучшей практики организации голосования, которые имеются, в частности, у Российской Федерации применительно к организации голосования российских граждан за рубежом.

В.Е. Чуров в своем выступлении подчеркнул, что «авторы в целях избежания двусмысленностей в оценке законодательства и избирательной практики должны были по каждой негативной или позитивной позиции Обзора приводить полный перечень государств, в противном случае неполное их перечисление приводит к выводу о том, что другие государства не являются нарушителями, хотя на практике это не так».

Председатель ЦИК России обратил внимание участников и на тот факт, что в Обзоре нет раздела, посвященного новым избирательным технологиям, а именно: использованию технических средств подсчета голосов, в том числе электронному голосованию, хотя в последних итоговых отчетах БДИПЧ ОБСЕ по конкретным странам содержатся специальные разделы на эту тему с перечнем некоторых рекомендаций. «Также в Обзоре отсутствует анализ положений, связанных с законодательным установлением так называемого «заградительного» барьера для допуска политических партий (коалиций) к участию в распределении депутатских мандатов, – отметил В.Е. Чуров. – Кроме того, в Обзоре отсутствует подраздел, связанный с организацией голосования избирателей по почте. При этом к использованию этого института в ряде государств имеются серьезные претензии, в том числе при организации голосования зарубежных избирателей».

В.Е. Чуров коснулся вопросов организации и оценки выборов в США: «В Обзоре содержится похвала гласности и открытости, а также эффективности работы двух избирательных органов – Федеральной избирательной комиссии (ФИК) и Комиссии по содействию выборам, хотя известно, что ряд заседаний ФИК, в том числе по кадровым вопросам, согласно регламенту ее работы, являются закрытыми, а при проведении в 2012 году выборов президента США – в течение почти полугода – ФИК вообще не работала из-за того, что не была сформирована в надлежащем составе для проведения заседаний и принятия законных решений».

В.Е. Чуров отметил необходимость для государств – участников ОБСЕ выработки походов к вопросам упрощения законодательства о выборах, повышения доверия к выборам и участия избирателей в голосовании, пересмотра правил проведения предвыборной агитации, в том числе возможного отмена запрета на проведение агитации в день голосования, за исключением помещений для голосования избирателей.

Кроме того, методология и методика официальных документов БДИПЧ ОБСЕ в проведению международного наблюдения за выборами, носящая отпечаток «двойных» стандартов и политической насыщенности, должна быть изменена и приведена в соответствие с изменяющейся в последние время под воздействием ряда государств, в том числе Российской Федерации, практикой наблюдения БДИПЧ за выборами, которая становится все более реалистичной и политически нейтральной.

От имени российской делегации участникам совещания были розданы пояснительные материалы, содержащие ответы на критические замечания БДИПЧ ОБСЕ к организации парламентских и президентских выборов в России в 2011 – 2012 годах, в том числе на электронных носителях, с целью размещения на сетевых ресурсах ОБСЕ. В частности, были переданы текст выступления Председателя ЦИК России В.Е. Чурова при обсуждении информационно-аналитического материала по вопросу «Обзор избирательного законодательства и практики государств – участников ОБСЕ», подготовленного БДИПЧ ОБСЕ (Presentation of the “Review of Electoral Legislation and Practice in OSCE Participating States” 31 October – 1 November 2013 Chairman of the Central Election Commission/ PC/DEL/882/13 31 October 2013 OSCE+ RUSSIAN ONLY) вместе с табличным информационно-аналитическим материалом по вопросу «Обзор избирательного законодательства и практики государств – участников ОБСЕ» с извлечением критических замечаний в адрес Российской Федерации, содержащихся в Разделе III «Обзор избирательного законодательства и практики», а также Дополнительного материала к указанному выступлению (Chairman of the Central Election Commission/ PC/DEL/882/13 Add.1 31 October 2013 OSCE+ RUSSIAN ONLY).

В.Е. Чуров представил участникам совещания также последние издания ЦИК России – «Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Выпуск третий. Азиатско-Тихоокеанский регион» и «Международные избирательные стандарты. Сборник документов и материалов. Выпуск третий».

Представитель МИД России – Посол по особым поручениям МИД России А.С. Азимов в своем выступлении отметил, что проделанная в качестве первого шага работа по подготовке Обзора говорит о необходимости создания рабочей группы при Гуманитарном комитете ОБСЕ с целью обобщения практики выборов во всех 57 государствах – участниках ОБСЕ, а также подготовки предложений и проекта документа по организации международного наблюдения за выборами с конкретной методологией и реализации рекомендаций по результатам его проведения с целью единообразного понимания и применения международных стандартов в области демократических выборов.

1 октября 2013 года в рамках продолжения обсуждения Обзора выступил заместитель Руководителя Аппарата ЦИК России А.А. Кисин, который в своем выступлении проинформировал о принятых в Российской Федерации после проведения в 2012 году выборов Президента Российской Федерации федеральных законах, рассказал об основных нововведениях в избирательном законодательстве Российской Федерации и об изменении законодательства о политических партиях. В своем выступлении А.А. Кисин дал оценку методологической базе подготовленного Обзора и отметил, что избранная методология не позволяет сформировать представление о текущем состоянии законодательства о выборах в государствах – участниках ОБСЕ. В завершении своего выступления он отметил закономерность в отношениях с БДИПЧ ОБСЕ: позиции, вырабатываемые БДИПЧ ОБСЕ совместно с государствами – участниками и отражающие реальную картину, существенно отличаются от позиций БДИПЧ ОБСЕ, выражаемых в официальных документах, и выразил надежду, что будущая совместная работа позволит нивелировать эту разницу.

Заместитель начальника Управления общественных связей и информации Аппарата ЦИК России В.И. Лысенко выступил по вопросу совершенствования российского законодательства о выборах в свете действующих международных избирательных стандартов, его новеллах, обратил внимание на проблемные вопросы, связанные с методологией выработки и реализации рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ, спорной практикой Европейского суда по правам человека по вопросам избирательного права и избирательного процесса. В рамках своего выступления он изложил возможные варианты и форматы совершенствования международного наблюдения за выборами.

В ходе семинара представители государств – участников ОБСЕ обсудили перспективы развития международного сотрудничества в области совершенствования законодательства о выборах, международного наблюдения за ними и методологии его осуществления. При этом ряд государств по-прежнему выступали с позиций неизменности существующего с 1990 года так называемого «золотого стандарта» международного наблюдения БДИПЧ ОБСЕ, тогда как некоторые другие государства – за его поступательное демократическое развитие и обогащение новыми современными технологиями.

В рамках семинара (31 октября – 1 ноября) была развернута экспозиция мультимедийных изданий и полиграфической продукции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам повышения правовой культуры избирателей, подготовленная РЦОИТ при ЦИК России.

Среди российских изданий особо выделялись наиболее фундаментальные работы в области избирательного права и процесса, опубликованные ЦИК России и РЦОИТ при ЦИК России, в том числе 7-томное издание «Современные избирательные системы», комплект брошюр «Сборник методических материалов типовой учебной программы «Правовые основы избирательного процесса и организация работы участковой избирательной комиссии», дополненный соответствующим мультимедийным приложением, издание «Избирательное законодательство и выборы в современном мире», сборники конкурсных работ в области избирательного права и избирательного процесса и прочие. Ряд материалов были презентованы сотрудникам БДИПЧ ОБСЕ.

Указанная экспозиция включала в себя не только демонстрацию видеоматериалов, посвященных российскому избирательному процессу, но также и технического оборудования для организации голосования – комплекса электронного голосования (КЭГ). 31 октября 2013 года для участников совещания состоялась презентация обновленного демонстрационного комплекса для электронного голосования – КЭГ-NEO.

Выставка, организованная РЦОИТ при ЦИК России, вызвала широкий интерес среди участников мероприятия. С представленными материалами ознакомились члены большинства делегаций государств – участников ОБСЕ, предоставлялась также возможность получения экспозиционных образцов на руки. Участие в презентации принял и Председатель ЦИК России В.Е. Чуров. На возникающие вопросы в рамках выставки отвечали сотрудники РЦОИТ при ЦИК России. 31 октября с выставочной экспозицией имели возможность ознакомиться участники заседания Постоянного совета представителей 57 государств – участников ОБСЕ. Большой интерес к мероприятию проявил Директор БДИПЧ ОБСЕ Я. Ленарчич. Он отметил представительный характер выставочной продукции и планомерную фундаментальную работу ЦИК России и РЦОИТ при ЦИК России в области просвещения граждан и изготовления материалов, посвященных избирательному процессу как в Российской Федерации, так и за рубежом.

Проведенная экспозиция позволила расширить рамки участия российской делегации организаторов выборов в обсуждении Обзора избирательного законодательства и практики в государствах-членах ОБСЕ, продемонстрировать специфику российского избирательного процесса и накопленный опыт работы по организации избирательных кампаний и правовому просвещению граждан. Не осталась в стороне и международная практика, которая, как показал опыт, является востребованным материалом для изучения и анализа не только отечественными организаторами выборов, но и их зарубежными коллегами. Необходимо и дальше практиковать выставочный сегмент проводимых мероприятий на электоральном треке.

Представители Российского общественного института избирательного права И.Б. Борисов и А.В. Игнатов провели «круглый стол» на тему «Дистанционный мониторинг как форма международного наблюдения за выборами» и представили результаты реализации проекта общественного дистанционного мониторинга за президентскими выборами в США 6 ноября 2012 года и за выборами депутатов Бундестага ФРГ 22 сентября 2013 года, совместно проведенного рядом российских общественных неправительственных организаций.

В ходе «круглого стола» состоялись выступления представителей РОИИП – Председателя Совета И.Б. Борисова на тему «Основы методики дистанционного мониторинга выборов» и исполнительного директора А.В. Игнатова на тему «Результаты дистанционного мониторинга общенациональных выборов в США (6 ноября 2012 г.) и Германии (22 сентября 2013 г.)», были озвучены основные преимущества дистанционного мониторинга выборов, среди которых использование современных технологий; увеличенный охват по времени и территории; полный объем информации по всем направлениям; объективность; комплексность; политическая нейтральность; не связанность календарными рамками избирательной кампании; экономическая целесообразность (дешевизна); минимизация коррупционной составляющей; привлечение максимума экспертов и специалистов.

И.Б. Борисов и А.В. Игнатов призвали БДИПЧ ОБСЕ активнее использовать новые технологии международного наблюдения за выборами, основанные на общепризнанных демократических принципах – беспристрастности, объективности, нейтральности, уважении национального суверенитета, открытости и гласности, а также выйти из электоральной стагнации и продолжить разработку новых международных актов, направленных на оптимизацию процесса наблюдения и не отставать в этом вопросе от нормотворческой деятельности Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств.

На мероприятии присутствовало около 50 представителей государств –участников ОБСЕ, которые внесли ряд конструктивных предложений по развитию института международного наблюдения, в частности – по вовлечению в общественный дистанционный мониторинг неправительственных организаций (НПО) других государств – участников ОБСЕ.

В целом, несмотря на то, что «Обзор избирательного законодательства и практики государств – участников ОБСЕ» составлен на основании итоговых и иных отчетов миссий международного наблюдения БДИПЧ ОБСЕ за ограниченный отрезок времени, страдает определенными концептуальными недостатками, не лишен серьезных методологических изъянов, еще резче высвечивает «двойные» стандарты БДИПЧ ОБСЕ в оценке избирательного законодательства и практики проведения выборов в государствах – участниках ОБСЕ, тем не менее представляется возможным подчеркнуть его значение как рабочего документа, высвечивающего потребность в создании единообразной международно-правовой базы для проведения наблюдения, единых международных избирательных стандартов в зоне ОБСЕ в области проведения международного наблюдения за выборами.

Все это требует выработки новых консолидированных подходов к сертификации международного наблюдения, причем не только за выборами, но и за референдумами, повышению статуса документов, которыми руководствуется БДИПЧ ОБСЕ при проведении международного наблюдения.

Представитель Швейцарии в своем выступлении выразил готовность в рамках председательствования своей страны в ОБСЕ в 2014 году предпринять ряд шагов в этом направлении, поддержав инициативу Российской Федерации о необходимости «второго шага» в деле консолидации и унификации международно-правовой основы наблюдения за выборами и иными институтами непосредственной демократии в государствах – участниках ОБСЕ. Среди других государств, поддержавших такое направление деятельности БДИПЧ ОБСЕ, можно отметить Швецию, Беларусь, Азербайджан.

Общие выводы и рекомендации:

1. Представленный для обсуждения Обзор, подготовленный БДИПЧ ОБСЕ по предложению Российской Федерации и Республики Беларусь, является первым шагом на пути дальнейшей консолидации и унификации международно-правовой основы наблюдения за выборами и иными институтами непосредственной демократии в государствах – участниках ОБСЕ.

Желание Швейцарии как государства, председательствующего в ОБСЕ в 2014 году, содействовать данному процессу необходимо приветствовать и эффективно использовать для реализации в деятельности БДИПЧ ОБСЕ демократических и сбалансированных принципов работы.

Реализация такого подхода возможна и на основе российского предложения о необходимости создания рабочей группы при Гуманитарном комитете ОБСЕ с целью обобщения практики выборов во всех 57 государствах – участниках ОБСЕ, а также подготовки предложений и проекта документа по организации международного наблюдения за выборами и реализации рекомендаций по результатам его проведения с целью единообразного понимания и применения международных стандартов в области демократических выборов.

2. В определенной мере в позициях ряда государств – участников ОБСЕ, сторонников так называемого «золотого стандарта» БДИПЧ ОБСЕ в наблюдении за выборами также произошел некоторый сдвиг, связанный, в частности, с заявлениями о том, что ни одна страна ОБСЕ не может похвастаться подлинно демократической и совершенной избирательной системой или безошибочной организацией выборов (такую позицию озвучили, в частности, представители Великобритании, США, Германии). Новые подходы к организации международного наблюдения за выборами – без «политики и технологии двойных стандартов» – помогут всем государствам – участникам ОБСЕ устранять имеющиеся недостатки в избирательном процессе и повышать доверие избирателей к выборам, к участию в них.

3. Практика проведения общественного дистанционного мониторинга выборов в государствах – участниках ОБСЕ является одним из реальных и эффективных инструментов совершенствования методологии и методики международного наблюдения за выборами, возможности внесения корректив в методологию наблюдения со стороны БДИПЧ ОБСЕ. Практику общественного дистанционного мониторинга выборов необходимо развивать и ее дальнейшее применение возможно при проведении в 2014 году выборов в 28 государствах – членах Европейского союза выборов депутатов Европейского парламента.

4. Целесообразно более активно вовлекать в разработку вопроса об изменении методологии наблюдения БДИПЧ ОБСЕ представителей Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств, в том числе с учетом имеющейся и развивающейся в Содружестве солидной международно-правовой базы организации международного наблюдения не только за выборами, но и за референдумами.

Возможно проведение на этой основе тематического семинара с участием организаторов выборов, представителей международных организаций, в том числе Всемирной ассоциации представителей центральных избирательных органов, на котором можно было бы рассмотреть вопрос о методологии международного наблюдения за выборами со стороны различных международных организаций и предпринять попытку выработки единой – универсальной – или единообразной методологии наблюдения.

5. Целесообразно продолжить практику вовлечение в межгосударственный диалог по развитию демократических процедур профильных неправительственных организаций, в сферу профессиональной деятельности которых включены вопросы защиты и реализации избирательных прав граждан. Отмечается недостаточное участие представителей «третьего сектора» западных государств на подобных мероприятиях, что не позволяет говорить о нормальном ходе развития народной дипломатии в «гуманитарной корзине» ОБСЕ.


    1. Выступление Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В.Е.Чурова при обсуждении информационно-аналитического материала по вопросу «Обзор избирательного законодательства и практики государств-участников ОБСЕ», подготовленного БДИПЧ ОБСЕ


В «Обзоре избирательного законодательства и практики государств-участников ОБСЕ» (далее – Обзор), подготовленном БДИПЧ ОБСЕ (Варшава, 15 октября 2013 год) утверждается, что «этот обзор представляет всеобъемлющий взгляд на обсуждаемую тему».

Вместе с тем, данное утверждение является неправомерным по ряду нижеследующих положений.

1. В орбиту Обзора (Приложение 2 «Отчеты БДИПЧ о выборах, опубликованные между 1 января 2010 года и 31 декабря 2012 года» – стр. 71-72) по непонятным причинам не включены такие государства региона ОБСЕ, как Бельгия, Германия, Исландия, Италия, Канада, Люксембург, Мальта, Португалия.

1.1. При этом необходимо иметь в виду, что, в частности, в Германии после проведения в 2009 году выборов депутатов Бундестага Федеральный конституционный суд дважды выносил решения о признании методики распределения депутатских мандатов в рамках германской смешанной избирательной системы неконституционной и обязал Бундестаг внести соответствующие изменения в Закон о выборах депутатов Бундестага. Что, в конечном счете, было сделано только весной 2013 года, т.е. менее чем за год до выборов (это явилось нарушением положений Свода рекомендуемых норм, принятых в 2003 году Венецианской комиссией).

В Италии, как и, в частности, в Греции, также имеется бонусная методика распределения депутатских мандатов, обеспечивающая предоставление одной политической партии большинства депутатских мандатов в нижней палате парламента для формирования устойчивого правительства, однако, этот аспект также не учтен в связи с невключением Италии в орбиту Обзора.

1.2. Кроме того, структура и содержание Обзора не содержит каких-либо непреодолимых препятствий для включения в него итоговых отчетов, опубликованных БДИПЧ даже и в июне с.г., в частности, в отношении выборов Президента США 6 ноября 2012 года. Тем более, что в этом Итоговом отчете содержится 35 существенных замечаний и рекомендаций в адрес государственных органов США.

1.3. Авторы Обзора в целях избежания двусмысленностей в оценке законодательства и избирательной практики должны были по каждой негативной или позитивной позиции Обзора приводить полный перечень государств, в противном случае неполное их перечисление приводит к выводу о том, что другие государства не являются нарушителями, хотя на практике это не так.

1.4. В Методологической части Обзора утверждается, что в нем делается также ссылка на региональные документы, в частности, Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств от 2002 года, однако во всем тексе нет ни одной ссылки на указанный документ.

1.5. В подразделе 2.3 «Структура обзора» утверждается, что выбор тематических разделов опирается на «Руководящие принципы по анализу законодательной базы по выборам» и в сноске 7 приводится ссылка на «Рекомендации БДИПЧ по анализу законодательной базы выборов. Второе издание. 2013, хотя, как известно, второе издание было презентовано БДИПЧ 30 сентября 2013 года, да и то только на английском языке, в рамках Совещания ОБСЕ по вопросам человеческого измерения, проведенного в Варшаве (Польша) с 24 сентября по 4 октября с.г., что свидетельствует о весьма некорректном методологическом подходе.

2. В Обзоре не содержится раздела, посвященного новым избирательным технологиям, а именно: использованию технических средств подсчета голосов, в том числе электронному голосованию, хотя в последних итоговых отчетах БДИПЧ ОБСЕ по конкретным странам содержатся специальные разделы на эту тему с перечнем некоторых рекомендаций.

Кроме того, в 2013 году БДИПЧ выпустил «Руководство по наблюдению за использованием новых технологий голосования избирателей», презентация которого состоялась в рамках упоминавшегося выше Совещания ОБСЕ по вопросам человеческого измерения, проходившего в Варшаве (Польша) с 24 сентября по 4 октября с.г.

3. В Обзоре отсутствует анализ положений, связанных с законодательным установлением так называемого «заградительного» барьера для допуска политических партий (коалиций) к участию в распределении депутатских мандатов.

Как известно, многие государства, использующие тот или иной вариант пропорционального представительства, имеют пороговые показатели при выборах в парламент – так называемый «заградительный барьер» для допуска политических партий к распределению депутатских мандатов. При этом используются различные комбинации заградительных барьеров – от нулевого «заградительного» барьера до 12,5% барьера. Например, в Великобритании, Ирландии, Нидерландах, США, Финляндии в рамках как мажоритарной, так смешанной избирательной системы, а также системы одиночного передаваемого голоса какие-либо заградительные барьеры, помимо избирательных квот, не устанавливаются. В Испании, Украине установлен 3% заградительный барьер, в Бельгии, Грузии, Кыргызстане, Монако, Польше, Сербии, ФРГ – 5% (при этом в Польше для избирательных коалиций порог установлен в 8%, а в Грузии в рамках мажоритарной части смешанной избирательной системы – в отношении кандидатов, баллотирующихся по территориальным избирательным округам, – 30%), в Казахстане*, в Швейцарии (в отношении верхней палаты) – 10%, во Франции – 12,5% для участия кандидатов во втором туре выборов. При этом в Молдове в 2008 году заградительный барьер для участия политических партий в парламентских выборах повышен до 6%. Особая система заградительных барьеров (так называемый «двойной заградительный барьер») использовалась на прошедших в 2007 году парламентских выборах в Кыргызстане, когда были введены два заградительных барьера – один (5%), предусмотренный законодательством о выборах – для единого национального избирательного округа и дополнительный (0,5%) – решением ЦИК Кыргызстана – для области (города). В ходе избирательной кампании Верховный суд Кыргызстана подтвердил законность введения дополнительного заградительного барьера.

4. В Обзоре отсутствует подраздел, связанный с организацией голосования избирателей по почте. При этом к использованию этого института в ряде государств имеются серьезные претензии, в том числе при организации голосования зарубежных избирателей.

4.1. Как известно, в ряде зарубежных государств, в частности в  Австрии, Бельгии, Боснии и Герцеговине, Великобритании, Ирландии, Испании, Италии, Канаде, Латвии, Литве, Лихтенштейне, Монголии, Нидерландах, Польше, Словакии, Словении, США, Турции (до 2008 года), Франции, ФРГ, Швейцарии используется голосование избирателей по почте.

В целом в рамках ОБСЕ, участниками которой являются 57 государств, голосование избирателей по почте предусмотрено в законодательстве о выборах только 19 государств.

При этом применяются различные организационно-правовые формы, а  также допуск к такому участию определенных категорий или групп избирателей.

Имеются особенности получения и обработки «почтовых» избирательных бюллетеней соответствующими избирательными органами.

В ряде государств голосование по почте является основным видом голосования, например, в штатах Орегон и Вашингтон (США), либо доминирующим видом голосования избирателей, например, в Бельгии, Нидерландах, Лихтенштейне, Швейцарии. Так, при проведении 6 ноября 2012  года выборов Президента США в 27 штатах можно досрочно проголосовать по почте без объяснения каких-либо причин, в двух штатах – Орегоне и Вашингтоне выборы проводятся только по почте: в штате Орегон (в соответствии с законодательством) все избиратели голосуют только по почте (первый штат, который полностью перешел на голосование по почте, – в 2004 году в голосовании приняло участие 30% избирателей, в 2008 году – более 25% избирателей; избиратели могли также проголосовать и на избирательном участке до 20:00 4 ноября 2008 года); в штате Калифорния в таком голосовании принимает участие большинство избирателей, кроме того, избиратель может проголосовать не выходя из своего автомобиля. В штате Вашингтон из 39 графств избиратели 37 графств также голосуют по почте (в этом случае избирательные органы заблаговременно высылают избирателям избирательные бюллетени для заполнения и отправки заполненного бюллетеня по почте в избирательный орган); вместе с тем в каждом графстве должен быть образован, как минимум, один избирательный участок для голосования инвалидов. Кроме того, около 6 миллионов зарубежных избирателей также имеют право проголосовать досрочно по почте.

В некоторых государствах наблюдается рост избирателей, принимающих участие в почтовом голосовании. Так, в ФРГ с 1957 года разрешается голосование по почте, при этом с 2008 года оно стало возможным без какого-либо обоснования со стороны избирателя. Такой избиратель должен лишь предварительно направить запрос (по почте или электронной почте) для того, чтобы ему выслали избирательный бюллетень, который он в заполненном виде и в запечатанном конверте должен отправить по почте или лично отдать в избирательном участке, но не позднее времени его закрытия в день голосования. В 1998 году так называемым почтовым правом голосования воспользовались 16% избирателей или 8016122 избирателя, в 2002 году – 18% избирателей или 8765762 избирателя, в 2005 году – 18,7% избирателей или 8969355 избирателей, в 2009 году – 21,4% избирателей или 9420580 избирателей, В 2013 году – 25%, т.е. наблюдается рост на 9%.

В ряде государств – участников ОБСЕ при подготовке к проведению парламентских выборов высказывались предложения о необходимости введения института голосования избирателей по почте (например, в Андорре и Сан-Марино).

В Турции, наоборот, произошел отказ от института голосования избирателей по почте. Так, первоначально законодательство о выборах предусматривало возможность голосования избирателей по почте, однако в мае 2008 году Конституционный суд Турции признал данную избирательную процедуру неконституционной, поскольку она, по мнению Суда, не гарантирует свободу и тайну голосования избирателей, в частности, в связи с семейным голосованием избирателей.

Обеспечение гарантий свободного волеизъявления при проведении голосования избирателей по почте является одним из важных направлений использования данной избирательной процедуры. В ряде государств – в связи с этим – введены дополнительные гарантии. Так, в Латвии избиратель должен вложить вместе с заполненными избирательными бюллетенями в конверт и свой паспорт, как того требует законодательство о выборах, с тем чтобы в нем была сделана отметка об участии в голосовании. В Лихтенштейне – в конверте должна быть декларация избирателя о том, что он принял участие в «почтовом» голосовании добровольно и его голосование отражает его волеизъявление.

Имеются и некоторые проблемы в организации почтового голосования, на которые, в частности указано в ряде Итоговых отчетов миссий международного наблюдения БДИПЧ ОБСЕ. Так, имеется рекомендация БДИПЧ ОБСЕ в отношении Великобритании в части необходимости обеспечить тайну голосования по почте и невозможность оказания давления на избирателя при заполнении избирательного бюллетеня, распространить требования в проведению голосованию по почте, принятые в Северной Ирландии, на всю Великобританию. Кроме того, было рекомендовано исключить предусмотренную законодательством о выборах возможность доставки заполненных «почтовых» избирательных бюллетеней для их последующего подсчета сотрудниками участкового избирательного органа (счетного центра) третьими лицами, в том числе представителями политических партий, принимающих участие в выборах.

4.2. Кроме того, хотя в других частях Обзора его авторами приводятся примеры лучшей практики, однако, лучшая практика организации голосования зарубежных избирателей, в том числе имеющаяся в Российской Федерации, не нашла отражения в его тексте. Все изменения в законодательстве и правоприменительной практике, направленные на поступательное развитие демократии в Российской Федерации, вынесены авторами Обзора «за скобки».

5. В Обзоре имеются фактологические неточности, искажающие смысл тех или иных электоральных институтов или процедур. Так, применительно к механизму разрешения жалоб в Болгарии, утверждается, что в национальном законодательстве не раскрывается термин «заинтересованная сторона» (стр. 37), тогда как болгарское избирательное законодательство четко определяет перечень должностных лиц и институтов, посредством которых участники выборов могут обращаться за судебной защитой своих избирательных прав. Как известно, результаты выборов могут быть обжалованы в Конституционный суд Болгарии кандидатами, политическими партиями и коалициями, но только через промежуточную инстанцию, уполномоченную инициировать постановку такого вопроса. Субъектами такого обращения могут быть одна пятая депутатов Народного собрания, Президент, Кабинет министров, Верховный апелляционный суд (его пленум) и Генеральный прокурор Болгарии. Такой посреднический механизм ограничивает права и возможности непосредственного обращения участников выборов за защитой своих прав на честные и справедливые результаты выборов. Именно об этом и нужно было критически говорить в Обзоре, а не о несуществующем нераскрытии термина «заинтересованная сторона».

Применительно к США, в Обзоре содержится похвала гласности и открытости, а также эффективности работы двух избирательных органов – Федеральной избирательной комиссии (ФИК) и Комиссии по содействию выборам. Хотя известно, что ряд заседаний ФИК, в том числе по кадровым вопросам, согласно регламенту ее работы, являются закрытыми, а при проведении в 2012 году выборов президента США – в течение почти полугода – ФИК вообще не работала из-за того, что не была сформирована в надлежащем составе для проведения заседаний и принятия законных решений.

Кроме того, авторы Обзора считают, что Палата представителей Конгресса США – нижняя его палата – не избирается каждые два года (сноска 14 на стр. 11), хотя на самом деле она обновляется в ротационном порядке каждые два года в определенной части своего состава.

6. В русскоязычной версии Обзора имеются необъяснимые лингвистические неточности.

6.1. В частности, это относится к институту досрочного голосования избирателей. Так, английское словосочетаний, которое используется во всех итоговых отчетах и иных документах БДИПЧ применительно к «досрочному голосованию» – earlyvoting – переводится в Обзоре (см. стр. 18 и др. русскоязычной версии и стр. 15 англоязычной версии) как «заочное голосование», т.е.absenteevoting. Другие виды голосования обозначаются как «специальное голосование» – specialorabsenteevoting (стр. 19 и стр. 16), при этом термин absenteevoting в русскоязычной версии на указанной странице уже переводится как «голосование с помощью открепительных талонов» (по законодательству Российской Федерации – «голосование по открепительному удостоверению»).

6.2. По тексту Обзора (например, стр. 32 и 27) гуляет термин «групповое голосование» или groupvoting (как правонарушающая технология), однако это термин нигде не раскрывается.

6.3. Подраздел 1.3.3. Обзора в русскоязычной версии озаглавлен как «Доступность и включительное принятие законов» (в англоязычной версии – Accessibility and Inclusive Adoption of Laws); из русскоязычной версии практически невозможно понять, что означает словосочетание «Включительное принятие законов» (вероятно, подразумевается принятие законов на основе их широкого предварительного обсуждения, проведения общественных консультаций).

7. В Обзоре – в подразделе 2 «Избирательная система» обойден молчанием вопрос о законодательных подходах и практике перехода в ряде государств ОБСЕ от одной избирательной системы к другой, в частности, в Болгарии такой переход был осуществлен в 2009 году.

8. В Обзоре обойден молчанием, за исключением ссылки 16 на стр. 13, тот факт, что в ряде государств ОБСЕ руководство выборами возложено на исполнительный орган государственной власти, в частности, МВД или Минюст, Минрегионразвития, а не на постоянно действующий центральный избирательный орган (комиссию), что является приоритетным направлением развития избирательной администрации в зоне ОБСЕ.

9. Обзор не содержит статистической таблицы о том, сколько в адрес государств – участников ОБСЕ было высказано рекомендаций по результатам международного наблюдения за выборами и как они их выполняют. В частности, в адрес США только в 2008 году было высказано 38 серьезных рекомендаций, в 2010 году – 20, в 2012 году – 35, при этом наиболее важные из них повторяются из одного итогового отчета в другом. Безо всякой, очевидно, надежды на то, что к этим рекомендациям кто-то прислушается.

10. В целом, несмотря на то, что Обзор составлен на основании итоговых и иных отчетов миссий международного наблюдения БДИПЧ ОБСЕ за ограниченный отрезок времени, страдает определенными концептуальными недостатками, не лишен серьезных методологических изъянов, еще резче высвечивает «двойные» стандарты БДИПЧ ОБСЕ в оценке избирательного законодательства и практики проведения выборов в государствах – участниках ОБСЕ, представляется возможным подчеркнуть его значение как рабочего документа, высвечивающего потребность в создании единообразной международно-правовой базы для проведения наблюдения, единых международных избирательных стандартов в зоне ОБСЕ, хотя и с учетом положений ряда документов Совета Европы, в том числе и в области проведения международного наблюдения за выборами.

Международные избирательные стандарты должны касаться также и местных (муниципальных) выборов, поскольку миссии международных наблюдателей за ними были минимум в 5 случаях, в частности, в Албании (на муниципальных выборах 8 мая 2011 года), в Болгарии (на совмещенных с президентскими выборами 23 октября 2011 года), в Грузии (на муниципальных выборах 30 мая 2012 года), в Молдове (на муниципальных выборах 28 ноября 2011 года), в Норвегии (на муниципальных выборах 12 сентября 2011 года).

Кроме того, БДИПЧ осуществлял международное наблюдение и за референдумами, в частности, в Республике Кыргызстан 27 июня 2010 года, хотя такого мандата в документах ОБСЕ не имеется.

Все это требует, при согласии государств – участников ОБСЕ, выработки новых консолидированных подходов к сертификации международного наблюдения, причем не только за выборами, но и за референдумами, повышению статуса документов, которыми руководствуется БДИПЧ ОБСЕ при проведении международного наблюдения.

* В ноябре 2008 года принято решение о внесении изменений в указанный конституционный закон в направлении устранения в парламенте монополии одной политической партии на осуществление государственной власти – в случае, если «заградительный» барьер в 7% преодолевает только одна политическая партия, то к распределению депутатских мандатов в обязательном порядке привлекается следующая за ней по результатам выборов политическая партия.


    1. Дополнительный материал к выступлению Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В.Е. Чурова при обсуждении информационно-аналитического материала по вопросу «Обзор избирательного законодательства и практики государств-участников ОБСЕ», подготовленного БДИПЧ ОБСЕ


2013 год, следующий за 2011 и 2012 годами – годами выборов Президентов Соединенных Штатов и России, выборов Государственной Думы, – также ознаменовался целым рядом интересных событий в избирательной области. Прошел первый единственный день голосования регионального и местного уровня в России. Состоялись голосования по выборам Президента Грузии, Парламента Чехии. В этом году выбирали Президента Азербайджана, Президента Армении, Президента Монголии, парламенты целого ряда государств.

Все эти выборы прошли в острой борьбе, при высокой конкуренции. В ряде государств были очевидные лидеры, которые подтвердили свое положение по результатам голосования уже в первом туре. Где-то выборы проходили без доминирования той или иной личности, того или иного кандидата, той или иной политической силы. Скажем, выборы в Бундестаг Германии, безусловно, проходили при доминировании одной личности и одной политической силы. Но любопытно, что избирательная система Германии в этот раз не обеспечила достаточной представительности Бундестага. Вы знаете, что за депутатов, ныне заседающих в Бундестаге, проголосовало чуть более или даже менее трех четвертей всех пришедших голосовать, притом что средний европейский уровень представительности парламентов в последние десятилетия не опускался ниже 90%, и несколько сильных политических партий в Германии не добрали буквально сотые доли процента до проходного 5-процентного барьера.

Кстати, по аналогии можно рассмотреть ситуацию в России на выборах областного Законодательного собрания Ростовской области, где одна из парламентских партий также не добрала несколько сотых процента до проходного барьера, также 5-процентного.

Прошедшие избирательные кампании на разных континентах дают богатую пищу для анализа и использования практики организации голосования в других странах. В Вене начался первый семинар Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, посвященный сравнительному анализу избирательных систем. Подготовлен обзорный доклад Бюро по демократическим институтам и правам человека, в целом представляющий относительно объективную картину развития избирательных систем.

Конечно, этот доклад по своей глубине и содержательности существенно уступает тем наработкам, которые проводились в России под руководством доктора Лысенко, присутствующего здесь, и результатом которых являются уникальные книги. Последняя из них выпущена только что - "Избирательное законодательство и выборы в современном мире", третий выпуск – "Азиатско-Тихоокеанский регион" (1500 страниц почти). В случае необходимости может служить метательным оружием, как кирпич, а не только пособием по сравнительному изучению.

Так вот, конечно, доклад БИПЧ серьезно уступает нашим материалам, но в целом в качестве обзорного с некоторыми замечаниями, которые мы высказали в Вене, вполне пригоден. В нем отражены важнейшие проблемы совершенствования избирательного законодательства, такие как организация регистра избирателей, организация подсчета голосов, наблюдение за выборами, агитация. Я думаю, что Вена выработает определенные рекомендации, и я надеюсь, что эти рекомендации будут в русле облегчения этих процедур и либерализации этих процедур. Потому что постоянное усложнение избирательных систем, которое проходило во всем мире, и в Азиатско-Тихоокеанском регионе, и в Латинской Америке, и в Европе, привело к резкому снижению активности избирателей.

На выборах Президента Соединенных Штатов Америки в 2012 году реально пришли и проголосовали в день выборов менее половины отнесенных в списке избирателей. На выборах в Бундестаг Германии 25% проголосовало якобы досрочно, без всякого внешнего контроля. Но вы знаете, в Америке тоже почти столько же – 25%, и только за счет досрочно проголосовавших победил Обама. То есть всеми силами натягивают явку.

В Российской Федерации не только 8 сентября, но и в октябре (во вторую неделю октября – казалось бы формально очень удобное время) на выборах мэра Томска пришло всего 20% избирателей.

На мой взгляд, без либерализации процедур, естественно под строгим общественным контролем и при полном и безусловном доверии к избирательной системе, дальнейшее развитие избирательной демократии невозможно. Есть невыполнимые ограничения. Скажем, пресловутый день тишины и запрет на агитацию в день голосования. Ни в одной стране мира его не соблюдают реально, потому что во всех странах мира, развитых, демократических, есть Интернет. А есть страны, на территории которых осуществляется вещание из-за рубежа, и нет ни одной страны, где экзит-поллы, прогнозы и различные агитационные материалы не появлялись бы в день голосования. Вот в Германии, например, нет понятия день тишины, и очень хорошо.

Важно одно – чтобы агитация в день голосования не препятствовала избирателям приходить на участки. Точно так же, как общественное наблюдение. Пусть развивается. Сейчас права наблюдателей превышают в Российской Федерации права участковой избирательной комиссии, потому что они просто ничем не ограничены, а права членов участковой избирательной комиссии ограничены законом.

Так вот пожалуйста, наблюдайте, но только вы место для голосования оставьте, а то наблюдатели есть, комиссия есть, ящик для голосования есть, веб-камера есть, а избирателю зайти на участок невозможно. И тогда для чего все остальное? Либо помещение больше, либо наблюдателей меньше. Но поскольку наблюдателей меньше нельзя делать, значит надо помещение больше делать. То есть надо всячески облегчать процедуру голосования, потому что если исчезнет избиратель, исчезнет и избирательная система. Все остальные участники могут исчезнуть, избиратель не должен исчезать. Вот это, наверное, главное. А если будет избиратель, будут и выборы, будет сформирована государственная власть, будет государство.

Поэтому я думаю, что данный семинар будет способствовать выработке рекомендаций не с точки зрения усложнения жизни избирателя, а с точки зрения облегчения реализации активного избирательного права.

Что касается критики избирательных систем, она присутствует во многих государствах, в том числе и в тех же Соединенных Штатах Америки. Как вы знаете, по результатам выборов Президента Соединенных Штатов в активной форме выразили недовольство более 700 тысяч избирателей, это в 7 раз превышает численность вышедших на Болотную площадь. Так вот это недовольство избирательной системой зачастую является ничем иным как способом, либо отвлечь внимание от более насущных проблем общества, либо второй вариант – замаскировать ту пустоту, отсутствие реальной программы, реальной агитации того или иного кандидата, той или иной политической силы. Реально во всем мире избирательные системы весьма совершенны, даже если они весьма плохи.

Спасибо за внимание.




    1. Заместитель начальника Управления общественных связей и информации Аппарата ЦИК России Владимир Иванович Лысенко выступил в ходе обсуждения избирательного законодательства и практики государств – участников ОБСЕ (Вена, Австрийская Республика)


1 ноября 2013 года в Вене (Австрийская Республика) в ходе обсуждения избирательного законодательства и практики государств – участников ОБСЕ, подготовленного БДИПЧ ОБСЕ, выступил заместитель начальника Управления общественных связей и информации Аппарата ЦИК России Владимир Иванович Лысенко.

В своем выступлении В.И. Лысенко обозначил задачи, которые должны быть предметом обсуждения БДИПЧ ОБСЕ, в том числе методология международного наблюдения, формы голосования, применение новых технологий в избирательном процессе.


    1. Заместитель Руководителя Аппарата ЦИК России Алексей Александрович Кисин выступил в ходе обсуждения избирательного законодательства и практики государств – участников ОБСЕ (Вена, Австрийская Республика)


1 ноября 2013 года в Вене (Австрийская Республика) в ходе обсуждения избирательного законодательства и практики государств – участников ОБСЕ, подготовленного БДИПЧ ОБСЕ, выступил заместитель Руководителя Аппарата ЦИК России Алексей Александрович Кисин.

В своем выступлении А.А.Кисин сосредоточил свое внимание на основных правовых новеллах в законодательстве Российской Федерации о выборах и о политических партиях, направленных на придание российской избирательной системе большей открытости и траспарентности.

Он особо отметил, что избранная при проведении обсуждаемого обзора методология не позволяет сформировать представление о текущем состоянии законодательства о выборах в государствахучастниках ОБСЕ.


    1. Каталог: international


      Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   9   10   11   12   13   14   15   16   ...   75


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница