Мировая наука о политическом регулировании конфликтов



Скачать 177.98 Kb.
страница1/10
Дата30.01.2018
Размер177.98 Kb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

1

Мировая наука о политическом регулировании конфликтов


За свою историю человечество накопило немалый опыт ненасильственного политического разрешения конфликтов. Однако лишь со второй половины XX столетия, когда стало очевидным, что конфликты являются реальной угрозой выживанию человечества, в мире начала складываться самостоятельная область научных исследований, один из главных предметов которой - предупреждение открытых, вооруженных форм проявления конфликтов, их урегулирование или улаживание, а также разрешение конфликтов мирными средствами. Один из крупнейших специалистов в этой области И. Галтунг даже сравнивает исследования и практическую деятельность по урегулированию конфликтов с медициной. В обеих дисциплинах выделяются три основных задачи:

• диагностика;

• составление прогноза;

• терапия.

Развитию исследований по урегулированию конфликтов способствовала не только актуальность тех задач, которые пришлось решать ученым в связи с опасностью конфликтов, но и формирование нового подхода к объекту анализа, определившего специфику этого научного направления. Исследования по предупреждению, разрешению конфликтов стали ориентироваться прежде всего на проведение сравнительного анализа конфликтов и способов их урегулирования в различных областях, например международных и этнических, а также конфликтов в разных культурах или исторических эпохах. Ученые задались вопросом: что было общего и какова специфика урегулирования тех или иных конфликтов XX столетия, насколько технология их урегулирования совпадает с технологией разрешения споров, например, в Древнем мире или между африканскими племенами? Во всем многообразии конфликтов исследователи стали выявлять не уникальные особенности той или иной конкретной ситуации, что интересует, например, историков, а напротив, принципиально общие моменты, позволяющие разрешать конфликты мирными средствами.

В основе такого подхода лежат как научные, так и практические соображения. С научной точки зрения выявление общих закономерностей в конфликтах и их сравнительный анализ помогают глубже понять и раскрыть суть самого феномена. С практической же точки зрения такой подход позволяет дать прогноз возникновения и развития конфликта, определить эффективные методы его урегулирования, предотвращающие насильственные формы дальнейшего развития конфликта. Именно наличие общих характеристик в различных конфликтах и возможность их выделения позволяют говорить о самостоятельной области научных исследований.

Сравнительный подход вовсе не отрицает особенностей каждого типа конфликтов. Более того, он открывает возможность выявить такую специфику, увидеть в сравнении уникальность того или иного конкретного конфликта. Правда, здесь возникает методологическая проблема, связанная с возможностью переноса обобщений, сделанных по одному конфликту, на другой конфликт, на иную историческую или культурную реальность. Как и во всех науках, эта проблема решается путем совершенствования методологии исследований, разработки понятийного аппарата.

Другая особенность исследований по политическому урегулированию конфликтов состоит в их ярко выраженной междисциплинарной направленности. Политология наряду с историей, психологией, правоведением (которое, в частности, выявляет границы применения юридических норм), теорией управления, философией, этнографией, социологией и рядом других научных дисциплин определяет лицо этой новой области. Именно в их взаимодействии и взаимовлиянии, при ведущей роли политической науки, сложилось научное направление по урегулированию конфликтов. Сегодня практически невозможно четко провести грань между отдельными дисциплинами, вошедшими в эту область знания. Появившись на стыке наук, направление по урегулированию конфликтов включило в себя многие работы по стратегическим исследованиям, изучению проблем мира, сотрудничеству путем переговоров, урегулированию межэтнических и производственных конфликтов, снижению международной напряженности и разрядке, переговорам по разоружению, вопросам сотрудничества между Востоком и Западом и ряду других вопросов.

Из указанных соображений исходили те зарубежные исследователи в 50-х годах, которые попытались сгруппировать различные конфликты - этнические, межобщинные, политические, классовые - под единым названием "социальные конфликты" и создать междисциплинарное направление, ориентированное на целостный анализ конфликтов. Основные положения этого направления были сформулированы в работах К. Боулдинга, Л. Косера и некоторых других авторов. Впоследствии исследователи обратились к специфическим проблемам, занявшись анализом либо межгосударственных, межэтнические конфликтов, т.е. их интересы сосредоточились на сфере политики, либо семейных конфликтов, либо конфликтов на производстве. Хотя следует заметить, что по ряду изучаемых аспектов, например по вопросам, связанным с особенностью формирования стереотипов восприятия конфликта у его участников, жесткой границы, которая разделяла бы две области исследований, не существует.

Наконец, в качестве еще одной важной характеристики исследований по урегулированию конфликтов мирными средствами следует отметить их значительную прикладную ориентацию. Возникнув во многом как ответ на запросы практики, исследования по проблемам предупреждения, управления, разрешения конфликтов и в дальнейшем в значительной мере оказались направленными на разработку практических рекомендаций. Многие исследователи, работающие в рамках данного направления, сами непосредственно участвовали в урегулировании конфликтов, в том числе на Ближнем Востоке, на Кипре, в Северной Ирландии, на Юге Африки и в других конфликтных точках. Они готовили встречи противоборствующих сторон, занимались анализом их интересов, давали предложения по поиску взаимоприемлемых решений.

Наличие прикладной ориентации исследований не снижает, однако, общетеоретического вклада данной научной дисциплины в политологию, в теорию международных отношений, в которых конфликты и войны вообще занимают особое положение. Не случайно, по определению американского политолога Д. Хелда, конфликты наряду с сотрудничеством и переговорами (а переговоры фактически являются средством урегулирования конфликтов и осуществления сотрудничества) составляют основную форму выражения политики в современном мире. Сходные взгляды разделяются и другими исследователями, которые определяют политику через конфликты и согласие в обществе. В связи с этим ряд авторов (например, Е. Амстуц) подчеркивает, что для лучшего понимания политики необходимо обратиться к анализу источников возникновения конфликтов и путей их урегулирования.

В практическом же плане, по оценкам некоторых исследователей, первостепенная функция политики заключается именно в урегулировании разногласий. Отечественный политолог К.С. Гаджиев отмечает, что политика начинается там, где существуют конфликты, и что именно политика призвана найти пути и средства решения возникающих в человеческом сообществе конфликтов. Сходную точку зрения высказывает и другой отечественный исследователь А.Г. Здравомыслов, который определяет политику как сферу деятельности по разрешению и воспроизводству конфликтов.

Такова научная сторона выделения проблем межэтнических, межрелигиозных, межгосударственных конфликтов, а также конфликтов, связанных с самоопределением территорий, и вопросов их урегулирования в качестве самостоятельной области научных исследований. В то же время имеются современные политические реалии, которые требуют рассмотрения межэтнических или межрелигиозных конфликтов, возникающих внутри той или иной страны в единстве с международными конфликтами. Причин, вызывающих необходимость такого ракурса, несколько.

Во-первых, конфликт, возникнув как внутренний, порой перерастает в международный вследствие подключения более широкого круга участников и выхода за пределы государства. Примерами расширения конфликта за счет новых участников могут служить многие региональные и локальные конфликты второй половины XX столетия (достаточно вспомнить Вьетнам, Афганистан), когда вмешательство таких крупнейших держав, как США и СССР, превращало их в серьезную международную проблему. Однако новые участники могут оказаться задействованы в конфликте невольно, например, за счет притока к ним огромного числа беженцев. С такой проблемой столкнулись, в частности, европейские страны во время Югославского конфликта; пограничные с Руандой государства Танзания, Заир, Бурунди, когда туда в связи с внутренним конфликтом в 1994 г. устремились руандийские беженцы. Еще один вариант вовлечения других стран во внутренний конфликт возможен в том случае, если конфликт остается внутренним, но в нем, например в качестве заложников или жертв, оказываются граждане других государств. Тогда конфликт приобретает международную окраску. Так, в декабре 1996 г. представителями "Революционного движения Тупак Амару" в резиденции японского посла в Лиме были захвачены заложники - граждане разных стран. Требования террористов были адресованы правительству Перу, однако в конфликт оказались вовлеченными и другие государства, чьи граждане стали заложниками.

Во-вторых, конфликт из внутреннего может стать международным в результате дезинтеграции страны. Развитие конфликта в Нагорном Карабахе показывает, как это происходит. В момент своего возникновения в Советском Союзе этот конфликт был внутренним. Его суть состояла в определении статуса Нагорного Карабаха, который являлся частью территории Азербайджана, но большинство населения которого составляли армяне. После распада СССР и образования на его месте самостоятельных государств - Армении и Азербайджана - конфликт в Нагорном Карабахе превратился в конфликт между двумя государствами, т.е. международный.

В-третьих, вовлечение в процесс урегулирования внутренних конфликтов посредников из третьих стран, а также посредников, выступающих от имени международной организации или в своем личном качестве (т.е. не представляющих никакую конкретную страну или организацию), становится нормой в современном мире. Часто через посредничество внутренние конфликты, хотя и остаются внутренними, приобретают международное звучание. В качестве примера можно привести конфликт в Чечне, в котором с посреднической миссией выступали представители Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Участие международных посредников также может вести к тому, что различия между внутренними и международными конфликтами становятся все менее определенными, а границы между этими двумя видами конфликтов стираются, т.е. конфликты интернационализируются.

Сегодня активная разработка проблем, связанных с урегулированием конфликтов, в зарубежной науке (прежде всего американской) выразилась в большом количестве публикаций по данной тематике, в создании исследовательских центров, выпуске специализированных журналов, в том числе "Журнала по разрешению конфликтов" (The Journal of Conflict Resolution), "Международного журнала по урегулированию конфликтов" (The International Journal of Conflict Management), "Журнала по исследованию проблем мира" (Journal of Peace Research), "Журнала по переговорам" (Negotiation Journal), "Международные переговоры: журнал практических и теоретических исследований" (International Negotiation: A Journal of Theory and Practice). Во всех крупнейших университетах США и многих стран Западной Европы читаются курсы по урегулированию конфликтов, переговорам, вопросам посредничества.

Одним из индикаторов интенсивности проводимых работ в этой области является разработанность понятийного аппарата. Такие термины, как "урегулирование конфликтов", "управление конфликтами", "разрешение конфликтов", "предотвращение конфликтов", "кризисное регулирование" и ряд других, получили свое конкретное значение в различных научных подходах.


2.

Проблемы урегулирования политических конфликтов в России


Что касается отечественных исследований в области урегулирования конфликтов, то сегодня они значительно отстают от общемировых. Причины лежат в истории развития страны и ее научной мысли. На Западе в послевоенный период интенсивно велись работы в таких областях, как урегулирование производственных и муниципальных конфликтов (конфликтов, возникающий на уровне муниципалитетов в связи, например, с промышленной застройкой микрорайона, против которой возражают его жители), конфликтов в области этнических или расовых отношений. В СССР же эта сфера исследований как таковая отсутствовала. Предполагалось, что коль скоро в развитом социалистическом обществе, которое считалось построенном в стране в послевоенный период, нет причин для существенных внутренних противоречий, то не Должно быть и внутренних - политических, этнических и других - конфликтов. Не случайно при описании событий в СССР избегали использовать термин "конфликт", а все явления, выходившие за рамки данных представлений, попадали в закрытую статистику и рассматривались как нетипичные или ненормальные для социалистического государства. Социальные конфликты на Западе анализировались сквозь призму классовой борьбы и фактически не изучались с точки зрения их урегулирования.

В сфере международных отношений господствовавшая в прошлом концепция "мирного сосуществования стран с различным социальным строем" была довольно противоречивой с точки зрения отношения к конфликтам: наличие международных конфликтов признавалось, но разработка теоретических вопросов их урегулирования не велась. Так, в словаре по научному коммунизму, вышедшем в свет в 1980 г., мирное сосуществование рассматривалось как одна из форм борьбы противоположных социальных систем на международной арене. При акценте на борьбе компромисс, согласие, а соответственно средства и механизмы, с помощью которых они достигаются, - переговоры и посреднические процедуры - считались скорее вынужденными и временными мерами и глубоко, серьезно не изучались.

В результате подобного отношения к международным конфликтам в 70-х - начале 80-х годов в СССР выходили исследования, в которых изучались вопросы возникновения и развития тех или иных конкретных конфликтов преимущественно в их историческом ракурсе. Это работы Г.А. Арбатова, В.В. Журкина, В.А. Кременюка, Е.М. Примакова, а также ряда других авторов. Однако практически не было исследований по теоретическим проблемам урегулирования конфликтов. В лучшем случае рассматривались теории и подходы западной науки, что давало, правда, возможность познакомиться с разработкой этих проблем в США и некоторых других странах Запада. Пожалуй, наиболее интересными и полными в данном отношении были исследования, проводившиеся в 70-80-х годах в Институте мировой экономики и международных отношений АН СССР под руководством В.И. Гантмана. Их результаты нашли отражение в таких коллективных монографиях, как "Современные буржуазные теории международных отношений: критический анализ" (1976) и "Международные конфликты современности" (1983). Анализу западных подходов к конфликтам были посвящены исследования Н.И. Дорониной "Международный конфликт" (1981) и Е.В. Егоровой "США в международных кризисах (политико-психологические аспекты)" (1988). В их работах, а также в работах некоторых других исследователей затрагивались и аспекты, связанные с урегулированием конфликтов и кризисов, хотя сама эта проблема не была в центре внимания авторов.

Вопросы урегулирования конфликтов частично изучались в рамках проводившихся правовых дисциплин, главным образом в исследованиях по правовым аспектам мирного урегулирования международных споров, - таковы работы А.М. Ладыженского и И.П. Блищенко; Д.Б. Левина. Проблемы, связанные с урегулированием конфликтов, нашли определенное отражение и в тех немногочисленных исследованиях, которые были опубликованы в СССР по вопросам международных переговоров, прежде всего в исследованиях, принадлежащих перу А.Г. Ковалева, В.Ф. Петровского. Как правило, выход в свет подобных работ совпадал с периодами разрядки международной напряженности.

В результате Советский Союз, будучи одной из двух сверхдержав мира, имел огромный опыт участия в урегулировании конфликтов в сфере международных отношений. Соответственно, именно область международных отношений подвергалась, хотя и минимальному (в силу указанного отношения к компромиссу и согласию), анализу. Однако отечественная наука в сфере международных отношений по сравнению с западной была значительно более централизована и менее свободна в выборе тематики исследований.

В целом же, с точки зрения практики в СССР не было социального заказа на широкое развитие исследований по урегулированию конфликтов мирными средствами. Все это, несомненно, тормозило развитие данного направления. Как следствие, не формировалась и соответствующая научная дисциплина, предполагающая проведение сравнительных исследований по урегулированию конфликтов в разных сферах.

Второй серьезной причиной отставания исследований по урегулированию конфликтов было недостаточное развитие междисциплинарного характера общественных наук в СССР, что во многом обусловливалось организацией науки в стране. История, право, экономика, психология, социология имели довольно жестко очерченные рамки, а исследования на стыках различных дисциплин в гуманитарной области еще только-только начинались. Анализ же механизмов урегулирования конфликтов требует, как уже отмечалось, именно широкого междисциплинарного подхода.

Наконец, отметим еще один фактор, отрицательно повлиявший на разработку проблем урегулирования конфликтов в СССР, - слабая ротация научных и практических кадров из одной сферы в другую. Между тем в США в большей степени был распространен переход исследователей в практическую область и обратно. В частности, в сфере международных отношений наиболее яркий пример такого перехода явил собой Г. Киссинджер, который, сделав блистательную академическую карьеру, стал затем государственным секретарем США. На этом посту с его именем связано урегулирование целого ряда конфликтов, и в первую очередь на Ближнем Востоке. Уйдя с поста государственного секретаря, Г. Киссинджер вновь вернулся к профессорской деятельности. В Советском Союзе такое случалось крайне редко. Ученый, перешедший на практическую работу, которая в социальном плане рассматривалась как более престижная, в науку возвращался редко. В результате терялась необходимая связь между практической деятельностью и ее теоретическими обобщениями.

Отсутствие в Советском Союзе научной дисциплины по политическому урегулированию конфликтов не могло в итоге не сказаться на практической сфере, и прежде всего на урегулировании внутренних конфликтов, которые "внезапно" вспыхнули в стране в конце 80-х - начале 90-х годов. Конфликты охватили самые разные социальные области: этническую, область экономических и производственных отношений, сферу политики. Россия, как и другие государства, образовавшиеся на территории СССР, во многих случаях оказалась беспомощной перед огромным числом конфликтов, буквально захлестнувших страну.

Во внешнеполитической сфере дела обстояли несколько лучше, поскольку имелся опыт, накопленный в прошлом. Но и здесь Россия столкнулась с проблемами обобщения и передачи этого опыта новому поколению, применимости данного опыта в новых международных условиях. На практике отрицательно сказался и фактор нехватки квалифицированных кадров из-за оттока их в начале 90-х годов из внешнеполитических ведомств в коммерческие структуры.

Резкое обострение конфликтных отношений в стране, возникновение конфликтов на территории СССР, развитие Югославского конфликта, - все это привело к тому, что проблема конфликтов стала в 90-х годах одной из ведущих в отечественной науке. Появилось множество публикаций в научных журналах, вышли в свет книги и учебники по конфликтам. Среди учебной литературы следует прежде всего отметить "Социологию конфликта" А.Г. Здравомыслова, главу "Конфликты и сотрудничество в международных отношениях" в учебном пособии П.А. Цыганкова "Международные отношения", а также главу "Политические конфликты" в учебнике В.П. Пугачева и А.И. Соловьева "Введение в политологию". И все-таки учебной литературы именно по урегулированию конфликтов, можно сказать, практически нет.

Все это еще раз убеждает в том, что Россия должна иметь своих специалистов для работы в конфликтных ситуациях. Раскрыть существующие в мире подходы и технологии в данной сфере, указать на сильные и слабые стороны того или иного подхода и метода, на их возможности и ограниченность, - таковы задачи данного учебного пособия. Оно ориентировано прежде всего на студентов, знакомых с основными курсами по политологии, истории, социологии, психологии.

Вновь подчеркнем: акцент в учебнике делается не на конфликтах как таковых, а именно на их урегулировании. При этом основное внимание уделяется урегулированию международных конфликтов или тех внутренних, которые становятся серьезной проблемой и приобретают международное значение, как, например, Югославский конфликт первой половины 90-х годов. Причины выбора такого аспекта изложения материала заключаются в том, что указанные конфликты, во-первых, изучались студентами ранее в курсах истории, имели широкое освещение в средствах массовой информации. В результате они достаточно хорошо "узнаваемы", и отпадает необходимость в подробном изложении содержания конфликтов. Это позволяет сосредоточиться на сути процесса урегулирования. Во-вторых, многие из рассматриваемых конфликтов хорошо описаны в литературе, по ним имеются документы, материалы стенограммы переговоров по урегулированию, что облегчает поиск наиболее ярких примеров. Кроме того, при необходимости можно легко найти литературу, чтобы подробнее ознакомиться с тем или иным конфликтом. В качестве отдельных иллюстраций, разумеется, используются и относительно "чистые" внутренние конфликты. Впрочем, их "чисто" внутренний характер является, в силу уже называвшихся причин, весьма относительным.

Конечно, каждый конфликт своеобразен и неповторим, поэтому невозможно дать один-единственный рецепт по урегулированию всех конфликтов вообще. Теоретические знания позволяют глубоко анализировать конкретный конфликт, ставить более точный диагноз ситуации, лучше ориентироваться в средствах воздействия на конфликт, заранее просчитывать возможные позитивные и негативные последствия применения того или иного подхода или метода. Однако практическая работа по урегулирование конфликтов, как любая практическая деятельность, кроме знаний требует определенных навыков и умений, которые обычно приходят с опытом. Не все конфликты и не всегда легко поддаются урегулированию. Большинство из них, как правило, требует немало времени и высокого уровня профессионализма от тех, кто вовлечен в процесс поиска взаимоприемлемого решения. Непрофессиональное же вмешательство в конфликт нередко осложняет его. Вот почему подходить к урегулированию конфликтов следует, только действительно будучи квалифицированным специалистом и обладая необходимыми для этого знаниями и умениями.

3.

Алгоритм политического моделирования «Конкорд»


К сожалению, большинство современных российских политиков еще не знакомо с методами политического моделирования в той мере, в какой это присуще зарубежным общественным и политическим деятелям. В связи с этим с практической точки зрения представляется целесообразным применять более детализированные процедуры конструирования моделей, которые легче “встроить” в процесс принятия политического решения. Указанное обстоятельство и побудило автора настоящей статьи разработать собственный алгоритм построения политологической модели_2_, являющийся развитием и конкретизацизацией методик Шродта, Саати и Проктора с учетом российской специфики.

Опыт практической работы в сфере политического консультирования показал, что процедура политологического моделирования должна начинаться с неформального (“художественного”) описания предыстории текущего политического процесса. На втором этапе производится отбор значимых факторов, в достаточной степени описывающих рассматриваемый политический процесс, и, соответственно, абстрагирование от малозначимых в рамках заданных исходных условий факторов. Затем осуществляется анализ предыстории и текущей политической ситуации и их формализация. Итогом данного анализа является, в частности, выявление участников политического процесса, выделение неполитических сил (национальных, социальных, финансовых, экономических и т.п.), стоящих за каждым из таких участников или влияющих на процесс в целом, а также оценка уровней политического влияния и других ресурсов каждого из участников событий и поддерживающих его сил.

На основе полученных результатов в ходе следующего этапа устанавливаются стратегические цели и тактические интересы участников политического процесса. Далее следует конструирование модели развития политической ситуации, исходя из оценки расстановки политических сил и распределения их интересов с учетом стратегических целей и задач.

В алгоритме особо выделяется этап диагностики политической ситуации. Он подразумевает формальное изложение истории политического процесса путем описания (с временнóй или событийной привязкой) изменений расстановки политических сил и модификаций целей и интересов участников политического процесса. Кроме этого, производится формальная оценка текущей политической ситуации путем ее сопоставления с историей политического процесса.

Сутью следующего этапа является прогнозирование развития политической ситуации: определение критериев успешности политических действий, выяснение возможных стратегических союзов и вероятных тактических коалиций, оценка характера реакции акторов политического процесса, участвующих в тех или иных союзах и коалициях, на различные сценарии развития политической ситуации. На этой основе производится построение модели развития политической ситуации. Компьютерная обработка исходной информации дает возможность оценки вероятности успеха в случае тех или иных действий.

На заключительном этапе моделирования производится синтез вариантов политических решений, включающий в себя выбор оптимальных вариантов политических действий с учетом прогноза развития политической ситуации, а также средств и ресурсов для их реализации. На этой базе создаются документы (проекты указов, распоряжений, приказов и т.п.), формализующие оптимальные варианты действий. Эти документы предоставляются лицу, принимающему решения.

После принятия политического решения осуществляется контроль за его воплощением в жизнь. Данные контроля используются при проведении нового цикла политологического моделирования. (Схематически указанная процедура моделирования изображена на рис. 5 на след. стр.)








http://www.politstudies.ru/n2004fulltext/1998/2/11.files/image006.gif

 

Алгоритм политологического моделирования НИП “Конкорд”
4.

Методика и направления деятельности по предотвращению полит. конфликтов


Как и термин "конфликт", понятие "мирное урегулирование" конфликта или кризиса определено далеко не однозначно. Существует множество различных взглядов и теоретических подходов, в рамках которых разрабатывается и применяется своя терминология Чаще всего под "урегулированием" в широком смысле подразумеваются любые действия, направленные на предотвращение или прекращение вооруженной борьбы и разрешение противоречий мирным способом. Несмотря на пестроту определений и точек зрения, среди них выделяются три основных теоретических направления, которые ориентированы на разработку вопросов, связанных:

с предупреждением открытых, вооруженных форм проявления конфликтов, сопровождающихся насильственными действиями - войнами, массовыми беспорядками и т.п. (prevention of conflict);

• с улаживанием конфликтов (урегулирование конфликтов в узком смысле, или управление конфликтами), направленным на снижение уровня враждебности в отношениях сторон, переводом конфликта в русло поиска совместного решения проблемы (conflict management),

• с разрешением конфликтов, предполагающим устранение вызвавших их причин, формирование нового уровня взаимоотношений участников (conflict resolution)

Говоря о первом направлении теоретических работ - о предупреждении конфликтов,- следует особо подчеркнуть, что речь идет не о стремлении разработать основы некоего бесконфликтного общества (это невозможно), а именно об условиях предотвращения открытых форм конфликта, связанных с вооруженной борьбой.

Конфликт практически никогда не возникает внезапно. Всегда есть некие предварительные сигналы: несогласие с действиями другой стороны, возражения, недовольство и т.п. Поэтому исследователи, работающие в рамках первого направления, особое внимание обращают на раннюю диагностику конфликта, а также на разработку методов предупреждения насильственных форм его развития.

В самом начале зарождения этого направления усилия ученых были направлены главным образом на поиск четких критериев, по которым можно было бы судить о потенциальном развитии насильственных форм конфликта. Особое внимание уделялось использованию стандартизированных процедур, основанных на отслеживании (мониторинге) конфликта с помощью ЭВМ. Еще в 60-х годах в Массачусетском технологическом институте США под руководством Л. Блумфилда была предпринята попытка формализованного анализа конфликта на основе базы данных и программ, заложенных в ЭВМ. База данных, подготовленная Л. Блумфилдом и его коллегами, включала в себя: а) банк по 27 конфликтным ситуациям; б) банк по мерам, предпринятым в том или ином случае и ослаблявшим или усиливавшим конфликт. Программа обеспечивала как информационный поиск по этим 27 конфликтам, так и прогноз относительно развития нового конфликта. Причем информация о новом конфликте вводилась в машину в формализованном виде и сравнивалась с предыдущими случаями. Эта модель оказалась одной из наиболее Удачных и нашла применение в государственных структурах США. Для информационной и аналитической поддержки при принятии Решений в конфликтных ситуациях. Впоследствии модель была Усовершенствована, и в 1997 г. появилась новая работа Л. Блум-Филда совместно с А. Моултоном, в которой поиск оказался возможным уже по 85 конфликтам.

И все же отслеживание конфликта на основе формализованных моделей имеет ряд ограничений. Во-первых, проблематичными являются критерии, по которым сравниваются конфликты, а также сами алгоритмы сравнения. На этот момент обращал внимание и сам Л. Блумфилд, признавая, что формализованная модель не может заменить человека, его опыт и интуицию в решении проблем конфликта. Во-вторых, поскольку конфликт - крайне сложное явление, то даже самые простые модели оказываются громоздкими и дорогими. В-третьих, и это главное - они не позволяют достоверно судить о наличии конфликтного потенциала и тенденциях развития конфликта. Кроме того, остается открытым вопрос о том, как воздействовать на латентный конфликт и можно ли в принципе сделать что-нибудь для предотвращения перехода его в форму вооруженного противостояния. Однако последнее ограничение в большей мере касается практиков.

Сегодня, хотя разработка стандартизированных процедур отслеживания потенциальных конфликтов продолжается, больше внимание уделяется не столько поиску индикаторов конфликта, сколько изучению проблем, связанных с формированием неконфронтационного сознания, а также развитию институтов и механизмов для реализации переговорного процесса.

5.


Методика политического маневрирования как регулирование полит. конфликтов
Эффективным методом управления в условиях стабильного общества является систематическое социально-политическое маневрирование, включающее в себя инструменты компромиссов между правящей и оппозиционными группировками, уступки и повороты в социальной и экономической политике, связанные с перегруппировкой сил и перераспределением ресурсов. Например, в случае, если консервативная модель политики правительства не дает ожидаемых результатов, то последнее может усилить социальные программы и перебросить на их осуществление определенные ресурсы.
6.

Понятия и основные особенности регулирования ПК


В литературе, в средствах массовой информации, на бытовом уровне можно встретить множество различных определений конфликта. Среди специалистов, занимающихся изучением конфликтов, также нет единой точки зрения по поводу того, что он представляет собой. Фактически каждый автор вкладывает в понятие "конфликт" свой смысл, но чаще всего под ним имеют в виду различные источники его происхождения и развития: продолжение конкуренции, антагонистические отношения, стресс, осознание несовместимости позиций или действий, предельный случай обострения противоречий и т.п. Так, один из ведущих специалистов в области конфликтов А. Рапопорт связывает конфликт с конкуренцией, а другой исследователь, М. Дойч, подчеркивает, что конфликт возникает только в случае, если у сторон есть несовместимость действий. Часто в качестве синонимов конфликта используются такие термины, как "борьба", "спор", "напряженность в отношениях", "инцидент", "кризис".

Подобное разнообразие в определениях и использовании понятий обусловлено рядом причин: сложностью самого феномена конфликта; как правило, неоднозначным пониманием того, чем вызвано его возникновение и, наконец, спецификой авторского подхода к его исследованию. Последнее является особенно важным при определении конфликта, во многом обусловливая понимание его сути.

Крупнейший исследователь в области конфликтологии А. Рапопорт заметил, что отношение к конфликтам может быть прямо противоположным. Так, в рамках пацифистской идеологии вооруженные конфликты и войны непременно осуждаются, в то время как в эпосе описывается героика войны, в ней видятся подвиги и слава. В военной сфере к вооруженным конфликтам подходят с точки зрения разработки стратегии и тактики победы, а исторические исследования направлены на то, чтобы дать как можно более точное описание и анализ конкретных конфликтов и кризисов.

Разные научные дисциплины, естественно, делают акценты на разных аспектах конфликта. В социологии, например, конфликт часто рассматривается сквозь призму несовпадения конкретных целей и интересов его участников - социальных групп, общностей и т.д. Эти же категории являются основными в философии и политологии. В психологии конфликт исследуется главным образом в русле мотивационньгх или когнитивных концепций. В первом случае он рассматривается как агрессия, которая либо вызвана фрустрацией (различные теории фрустрации), либо изначально присуща человеческому обществу (фрейдистская ориентация); во втором - с точки зрения различий в познавательной сфере сторон конфликта (особенности восприятия, логики, характера мышления). Близкое к когнитивной психологии понимание конфликта дает семантика, в которой он выступает как результат непонимания сторонами друг друга.

Разумеется, каждая научная дисциплина представлена множеством подходов, которые вовсе не обязательно сводятся к перечисленным выше. Однако в любом случае, в зависимости от "угла зрения" различными будут и определения конфликтов, и отношение к ним, и рекомендации по поведению в конфликте и т.п. Очевидно, что свой ракурс есть и при политологическом рассмотрении конфликтов и кризисов в контексте их урегулирования. Именно с этой точки зрения важно дать определение ряду понятий и показать их взаимосвязь.

Практически все исследователи подчеркивают, что конфликт возникает между двумя или более сторонами, которые являются основными, или прямыми, участниками (субъектами, сторонами) конфликта. В международных отношениях к ним относятся прежде всего государства или группы государств (альянсы, блоки), во внутренних конфликтах - политические движения, официальные власти. В последние годы и во внутренних, и в международных конфликтах все большую роль начинают играть так называемые негосударственные участники - движения, организации и т.п.

Кроме основных бывают косвенные участники в конфликте (страны, блоки, политические и национальные движения), которые не принимают активных действий в конфликте, но поддерживают ту или иную сторону политическими, экономическими методами, поставками оружия и т.д. Степень их вовлеченности в конфликт может широко варьироваться.

Процесс урегулирования, естественно, не может не принимать во внимание участников конфликта и их особенности. В конечном счете от участников зависит дальнейшее развитие событий; продолжится ли конфликт или стороны придут к мирному согласию. На протяжении развития конфликта его участники, как прямые, так и косвенные, могут меняться. В ряде случаев косвенные Участники оказываются настолько задействованными в конфликте, что становятся его прямыми участниками. Могут появляться новые стороны, в том числе и из тех, кто пытался урегулировать конфликт. И в этом одна из существенных опасностей подключения к конфликту. Вероятны случаи выхода из конфликта того или иного участника, хотя сам конфликт продолжается.

Далеко не всегда субъекты, или участники, конфликта - и прямые, и косвенные - очевидны. Не случайно при урегулировании конфликта зачастую возникает проблема, с кем начинать этот процесс. Например, в конфликте в Нагорном Карабахе азербайджанская сторона с самого начала рассматривала Армению как непосредственного участника конфликта и долгое время отказывалась вести переговоры с представителями Нагорного Карабаха, не видя в нем самостоятельного субъекта. В свою очередь, армянская сторона и Нагорный Карабах настаивали на полноправном участии представителей Нагорного Карабаха в переговорах по урегулированию. Аналогичные ситуации не раз возникали в истории, например при обсуждении вопроса об участии палестинцев на переговорах по ближневосточному урегулированию. Серьезные трудности на этой же почве возникли при подготовке Парижских переговоров в связи с окончанием войны во Вьетнаме. США исходили из того, что важнейшая проблема - это вторжение Северного Вьетнама в Южный Вьетнам, а Национальный фронт освобождения Южного Вьетнама рассматривался лишь как "военное крыло" северо-вьетнамского правительства, действующее на территории Южного Вьетнама. Согласно такой логике, ему не могло быть отведено самостоятельное место на переговорах по урегулированию. Иначе видели ситуацию Северный Вьетнам и Национальный фронт освобождения Южного Вьетнама. С их точки зрения конфликт был между вьетнамцами, живущими в Южном Вьетнаме, и Национальным фронтом освобождения Южного Вьетнама - с одной стороны, и США и их марионеточным сайгонским правительством - с другой.

Выявление участников конфликта не сводится лишь к вопросу о том, с кем вести переговоры по урегулированию конфликта. Оно имеет и более глубокие основания, а именно, чьи интересы и потребности необходимо учитывать при урегулировании конфликта. Так, по мнению известного исследователя, занимающегося изучением вопросов разрешения конфликтов, Дж. Бертона, неудача в урегулировании конфликта на Кипре на основе резолюции Совета Безопасности от марта 1964 г. связана с тем, что она не учитывала интересы всех сторон конфликта, а к ним кроме греческой и турецкой общин относились также Турция, Греция, Англия, НАТО и сверхдержавы - СССР и США. При определении сути конфликта не обратили внимания на то обстоятельство, что с XIX в. Кипр, где проживали греки и турки, находился под английским господством. В конце 50-х годов в рамках НАТО было выработано решение, согласно которому Кипру предоставлялась независимость; Греция отказывалась от притязаний на остров, а Турция - от требований его раздела. В начале 60-х годов начались вооруженные столкновения между греками и турками на острове. Кипрское правительство обратилось в Совет Безопасности ООН, на основе резолюции которого на Кипр были введены вооруженные силы этой организации. Однако в последующие годы ситуация на острове неоднократно обострялась.

Следующее понятие, которое часто встречается при урегулировании конфликтов, - предмет конфликта, т.е. то, по поводу чего возникает конфликт между сторонами. Это может быть территория, право на использование ресурсов (например, морских) и т.д. Автор многих работ в области изучения конфликтов О. Холсти, проанализировав 77 международных конфликтов за период с 1919 по 1965 гг., выявил следующие типичные предметы конфликта: территориальные претензии, негативное отношение к режиму, наличие или отсутствие каких-либо прав или привилегий, национализм, имперские амбиции, экономические проблемы, к которым относятся, например, проблемы рыболовства, коммерческого судоходства, налогов, и тарифов, и т.п.

В принципе технология урегулирования конфликта мало зависит от предмета, лежащего в его основе. Однако, как и в случае с участниками конфликта, проблема возникает тогда, когда стороны неодинаково видят суть противоречий, а значит, по-разному подходят к вопросу о том, по поводу чего должны вестись переговоры. На практике такое наблюдается очень часто. В результате бывает сложно даже приступить к урегулированию. Так, в 1974 г. в связи с конфликтом на Кипре греческая сторона пыталась представить суть проблемы как вывод турецких войск с Кипра, а правительство Турции - как достижение согласия между общинами.

Другой пример касается России. Осенью 1994 г. при обсуждении возможности переговоров по поводу чеченского кризиса центральные власти России говорили о рассмотрении на этих переговорах вопросов разоружения незаконных формирований на территории субъекта Российской Федерации - Чечни. Представители же Грозного настаивали на том, что речь на переговорах может вестись только о невмешательстве России в дела суверенного государства, каковым, по их мнению, являлась Чечня.

По мере развития конфликта могут меняться не только его участники, но и предмет спора. Из этого следует, что конфликт никогда не бывает статичным. Он постоянно развивается фактически по всем параметрам. Сам факт развития, изменения конфликта открывает возможности для его урегулирования. Именно в силу появления новых аспектов в отношениях между сторонами-участниками конфликта они могут прийти к согласию, которое еще вчера казалось невозможным. Таким образом, если конфликт не урегулируется в данный конкретный момент, то это не означает, что он вообще не подлежит урегулированию. Суть урегулирования как раз и заключается в том, чтобы изменить ситуацию и сделать возможным нахождение мирного взаимоприемлемого решения.

В то же время, занимаясь урегулированием, следует учитывать, что развитие конфликта может идти и по прямо противоположному пути - по пути ухудшения условий для урегулирования. На практике нередки случаи, когда условия, на которых предполагалось урегулирование, со временем оказывались упущенными. В итоге конфликт усиливался, и сторонам приходилось вновь, уже в более сложных условиях, искать возможности для взаимоприемлемых решений.

В теоретических работах по урегулированию конфликтов, особенно международных, часто встречаются также следующие понятия:

• конфликтные отношения;

• конфликтные действия без применения оружия;

• кризис;

• вооруженные действия (вооруженный конфликт).

Каждое из этих понятий описывает специфику взаимоотношения сторон главным образом на международной арене, которую необходимо учитывать в ходе урегулирования. При анализе внутренних конфликтов тоже используют названные понятия, хотя нередко серьезное внимание на внутренний конфликт обращают только тогда, когда уже начинаются вооруженные действия.

Обычно конфликтные отношения являются продолжительными и нередко окрашиваются в крайне враждебные тона. В случае кратковременного ухудшения отношений разногласия, споры, инциденты, иногда весьма серьезные, зачастую возникают даже между союзниками, но все же они не представляют реальной угрозы для отношений сторон в целом. Выбор мирного пути их разрешения в общем-то очевиден. Одним из примеров таких разногласий, причем имевших очень острый характер, могут служить противоречия в подходах по проблемам торговли и тарифов, возникшие между Европейским экономическим сообществом (впоследствии - Европейским союзом) и США в 1992 г. Ситуация тогда настолько осложнилась, что даже был пущен в оборот термин "торговая война". Однако то, что до реальной войны дело не дойдет, ни у кого не вызывало сомнений. Конечно, разногласия между союзниками могут перерастать в конфликтные отношения, в том числе и с применением оружия. В истории не раз союзники становились врагами, а бывало и наоборот - из бывших противников складывались коалиции. Однако и в том, и в другом случае происходили качественные изменения в отношениях между участниками.

Степень враждебности сторон, находящихся в конфликтных отношениях, может быть различной. Различным может быть и то, какие сферы и насколько полно охватываются подобными отношениями. Иногда конфликтные отношения оказываются настолько значительными, что пронизывают все области отношений между сторонами. В международной сфере на официальном уровне доходят порой до разрыва дипломатических отношений, а на неофициальном - до резкого ограничения контактов между отдельными гражданами. Уровень враждебности в такие времена очень высок. Но бывает, что конфликтные отношения охватывают только одну или несколько областей, проблем. Например, в отношениях СССР, а затем России с Японией таковой служит территориальная проблема в отношении четырех островов: Итуруп, Кунашир, Шикотан, Хабомаи, с которой связаны все остальные - более частные вопросы (рыболовства и т.д.) в этой зоне.

Довольно высокий уровень враждебности и продолжительный характер конфликтных отношений К. Холсти определил как напряженность в отношениях. Обычно она охватывает целый комплекс проблем, и требуется долгий путь для урегулирования взаимоотношений, причем возможное достижение согласия по какому-либо отдельному незначительному вопросу редко ведет к принципиальному изменению отношений сторон.

Конфликтные отношения бывают и менее выраженными, тогда они не исключают возможности сотрудничества между государствами в таких сферах, как торговля, культура, и даже по ряду политических вопросов. Например, отношения между Востоком и Западом периода "холодной войны" в целом характеризовались как конфликтные, но это не исключало развития различных контактов и взаимодействия между странами во многих сферах. Одним из наиболее значительных примеров здесь может служить подготовка и проведение форумов в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Их результатом стала активизация контактов между Востоком и Западом. Уровень конфликтности в отношениях между отдельными странами, как и в мире в целом, не является постоянным: он то нарастает, то спадает. В последнем случае говорят о спаде напряженности или разрядке в международных отношениях. После второй мировой войны было несколько периодов улучшения общей атмосферы в международных отношениях, которые, в свою очередь, сменялись периодами усиления конфронтации. Так, непосредственно послевоенное время характеризовалось позитивными сдвигами на международной арене. Тогда, после победы над фашизмом была создана ООН. Совместными усилиями различных стран разрабатывались принципы послевоенного устройства мира. Однако вскоре на смену пришло обострение международной ситуации, которое в условиях идеологического и начинающегося военного противостояния ознаменовалось созданием НАТО, а затем и Варшавского договора; возникла острейшая международная ситуация, связанная с корейской проблемой. В конце 50-х годов и самом начале 60-х вновь было отмечено потепление в отношениях между Востоком и Западом. В этот период удалось наметить пути урегулирования ряда сложнейших международных проблем. После очередного этапа обострения международной обстановки, последовавшего в 60-х годах, когда мир во время Карибского кризиса оказался на грани ядерной войны, в начале 70-х годов вновь наступил период разрядки. В это время прошло Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе, ставшее в то время значительной вехой в улучшении отношений между двумя блоками. Однако вскоре, в первой половине 80-х годов, мир вступил в полосу очередной конфронтации. Взаимная критика и обмен колкостями являлись характерными признаками этого периода, конец которого пришелся на середину 80-х годов. Изменения в Советском Союзе и странах Восточной Европы в конце 80-х кардинальным образом преобразовали отношения в мире, положив конец "холодной войне" между Востоком и Западом. Но на смену ей пришло множество локальных конфликтов в различных частях земного шара.

Пример послевоенной истории, пожалуй, наиболее наглядно показывает волнообразный характер смены отношений на международной арене, хотя подобную закономерность между странами или группами стран можно обнаружить и в другие исторические периоды. Время от времени конфликтные отношения государств могут, обостряясь, сопровождаться конфликтными действиями (обычно взаимными), что выражается в использовании обвинений, угроз, предупреждений, ультиматумов и т.п.

Конфликтные отношения и действия нередко предшествуют кризису, который характеризуется резким, внезапным ухудшением этux отношений. Вообще внезапность, неожиданность, быстрота и лавинообразность развития событий, их непредсказуемость и плохая управляемость - отличительные признаки кризисной ситуации. Именно в наличии таких признаков заключается особая опасность кризиса. К примеру, кризис 1914 г. в Европе, начавшийся с убийства 28 июня Франца Фердинанда, уже через 6 недель перерос в мировую войну, в которую в итоге оказались вовлечены 38 государств. Кризис может характеризоваться также усилением конфликтных действий, в том числе связанных с демонстрацией силы (передвижение войск, объявление мобилизации и т.п.).

Кризис означает не просто ухудшение отношений, пусть даже резкое. В большинстве словарей "кризис" определяется как "ключевая точка", "поворотный момент", "резкое изменение", "крутой перелом", "тяжелое переходное состояние". Таким образом, участники конфликта, достигнув кризисной точки, переходят к качественно иным отношениям. Изучение подобных ситуаций способствовало выделению самостоятельной области исследования и практики, отражающей специфику кризиса, - кризисному урегулированию (кризисное управление).

Сам термин "кризисное урегулирование" вошел в обиход после Карибского кризиса 1962 г. и активно использовался бывшим министром обороны США Р. Макнамарой. Под "кризисным урегулированием" часто имеют в виду действия двух сторон, пытающихся реализовать несовместимые цели: получить преимущество над противником и одновременно предотвратить глобальное столкновение с ним. Иными словами, речь идет не столько об урегулировании, сколько о реализации собственных целей при наличии ограничения - глобального столкновения. В связи с этим австралийский исследователь Дж. Ричардсон выдвинул идею о предпочтительности использования другого термина - "кризисная дипломатия", под которой он понимает деятельность, направленную на снижение напряженности.

Несмотря на резкое ухудшение в отношениях, кризис, тем не менее, не обязательно влечет за собой войну. Одним из примеров здесь служит опять же Карибский кризис 1962 г., когда взаимоотношения СССР и США все-таки не переросли в вооруженные столкновения, а в итоге - новую мировую войну, хотя ситуация и была крайне острой. Однако возможен и другой вариант развития событий, а именно, когда стороны все сильнее начинают проявлять враждебный характер по отношению друг к другу, - тогда за кризисом (переломной точкой) следуют вооруженные действия и Далее развивается вооруженный конфликт.

Множество различного рода войн - мировых, региональных, локальных - являются примерами вооруженных конфликтов. Впрочем, вооруженный конфликт может начаться и без особо выраженной кризисной точки, и даже вообще без ухудшения (хотя бы внешнего) отношений сторон, как, например, нападение фашистской Германии на Советский Союз в июне 1941 г.

После начала вооруженных действий дальнейших ход событий развивается, как правило, по двум основным сценариям. Первый: относительно быстрая победа одного из участников и поражение другого. Именно на такой сценарий нередко рассчитывает та или иная сторона, вступая в вооруженную борьбу. Например, из этого исходили при вводе советских войск в Афганистан в 1979 г. или российских войск в Чечню в 1994 г. Следуя второму сценарию, а он чаще всего реализуется тогда, когда силы сторон приблизительно равны или не получается быстрой победы, конфликт приобретает характер длительного вооруженного противостояния. Он может то затихать, то разгораться вновь с переменным преимуществом для каждого из участников.

Между содержанием понятий "конфликтные отношения", "кризис", "конфликтные действия", "вооруженный конфликт" нет четко очерченных границ. Отношения участников могут переходить из одного состояния в другое, поэтому не следует абсолютизировать названные понятия, однако важно иметь в виду, что задачи урегулирования в каждом из этих случаев несколько различны. При конфликтных отношениях, кризисе, конфликтных действиях (но не перешедших в вооруженное противостояние) главное заключается в том, чтобы не допустить попыток силового решения проблемы; при вооруженных же действиях - перейти от силовых решений к мирным методам урегулирования.

Вместе с тем общей задачей при урегулировании является недопущение дальнейшего развития конфронтационных отношений и действий, стимулирование участников к поиску совместных путей решения проблемы, вызвавшей конфликт. Наличие общей задачи позволяет использовать в рамках подходов, связанных с урегулированием конфликтов, термин "конфликт" в широком смысле, включая в это понятие конфликтные отношения, конфликтные действия, а также вооруженный конфликт и кризис.

7.

Методология политического управления. Нормативно- прескриптивный и дескриптивно- экспликативный подходы.


Принятие политических решений (ППР) — это сложный динамический процесс, чья гиперкомплексная структура создает масштабную проблему для построения адекватных теоретических моделей. Как справедливо замечает профессор Гарвардского университета Б.Нельсон, “если принять во внимание объем стоящих перед специалистами задач, представляется, что моделирование целого пока остается за пределами возможностей отрасли” [Нельсон 1999: 552]. Тем не менее за последние полвека учеными было предпринято немало попыток “взять высоту” — выработать целостную концепцию процессов ППР.

Прежде чем рассматривать содержание сформулированных на сегодняшний день концепций, следует сказать несколько слов о главных методологических проблемах, встающих при их конструировании. В первую очередь речь идет о различии между двумя основными подходами к осмыслению ППР — нормативно-прескриптивным и дескриптивно-экспликативным. Эти магистральные метаподходы исходят из противоположных способов восприятия проблемы: прескриптивный подход ориентирован на создание формальных, нормативно оптимизированных моделей; дескриптивный — на построение эмпирически обоснованных моделей реальных практик ППР (с раскрытием глубинных мотивов действий акторов). Остановимся на них подробнее.

Нормативно-прескриптивный подход. Среди сторонников такого подхода много специалистов по математическим и кибернетическим методам, экономистов, философов, разрабатывающих политические принципы и идеологические доктрины, а также юристов. В рамках данной парадигмы мир политических решений понимается как нечто, поддающееся реконструкции посредством идеальной модели, выступающей в качестве универсального эталона. Политические действия оптимизируются с помощью формальных правил (норм) и процедур, а главным предметом исследования становятся так наз. “задачи выбора”, связанные с созданием формальных алгоритмов и оптимизацией акта принятия решения [1] .

При подобном аналитическом подходе ППР интерпретируется сквозь призму нормативно заданной, формализованной (на математическом или логическом уровне) и непротиворечивой модели, предписывающей принимающим решения лицам выполнение некоего набора операций в соответствии с фиксированными критериями. Сама же процедура принятия решения предстает в виде законодательно регламентированной рациональной обработки потока информации или документооборота, осуществляемого беспристрастными администраторами.

Преимуществом рассматриваемого подхода является то, что он позволяет рационализировать и оптимизировать процесс ППР, четко обозначить оценочные критерии и управленческие правила, произвести математически точные расчеты выгод и издержек альтернативных вариантов решения. Вместе с тем нельзя не отметить, что он предполагает известное абстрагирование исследователя от “неидеальной политической практики”, на которую воздействует множество экстрарациональных факторов социально-гуманитарного плана (индивидуальные и групповые интересы, ценности и установки, эмоции и обычаи и т.д.). Ведь в реальной жизни государственные органы — это не армия роботов, усердно перерабатывающих информацию, а скорее арена схватки различных индивидов и социальных группировок.

Дескриптивно-экспликативный подход. В рамках указанного подхода, который особенно популярен среди психологов, управленцев, политологов и социологов, внимание фокусируется не только на “видимых” (формализованных) нормах и процедурах, но и на “теневых” механизмах и неформальных правилах игры. Наряду с количественной обработкой данных, здесь применяются и методы качественного анализа информации, прежде всего метод “изучения случая или прецедента” (case study). При рассмотрении процесса ППР учитываются самые разные факторы: от социальных сетей и индивидуальных мотиваций до макроэкономических условий, организационных иерархий и социокультурных стереотипов. Итоги подобных наработок нередко обобщаются в эмпирически верифицируемых теоретических моделях [2] . Не случайно в фундаментальных социальных исследованиях систем ППР доминируют дескриптивно-экспликативные подходы, тогда как в прикладных заметнее роль нормативно-прескриптивных моделей, обосновывающих практические рекомендации для политиков [см. Quade 1989].

К очевидным достоинствам дескриптивно-экспликативного подхода можно отнести ориентацию на детальный эмпирический анализ и связанную с этим комплексность теоретических моделей процесса ППР. К его недостаткам — громоздкость методики и отсутствие практических выводов и рекомендаций.

Принимая во внимание сложность и многомерность феномена ППР, многие специалисты пытаются найти пути соединения сильных сторон обоих метаподходов. Так, по мнению известного отечественного ученого Л.Евланова, комплексная концепция управленческих решений должна характеризоваться “всесторонним учетом всех аспектов, а также рациональным использованием логического мышления и интуиции субъекта управления, математических методов и вычислительных средств при формировании и выборе решения” [Евланов 1984: 17]. Вместе с тем следует отметить, что взаимопроникновение дескриптивного и прескриптивного подходов чаще всего наблюдается в прикладных исследовательских методиках. Такая ситуация объясняется тем, что ни одно количественное исследование не может обойтись без сбора и анализа эмпирических данных, а это, в свою очередь, неизбежно порождает потребность в дескриптивной индукции.

8.

Модели политико-управленческого цикла. Конструкция Дж. Андерсона и У. Дана



Организационно-институциональный подход к анализу принятия политических решений (ППР) имеет довольно разноплановые дисциплинарные и теоретические источники. На его формирование повлияли как традиционный, или “старый”, институционализм, ставивший во главу угла изучение формальных структур и официальных норм, так и сложившийся на стыке политологии и социологии “новый” институционализм, берущий в расчет анализ неформальных иерархий и неофициальных правил игры, а также выделившаяся в 1950 — 1960-е годы в особую дисциплину теория организаций. На сегодняшний день в рамках организационно-институционального подхода существуют три базовые модели: социологического неоинституционализма, политического институционализма и организационной логики. Рассмотрим кратко каждую из них.

Модель социологического неоинституционализма начала разрабатываться еще в 1940 — 1950-е годы американским социологом Ф.Селзником и к 1970 — 1980-м годам, после выхода в свет трудов Дж.Марча, Дж.Олсена, П. Ди Маджио и др., по сути оформилась в самостоятельное теоретико-методологическое направление. Опорой для некоторых работ данного направления послужили принципы системного и структурно-функционального анализа. Селзник пытался использовать их при исследовании организаций, которые интерпретировались им как комплексные и органические микросистемы, находящиеся в процессе адаптации к внешней среде [1] . Более умеренный взгляд на роль внешнего контекста в жизни организаций был представлен в совместном труде Дж.Марча и Г.Саймона “Организации” (1950), где указывалось на необходимость сбалансированного анализа внутренней и внешней среды. В известном смысле именно эти идеи Селзника и Марча и дали толчок развитию двух важнейших разновидностей социологического институционализма: “открытой”, или “инвайроментальной” (environment), и “синтетической”.

“Открытая” модель социологического институционализма. В своей классической работе “Органы управления долиной Теннеси” (1949) Селзник проанализировал ситуацию, сложившуюся на названной территории в 1930 — 1940-е годы, после принятия Конгрессом США закона о децентрализации региональных институтов [см. Selznik 1949], и на базе этого эмпирического исследования сформулировал ряд весьма важных теоретических выводов. Во-первых, по его заключению, функционирование государственной организации определяется не столько ее официальными целями и формальной структурой, сколько вызовами и давлениями, исходящими от внешней социальной или институциональной среды. Во-вторых, такая организация сама оказывает влияние на окружающий мир, нередко становясь агентом его изменения. Иными словами, сильная и эффективная организация в известной мере может “менять” свою внешнюю среду. Делая подобные выводы, ученый фактически разводит “внешнее”, институциональное измерение организации с ее “внутренней”, неформальной структурой [2] . Хотя государственные органы и уполномочены выполнять институциональные функции и принимать решения, в реальной жизни те постоянно корректируются под воздействием агрессивной и неопределенной социальной среды.

Развитие данной версии социологического институционализма было продолжено в 1980 — 1990-е годы американскими социологами П. Ди Маджио и У.Пауэллом, разработавшими концепцию “институциональной изоморфности” и “организационного поля” [см. Di Maggio, Powell 1991]. Ученые начали свой анализ с критического разбора так наз. “закрытой” модели бюрократической организации, восходящей еще к политико-социологическим взглядам М.Вебера, который видел в “железной клетке” бюрократии необходимую и рациональную форму регулирования капиталистической экономики. Вместо “закрытой” модели бюрократического принятия решений Ди Маджио и Пауэлл предложили “открытую” модель “организационного поля” как совокупности организаций, участвующих в кооперативных решениях и образующих специфическую сферу социальной жизни. В соответствии с данной моделью, любой государственный орган принимает решения в определенной институциональной среде, включающей государственные ведомства и общественно-политические объединения, коммерческие и некоммерческие организации [3] . В “организационном поле” ППР постоянно сталкиваются множество заинтересованных структур, имеющих разные цели, статусы и роли.

В любой из сфер принятия государственных решений “организационное поле” образует некую иерархию межорганизационных отношений, возникающую в результате упрочения взаимозависимости организаций, структуризации социального пространства, информационного обмена. В этих условиях в организационном поле проявляется феномен “изоморфности”, базирующийся на трех механизмах: принудительности, миметики и нормативности. Первый из этих механизмов обусловлен жестким воздействием внешних формальных и неформальных, официальных и социокультурных ограничений [4] , второй связан с воспроизводством или имитацией тех или иных стереотипов деятельности, сложившихся на данном поле [5] , третий — с профессионализацией персонала организаций и формированием общекорпоративной культуры. Существуют самые разнообразные виды ассоциаций и неформальных клубов, которые объединяют мэров, губернаторов, судей, депутатов, экспертов, лоббистов и т.д., способствуя обмену информацией, символами, идеями, а тем самым — усилению однородности и единообразия в государственном управлении. Именно вследствие такой “изоморфности” управленческого процесса, согласно Ди Маджио и Пауэллу, “открытый” организационно-институциональный контекст и играет определяющую роль в механизме принятия решений.

Несколько иной точки зрения придерживаются сторонники “синтетической” версии социологического институционализма, наиболее радикальным выражением которой стала ранняя модель Марча и Олсена, разработанная в начале 1970-х годов совместно с М.Коэном и получившая метафорическое название “модель мусорной корзины” (garbage can) [см. Cohen et al. 1972: 1]. В рамках предложенной в данной модели трактовки система ППР состоит из четырех относительно взаимно автономных элементов: (а) проблемы; (б) способы их решения (solutions); (в) лица, принимающие решения, и (г) диапазоны выбора. Поскольку возникновение проблем далеко не всегда совпадает по времени с появлением вариантов их решения, а приход способных управленцев — с открытием соответствующих “окон возможностей” (windows of oppоrtunities), институты нередко “сбрасывают” то проблемы, то варианты их решений в своего рода “мусорную корзину”. Зачастую решения принимаются до того, как проблема четко определена и структурирована, или тогда, когда по тем или иным причинам миновала сама возможность утверждения подготовленной альтернативы. Другими словами, уровень динамики параллельных потоков, составляющих принятие государственных решений, различается по темпам и фазам, и потому “формирование публичной политики в чем-то аналогично наполнению корзины мусором” [см. Hill 1997: 107].

Конечно, интерпретация ППР как спонтанного и хаотичного потока (или потоков) не может не вызывать серьезных возражений. Ведь в условиях “неконтролируемой энтропии” принятие решений оказывается объектом интуитивных и реактивных импровизаций политиков и администраторов, а само моделирование публичной политики низводится до изучения отдельных случаев, из которых методом “проб и ошибок” извлекаются некие полезные уроки. Неудивительно, что со временем даже авторы рассматриваемой концепции перешли на более умеренные позиции. Так, в одной из поздних статей Марч и Олсен признают, что ППР осуществляется в известных институциональных рамках. Институты задают культурно-символические и нормативно-регулятивные форматы деятельности агентов принятия решений: “Поскольку политические акторы строят свое поведение путем выбора различных его вариантов, им приходится действовать, имея в голове ясные представления об альтернативах и их последствиях, о приоритетных интересах и стратегических целях, а эти последние в значительной степени определяются тем институциональным контекстом, в рамках которого оперируют данные игроки” [March, Olsen 1996a: 251].

Важнейшее место в концепции Марча и Олсена занимает понятие “институциональный порядок”. В своей программной статье “Новый институционализм: организационные факторы в политической жизни” (1984) ученые указывают, что традиционная политическая теория трактует проблему порядка в ракурсе либо “политического договора”, отраженного в конституциях, законах и прочих стабильных правилах, либо “морального долга”, чаще с опорой на религиозные нормы. При этом вне поля зрения остаются другие два вида порядка: порядок, основанный на разумности, и порядок, установленный в ходе “соперничества и принуждения” [6] . По мнению авторов методологии “нового” институционализма, все эти четыре типа порядка неразрывно связаны. Политический порядок, считают они, должен рассматриваться как совместная деятельность и общение людей, строящиеся на договоре и долге, рациональности и целеполагании, соперничестве и конфликте, и лишь затем быть конкретизирован в концептах исторического, темпорального, эндогенного, нормативного, демографического и символического порядков [см. March, Olsen 1996b].

Как видно из приведенного выше описания, важнейшим изъяном модели социологического неоинституционализма является наличие множества “разрывов” между микро- и макроуровнем, т.е. между деятельностью отдельных акторов, с одной стороны, и функционированием институциональной системы — с другой. Стремясь преодолеть эти “разрывы”, американский политолог Э.Остром попыталась синтезировать указанную модель с теорией “рационального выбора”, соединив в своей концепции ППР индивидуальные акции с институциональными правилами [см. Ostrom 1986а, 1986b, 1990]. Точкой отсчета в его анализе принятия решений выступают действия отдельных акторов, обладающих определенными ресурсами, интересами и приоритетами. Каждый индивид, участвующий в политико-управленческом процессе, постоянно попадает в ситуации, требующие принятия решений (decision situations). Но, согласно Остром, любая подобная ситуация есть следствие сложившихся институциональных правил, социоэкономических условий, системы регулирования общественных ресурсов (или благ) и давления общественного мнения. Говоря марксистским языком, ППР является результатом взаимодействия “субъективного фактора” (индивидуальная активность) с комплексом “объективных факторов” (условия среды, правила игры, общие ресурсы и т.д.).

Далее ученый предлагает свою классификацию институциональных правил, посредством которых осуществляются агрегирование индивидуальных действий в коллективные решения, распределение индивидов по властным ролям и позициям, а также коммуникации между акторами. Действительно, между индивидуальным голосованием гражданина и принятием конституции на всеобщем референдуме весьма непросто установить прямые причинно-следственные связи. Еще сложнее вскрыть обратные связи, определяющие влияние конституционных норм на политическое участие индивида. Чтобы объяснить опосредованный характер взаимодействия государственных решений и индивидуального поведения, Остром выделяет три тесно связанных между собой уровня функционирования институтов: операциональный, коллективного выбора и конституционный. На операциональном уровне отраслевой государственный орган вырабатывает свои ведомственные решения. На уровне так наз. коллективного выбора принимаются законодательные акты, которые регламентируют деятельность самих государственных органов. На конституционном уровне вводятся высшие нормы, регулирующие деятельность даже законодателей, в т.ч. федерального парламента. Из этого следует, что деятельность по принятию решений носит иерархический характер: вышестоящие центры ППР задают правила принятия и исполнения решений для нижестоящих. При этом рядовые граждане действуют в основном по правилам нижнего, операционального, уровня, тогда как нормы конституционного и коллективного уровней выступают для них лишь в качестве опосредованных низовыми процедурами ориентиров.

В отличие от социологического неоинституционализма с его упором на роль социетальной среды, модель политического институционализма, возникшая в рамках западной политической науки как реакция на господствовавшие там в 1950 — 1970-е годы системный редукционизм и структурно-функциональный подход, исходит из автономии государства и доминирования внутренних механизмов организаций. Одним из создателей данной модели стала профессор Гарвардского университета Т.Скочпол, предложившая возродить изучение государственных институтов на новой основе [см. Scockpol 1985]. Отметив, что государственные институты во многих западных странах демонстрируют способность к продолжительному и стабильному существованию, исследовательница указала на то, что публичная политика формируется прежде всего государственными чиновниками. При этом степень автономности последних в вопросах ППР определяется тремя главными обстоятельствами: (а) международными позициями государства, (б) воспроизводством внутреннего порядка и (в) совокупностью организационных условий. Не отрицая значения экономических, социальных и культурных факторов в принятии решений, Скочпол все же помещает в центр анализа институциональный контекст государственной политики, что, в свою очередь, превращает госбюрократию в главный объект исследования.

Дальнейшее развитие линия политического институционализма получила в коллективной работе с довольно провокационным названием “Значимы ли институты?” (1993). Помимо множества исследований конкретных случаев из различных областей государственно-публичной политики США, Великобритании, Нидерландов, Канады, Франции, Германии и Японии, этот труд включал в себя общую модель, разработанную редакторами сборника Р.Уивером и Б.Рокманом. Согласно заключению этих авторов, институциональный формат (организационный дизайн) стимулирует либо, наоборот, сдерживает процесс ППР, а также уровень разработки и осуществления государственной политики, влияя тем самым на способность правительственных органов делать адекватный стратегический выбор и добиваться качественных политико-управленческих результатов в экономической, социальной и прочих областях. Вместе с тем Уивер и Рокман высказали ряд соображений, предполагавших корректировку тезиса об определяющей роли институциональных структур в сфере публичного управления. В частности, они обратили внимание на то, что:

— хотя институты безусловно влияют на уровень государственного управления, их воздействие носит в основном дискретный характер;

— некоторые институциональные условия могут как позитивным, так и негативным образом сказываться на отдельных параметрах управления;

— способность к эффективному принятию решений в разных отраслях госуправления может заметно варьировать даже в рамках одной политической системы;

— институциональное воздействие на государственную политику проявляется через качество принимаемых решений;

— эффективность управления напрямую не связана с парламентским или президентским типами ППР;

— “разделенный” партийный контроль над деятельностью органов законодательной и исполнительной власти осложняет управленческий процесс, особенно в плане формирования приоритетов государственной политики;

— различия в электоральных нормах и моделях могут иметь для публичной политики не меньшее значение, чем сами институты управления;

— институциональное устройство требует взаимообмена полномочиями;

— правительства в состоянии преодолевать институциональные ограничения путем создания соответствующих противовесов [см. Weaver, Rockman 1993: 446].

Подводя итоги проведенному в книге исследованию, Уивер и Рокман констатировали, что в различных странах и областях управления концентрация в руках институтов властных полномочий имеет далеко не одинаковые последствия с точки зрения эффективности государственной политики, причем разброс результатов весьма велик — от однозначно позитивных до резко негативных. Отсюда следовал вывод: связь между институциональным устройством и эффективностью государственной политики носит не прямой, а опосредованный условиями и проблемами страны (т.е., по сути, все той же “внешней” социальной средой) характер, что порой и вызывает к жизни новые институциональные структуры.

Итак, круг рассуждений о природе ППР вновь замкнулся. Начав с допущения об автономии государства, сторонники политического институционализма фактически вернулись к признанию весомой роли в процессе ППР социетальной среды, экономических и культурных факторов, и прежде всего — интересов и идей акторов.

Основы последней, третьей, разновидности организационно-институционального подхода — модели организационной логики — были заложены в монографии “Сущность решения” (1971) профессора Гарвардского университета Г.Аллисона, который одним из первых стал использовать парадигму организационного поведения для анализа внешней политики. На рубеже 1960 — 1970-х годов такой поворот выглядел весьма новаторским. Аллисон рассматривал правительство как “огромный конгломерат относительно свободно ассоциированных организаций, каждая из которых живет своей особой жизнью” [Allison, Zelikow 1999: 143]. Соответственно, принятие правительственных решений трактовалось им как результат практической деятельности (outputs) больших организаций, функционирующих в соответствии со стандартными образцами (patterns) поведения. В результате акценты в исследовании ППР были смещены на изучение “организационной логики” (т.е. “работы” организационных процедур и регламентов), комплексных взаимодействий внутри государственных органов и между ними, а также стереотипов организационной культуры и форм организационного поведения. Основной тезис Аллисона заключался в том, что в центре анализа должна находиться логика комплексного правительственного действия, которое, в свою очередь, складывается из акций различных ведомств, нередко находящихся в отношениях конкуренции и торга [7] .

Любую ситуацию, в которой принимается решение, можно свести к “организационным выходам” (organizational outputs). Именно в таком духе Аллисон интерпретирует ситуацию, сложившуюся во время Карибского кризиса 1962 г. С его точки зрения, даже в столь острых условиях принятие решений происходит в достаточно четких организационных рамках, поскольку задолго до этого были установлены соответствующие правила и стандартные процедуры, которые задают и предопределяют логику организационного поведения. Из этого следует, что процесс ППР в огромной степени зависит от так наз. “способностей организации”.

Завершая анализ отдельных версий организационно-институционального подхода, попробуем выделить те черты, которые присущи данному подходу в целом. Организационно-институциональный подход соединяет в себе идеи, пришедшие из политической, социологической и организационной наук. В рамках всех его разновидностей категории “политический институт” уделяется гораздо большее внимание, нежели понятию “политическая организация” [8] . При этом считается, что политические институты выполняют две важнейшие для процесса ППР функции: социализируют индивидов, входящих в состав элиты, бюрократии и групп интересов, адаптируя их к правилам политической игры, и обеспечивают коллективное целедостижение в соответствии с установленными ограничениями и ресурсами, извлекаемыми из внешней среды [см. Offe 1996: 203]. В результате рассматриваемый подход позволяет анализировать механизм ППР под углом зрения существующих норм и традиций, форм и регламентов, процедур и операций, что весьма важно для концептуализации этого гиперсложного комплекса [см. Edeberg 1999: 156].

Модели политико-управленческого цикла

Для дальнейшего продвижения в понимании закономерностей ППР следует обратиться к концепциям, описывающим и объясняющим этот процесс в динамике. Выше мы уже затрагивали вопрос о системно-динамическом измерении ППР. Данный аспект анализа требует рассмотрения политико-управленческой системы с точки зрения ее воспроизводства и изменения в определенном пространственно-временном континууме. Этим условиям во многом удовлетворяют модели политико-управленческого цикла [9] , интерпретирующие ППР как динамический процесс, состоящий из функционально определенных и последовательно расположенных стадий (или фаз). В 1970 — 1980-х годах такие модели считались базовыми в трактовке принятия государственных решений [cм. MaeKelly, Palumbo 1992: 651], да и сегодня у них сохранилось немало сторонников.

В основе генезиса концепции политико-управленческого цикла лежали два источника. Первым из них выступал системно-функциональный подход к политическому процессу, нашедший свое отражение в общей теории политической системы, сформулированной Д.Истоном и Г.Алмондом в 1950 — 1960-е годы [10] . Именно теория политической системы и подготовила необходимую почву для разработки динамико-стадиальной модели принятия решений, позволив связать стадии управленческого процесса (policy process) с ключевыми фазами процесса политического (political process) [11] . Вторым источником данной модели стали идеи рационалистской эвристики, выдвинутые Дж.Дьюи и Г.Саймоном, а также бихевиоралистская концепция Г.Лассуэлла [12] [Lasswell 1956]. В итоге к последней трети ХХ в. сложились ключевые “онтологические” (теория макрополитического процесса) и “эпистемологические” (концепции функционально-фазовой работы и эвристического “решения проблем” политиками и аналитиками, участвующими в управленческом процессе) предпосылки процессуального толкования ППР. При этом в соответствующую концепцию был инкорпорирован понятийный аппарат как системно-функционального (“вход”, “выход”, “результат” и др.), так и когнитивно-эвристического (“определение проблемы”, “формирование альтернатив”, “оценка последствий” и др.) подходов.

Модели политико-управленческого цикла опираются на эвристический принцип рационального упорядочивания процессов человеческой деятельности при помощи логически сопряженных процедур и операций [13] . В рамках таких моделей ППР рассматривается как более или менее целостный процесс, состоящий из отдельных согласованных между собой стадий и динамично развивающийся в социально-политическом пространстве и во времени. Данный процесс носит циклически-круговой характер — последние фазы каждого его витка обеспечивают “обратное воздействие” и создают условия для витка последующего. Постулируется также определенная корреляция между стадиями “управляющего”(т.е. управленческого) и “управляемого” (т.е. политического) процессов.

На сегодняшний день разработано довольно много разновидностей моделей политико-управленческого цикла, отличающихся друг от друга по числу фаз [14] , их содержанию, способам сопряжения и по характеру связей между ними. Рассмотрим некоторые из них.

Одна из первых моделей подобного типа предложена в работе английского политолога У.Дженкинса “Политический анализ: политическая и организационная перспективы” (1978), где выделяются семь фаз политико-управленческого цикла: инициирование решения, анализ информации, заключение, решение, его осуществление, оценка результатов, завершение цикла [см. Jenkins 1978: 17]. В еще одной относительно ранней модели, сконструированной другими английскими исследователями Б.Хогвудом и Л.Ганном в книге “Политический анализ для реального мира” (1984), обозначены уже девять этапов ППР: решение о том, что надо принимать решение; решение о том, как принимать решение; определение вопроса; прогнозирование; формулирование целей и приоритетов; анализ альтернатив; осуществление политики, ее мониторинг и контроль; оценка и обзор; утверждение результатов и завершение цикла [см.Hogwood, Gunn 1984: 4]. Примечательно, что, несмотря на все различия между этими моделями, им обеим присуще стремление соединить “эпистемологическую компоненту”, отражающую субъективную деятельность политика (например, инициирование решения), с некими “онтологическими факторами среды”, которые ему приходится преодолевать (особенно в фазе осуществления решения).

В более современных версиях циклической модели число фаз политико-управленческого цикла обычно не превышает пяти-шести. Весьма показательна в этом отношении конструкция, разработанная американскими политологами Дж.Андерсоном и У.Данном еще в 1970 — 1980-х годах, но считающаяся базовой по сей день. Согласно данной конструкции, управленческий процесс состоит из пяти фаз: (1) построение политической повестки дня и выделение приоритетных проблем; (2) разработка альтернативных вариантов решения, отражающих проекты возможных действий; (3) выбор и официальное утверждение (легитимация) оптимального варианта решения; (4) реализация решения в политической практике; (5) оценка правительством полученных результатов [см. Anderson 1994, Dunn 1994]. После этого цикл выходит на очередной виток и все повторяется снова [15] .

Взлет популярности моделей политико-управленческого цикла пришелся на 1970 — 1980-е годы, однако уже тогда лежащая в их основе концепция была подвергнута серьезной критике. Так, в частности, американский политолог Р.Накамура, указав на надуманный схематизм данной концепции и ее отрыв от реального управленческого процесса, который вовсе не похож на аккуратную и монотонную ленту заводского конвейера, увидел в ней пример “ученической политико-управленческой науки” (textbook policy science) [см. Nakamura 1987: 142]. В целом высказанные в ее адрес замечания можно суммировать следующим образом:

— циклическая модель носит искусственный рационально-эвристический характер и не поддается строгой эмпирической верификации;

— она не раскрывает каузальных связей, причин и путей продвижения решения от одной стадии к другой;

— стадиальный подход акцентирует внимание на последовательном поступательном движении решения “сверху вниз”, не учитывая “низовой” уровень включения в процесс бюрократии и других акторов;

— понятие политико-управленческого цикла (в том его смысле, в котором оно используется сегодня) игнорирует многоуровневость государственного механизма, каждый из органов которого может быть представлен в виде цикла, взаимодействующего с циклами других госорганов;

— указанная модель не в состоянии обеспечить адекватное и интегральное описание управленческой и аналитической работы, поскольку политический анализ функционально сводится в ней к последней фазе управленческого цикла — оценке результатов решений [см. Sabatier, Jenkins-Smith 1993: 1].

Эти и другие очевидные слабости концепции политико-управленческого цикла и подтолкнули ряд политологов к выдвижению альтернативных трактовок процесса ППР. Среди подобных альтернатив наиболее интересными представляются модели “политико-управленческих потоков” (policy streams) Д.Кингдона и “раундов” (rounds model) Г.Тейсмана.

“Потоковая” модель ППР была сформулирована Кингдоном в монографии “Повестки дня, альтернативы и политические курсы государства” [см. Kingdon 1984]. Отталкиваясь от высказанной в рамках концепции “мусорной корзины” идеи о временном разрыве между появлением проблем и возникновением организационных возможностей их преодоления, ученый предположил, что в рамках политико-управленческого процесса “параллельно” (а не “последовательно”) действуют три отдельных потока: “поток проблем” (problem stream), “поток решений” (policy stream) и “политический поток” (political stream). Чтобы обосновать свою гипотезу, Кингдон провел исследование процессов разработки и принятия государственных решений в сферах транспорта и здравоохранения в 1976 — 1979 гг. Опираясь на информацию, полученную в ходе интервью с 247 отраслевыми администраторами, политиками и активистами, и изучив 23 конкретных случая государственных решений, он пришел к выводу, что “потоки проблем” в отдельных областях политики состоят из совокупности вопросов, отобранных политиками и администраторами из множества существующих. По его заключению, попадание проблем в зону их внимания обеспечивают три основных механизма: “индикаторы”, которые служат для определения ранга и характера проблем (здесь особенно важны официальные доклады и оценки); “события”, заставляющие акторов сфокусироваться на тех или иных вопросах (например, стихийные бедствия или транспортные катастрофы), и, наконец, “обратные связи”, посредством которых доставляется информация о текущей обстановке, фиксируются затруднения при достижении целей или же непредвиденные последствия принятых решений.

Затем Кингдон обращается к другому потоку — “решений”. Этот поток представляется ему чем-то вроде “протобульона”, в котором “варятся идеи-ингредиенты” тех или иных государственных решений, причем одни варианты решений всплывают на поверхность, тогда как другие уходят на дно. В политической среде, где готовится этот “бульон”, действуют “политические предприниматели” (policy entreprenеurs), “пытающиеся инвестировать ресурсы различных типов в надежде на их возвращение в будущем в форме предпочтительных для себя решений” [см. Kingdon 1984: 151]. Но чтобы быть принятым обществом, вариант решения, предложенный “политическим предпринимателем”, должен отвечать следующим критериям: он должен быть технически обоснованным, соответствовать доминирующим ценностям и предусматривать те ограничения, в рамках которых он сможет работать. В ходе “кипения бульона”, т.е. борьбы между различными “антрепренерами от политики”, создается перечень предложений, из числа которых и формируется пакет альтернатив в правительственной повестке дня.

Последний поток, выделенный Кингдоном, “политический”, распадается на такие элементы, как национальное сознание (общественный климат и мнение нации); организованные политические силы (легислатуры, политические партии и группы давления); управление (изменения в персонале государственных органов и законодательстве) и способы достижения консенсуса (торг, отступные и пр.).

В критические моменты, когда в социальном пространстве открывается “окно возможностей” для соединения проблем, решений и политик, три указанных потока сливаются воедино. В итоге возникает высокая вероятность попадания сформулированного вопроса в политическую повестку дня и принятия в соответствующей сфере управления адекватного публичного решения. Конкуренция между различными “параллельными” потоками проблем, их решений и участников дает на выходе модель, уходящую от жесткой согласованности и логической временной последовательности тех или иных фиксированных ступеней ППР.

Другая концепция политико-управленческого процесса — “модель раундов” — была разработана Тейсманом совсем недавно. Прежде чем приступить к ее конструированию, голландский политолог проанализировал сильные и слабые стороны уже известных нам “фазовой” и “потоковой” моделей, придя к заключению (близкому к сделанному в свое время Аллисоном) о необходимости многомерного анализа ППР сквозь призму различных подходов, которые должны дополнять друг друга [16] . “В принятие решений вовлечены множество акторов, которые вносят в этот процесс собственные представления о проблемах, возможных решениях и политических вердиктах, — отмечает он. — Чтобы понять характер принятия решений, ученый должен сосредоточить внимание на многообразии акторов и целей, на способах решений и их динамике, а также на взаимодействии между этими элементами” [Teisman 2000: 943].

При сравнении моделей “фаз” и “раундов” неизбежно напрашивается аналогия с рассмотренной выше оппозицией “ограниченной рациональности” и “инкрементализма”, где принцип рационализированного холизма в описании управленческого механизма также противостоит идее борющихся акторов, входящих в состав одного и того же механизма. Отстаивая тезис о комплексном характере процесса ППР, динамику которого обеспечивают продвигающие свои варианты решений политические агенты, создатель “раундовой” модели безусловно следует инкременталистской традиции. Не отказываясь полностью от идеи разделения политико-управленческого процесса на определенные этапы, ученый утверждает, что каждый “раунд принятия решения” (decision making round) представляет собой прежде всего результат взаимодействия отдельных решений, отстаиваемых различными игроками. Состав же акторов, соотношение сил, а иногда сами правила игры меняются от раунда к раунду.

В центре внимания Тейсмана находятся так наз. “ряды решений” (rows of decisions), принимаемых основными участниками раундов. Их взаимное наложение и пересечение (торг, борьба и компромиссы) результируют тот или иной раунд, и в итоге складывается промежуточная конфигурация публичного решения, которая в ходе следующего раунда вновь может быть подвергнута коррекции. С этой точки зрения нет и быть не может единого и неизменного политического решения, принятого в какой-то момент раз и навсегда. Практика исполнения законодательных и административных актов показывает, что решения много раз корректируются, а то и просто пересматриваются. В этом смысле вообще не существует четкого момента принятия решения, поскольку при реализации последнего его характеристики и ресурсы, а также проблемы и задачи неоднократно могут поменяться и уточниться. “Сам отсчет начала и завершения раунда принятия решений связан с утверждением определенной версии формирования проблемы и с ‘виртуальным’ принятием ее одним или несколькими акторами”, — констатирует Тейсман [Teisman 2000: 947]. Эта формула очень напоминает то, что в отечественной практике называется “решением в рабочем порядке”, “рабочими договоренностями” или “протокольным” решением. Иными словами, согласно рассмотренной концепции, всякое публичное решение в процессе своего утверждения и осуществления проходит через множество “виртуальных” состояний, результирующих ту или иную комбинацию субрешений, которые проталкиваются заинтересованными игроками, участвующими в том или ином раунде этой длинной и непростой игры.

Несмотря на серьезную и обоснованную критику в ее адрес, концепция политико-управленческого цикла все еще сохраняет довольно сильные позиции в научной и учебной литературе. Многие политологи (Андерсон, Хилл, Парсонс и др.) видят в ней своего рода “спасательный круг”, позволяющий не утонуть в океане гиперкомплексности и многообразия политических решений и хоть как-то упорядочить процесс работы с колоссальными объемами информации. Вместе с тем даже многие сторонники данной концепции признают, что “политико-управленческий цикл является скорее аналитическим приемом (analytical device), с помощью которого обозначаются отдельные критические точки продвижения политических решений, нежели универсальным описанием реального процесса, через который проходят разнообразные решения” [MaeKelly, Palumbo 1992: 651]. В своем традиционном варианте стадиально-циклическая модель управленческого процесса выступает сегодня главным образом в качестве рабочего инструмента с ограниченным дескриптивным и объяснительным потенциалом.

* * *

В заключение попытаемся упорядочить рассмотренные выше методологические подходы к анализу ППР, используя следующие характеристики: дисциплинарные истоки; роль агентов и структур; содержание доминирующих ориентиров и регулятивов; способы продвижения решений (см. табл. 1).



Таблица 1

Основные методологические подходы и концептуальные модели анализа политических решений

В целом проведенный анализ позволяет констатировать, что когнитивный, сетевой, институциональный и системно-функциональный подходы явно тяготеют к холистическому доминированию целостных структур над агентами принятия решений, тогда как в бихевиорализме, инкрементализме, теории рационального выбора и ряде концепций репрезентации (плюрализм, элитизм, неомарксизм, неокорпоративизм) преобладающую роль играют групповые или индивидуальные акторы.

За прошедшие полвека так и не удалось создать теорию, способную комплексно отразить все основные аспекты системы принятия решений. В то же время наметились некоторые линии, по которым, хоть и через взаимную критику, идет сближение отдельных подходов. Такое сближение, в частности, прослеживается при разработке относительно новых моделей — “институционального общественного выбора” Остром (институционализм и рациональный выбор), “эволюции политико-управленческих сетей” Хея и Ричардса (сетевой и системно-функциональный подходы), “раундовой модели” Тейсмана (системно-функциональный, сетевой и инкременталистский подходы) и др. Иными словами, уже начала вырисовываться перспектива интеграции концептов и идей из разных методологических источников, что со временем может привести к формированию обобщенной синтетической теории.


9.

Процедуры управления ПК. Понятие «третья сторона», «посредник», «оказание добрых услуг», «арбитр»


"Третья сторона" - широкое и собирательное понятие, включающее в себя обычно такие термины, как "посредник", "наблюдатель за ходом переговорного процесса", "арбитр" и др. Целью третьей стороны является урегулирование конфликта мирными средствами.
Что такое третья сторона: ее основные задачи и средства воздействия

С древних времен для урегулирования конфликтов привлекалась третья сторона, которая вставала между конфликтующими с тем, чтобы найти мирное решение. Обычно в качестве третьей стороны выступали наиболее уважаемые в обществе люди. Они судили, кто прав, а кто виноват, и выносили решения о том, на каких условиях должен заключаться мир. В средневековой Европе, до того, как были образованы национальные государства, важнейшую роль в качестве третьей стороны при урегулировании конфликтов играл папа римский. Выполняя функции скорее судьи, чем посредника, он решал, как должен закончиться спор. Однако позже роль римского папы в урегулировании конфликтов значительно снизилась. Суверенные государства стремились не допускать вмешательства церкви в свои дела, дабы не ограничивать свою свободу. Такая тенденция могла бы привести к резкому росту конфликтов в Европе, однако этого не произошло, и не в последнюю очередь потому, что еще в средние века здесь начали разрабатываться правила нейтралитета.

Национальные государства с момента своего формирования и по настоящее время очень активно выступали и выступают в качестве третьей стороны при урегулировании конфликтов, так как Конфликты, особенно вооруженные, всегда самым непосредственным образом затрагивали их интересы. Однако сегодня деятельность третьей стороны не сводится только к роли государств. Мир стал сложнее, поэтому в нем наряду с государствами третьей стороной могут быть и нередко бывают группы государств, объединенных ad hoc* для урегулирования конкретного конфликта; международные универсальные (т.е. те, которые открыты для всех стран мира) и региональные организации; церковь; неофициальные (неправительственные) институты и организации, а в некоторых случаях - отдельные лица, предпринимающие усилия по мирному урегулированию конфликта. Причем, надо заметить, что роль иных, неправительственных, участников урегулирования конфликтов в современном мире возрастает.

Понятие "третья сторона" является широким и собирательным, включающим в себя обычно такие термины, как "посредник", "наблюдатель за ходом переговорного процесса", "арбитр". Под "третьей стороной" может пониматься также любое лицо, не имеющее статуса посредника или наблюдателя, однако занятое вопросами урегулирования конфликтных отношений между другими сторонами. Вообще, когда речь идет о вмешательстве в конфликт (с целью его урегулирования или по крайней мере приостановления эскалации) кого-то иного, кроме самих его участников, то используют общее понятие "третья сторона". При этом важно подчеркнуть, что третья сторона вмешивается в конфликт именно с целью его мирного урегулирования, а не для оказания помощи одному из участников. В последнем случае в зависимости от характера вмешательства третья сторона становится его прямым или косвенным участником.

Третья сторона может вмешиваться в конфликт самостоятельно, а может - по просьбе конфликтующих сторон. Ее воздействие на участников конфликта очень разнообразно. Среди средств воздействия различают две группы:
• убеждение и оказание помощи в нахождении мирного решения;

• принуждение, оказание давления и ограничение конфликтных действий.


Убеждение и оказание помощи в нахождении решения являются основными средствами воздействия третьей стороны при использовании переговорного подхода, хотя не исключено и использование средств давления (например, оказание политического или экономического давления).

Когда говорят об ориентации третьей стороны на переговорный подход, то обычно различают следующие понятия: "посредничество", "оказание "добрых услуг"", "наблюдение за ходом переговоров". Хотя нередко все понятия выступают как синонимы, что вносит некоторую путаницу.

Под посредничеством, как правило, понимается участие третьей стороны с целью оптимизации процесса поиска взаимоприемлемого решения. В Дипломатическом словаре, например, посредничество определяется как одно из средств мирного разрешения международных споров, суть которого "заключается в том, что какая-либо третья, не участвующая в споре сторона в соответствии с международным правом организует по своей инициативе или по просьбе спорящих сторон переговоры между ними в целях мирного разрешения спора, зачастую принимая непосредственное участие в этих переговорах".

Наиболее близкое к посредничеству понятие - "оказание "добрых услуг"". Гаагской конвенцией 1907 г. о мирном решении международных столкновений не предусматривалось проведение различий между посредничеством и оказанием "добрых услуг". Однако отечественный исследователь Э.А. Пушмин выделяет три основных критерия возможного разведения названных понятий:


• по способу возникновения (согласие одного или обоих участников конфликта);

• по практике применения;

• по целям и задачам.
Некоторые исследователи подчеркивают, что для осуществления посреднических услуг необходимо согласие всех конфликтующих сторон. Так, известный новозеландский специалист в области изучения посредничества Дж. Беркович специально обращает внимание на этот аспект. Аналогичное требование к посредничеству выдвигают и многие другие авторы.

В то же время для оказания "добрых услуг" согласия лишь одного Участника конфликта обычно бывает достаточно. Здесь третья сторона выступает от его имени при контактах с противоположной стороной.

Посредничество и оказание "добрых услуг", как подчеркивает Э.А Пушмин, совпадают по своей конечной цели - содействовать мирному урегулированию конфликта, но различаются по ближайшим задачам, т.е. по тому, что и как делается в этом направлении. "Добрые услуги" направлены на то, чтобы побудить конфликтующие стороны разрешить конфликт мирными средствами предоставить им условия для такого разрешения. В этом случае третья сторона может ограничиться, например, лишь предоставлением своей территории для проведения встреч между конфликтующими участниками или выступить в роли своеобразного "почтальона", доставляя сообщения от одного участника конфликта другому Посредничество же предполагает, как правило, более существенное участие третьей стороны в урегулировании конфликта Ее задача - не только организовать переговоры, но и участвовать в них, помогая найти взаимоприемлемые формулы решения. Поэтому иногда предлагается различать посредничество и оказание "добрых услуг" по тому, насколько активную роль играет третья сторона в процессе урегулирования конфликта (посредничество) или, напротив, - пассивную (оказание "добрых услуг")

На практике более распространено посредничество, хотя в ряде случаев участники конфликта предпочитают "добрые услуги", поскольку последние подразумевают меньшее вмешательство Например, в споре со Швецией в 1742 г. Россия согласилась только на "добрые услуги" Франции. Участники конфликта могут и отказаться от предложенных посреднических услуг Так, при урегулировании пограничного конфликта между Марокко и Алжиром в 1963 г. посреднические услуги предлагали многие африканские страны, а также Лига арабских государств, однако переговоры между двумя указанными странами состоялись только после их обоюдного согласия на посредничество Мали и Эфиопии

Наблюдатель за ходом переговоров еще в меньшей степени вовлечен в процесс урегулирования. Однако сам факт наличия наблюдателя при проведении переговоров создает условия для снижения напряженности между сторонами, так как его присутствие сдерживает стороны от проявления враждебных действий по отношению друг к другу или от нарушения ими ранее достигнутых договоренностей, что способствует более эффективному поиску переговорного решения

В целом же различия между понятиями "посредничество", "оказание "добрых услуг"", осуществление "наблюдения за ходом переговоров" довольно условны. Иногда по тем или иным причинам третья сторона или участники конфликта соглашаются на предоставление "добрых услуг" при урегулировании конфликта или на наблюдение третьей стороной за ходом переговоров, хотя на самом деле речь идет о полноправном посредничестве. Например, в 60-х годах при урегулировании конфликта между Индией и Пакистаном по поводу Кашмира СССР определил свою деятельность как "оказание "добрых услуг"" На самом деле это было полноправным посредничеством. Советский Союз использовал тогда различные посреднические меры воздействия с целью уменьшения различий в первоначальных позициях сторон и поиска взаимоприемлемого решения. Другой пример - урегулирование кипрской проблемы. Генеральный секретарь ООН играл тогда очень активную роль, хотя его деятельность также называли "добрыми услугами". Наконец, третий пример - деятельность СССР и США по урегулированию намибийской проблемы в конце 80-х годов, речь шла о предоставлении независимости Намибии. Формально обе страны выступали только как наблюдатели, но реально выполняли посреднические функции.

От понятий "посредничество", "оказание "добрых услуг"", "наблюдение за ходом переговорного процесса" следует отличать понятие "арбитраж". Характерными чертами (условиями) арбитража являются- 1) обязательная юридическая сила его решений для спорящих сторон; 2) выбор арбитра или арбитров самими спорящими сторонами. Правда, второе условие - выбор арбитра спорящими сторонами - общее и для посредничества, и для арбитража. Стороны сами определяют, к кому им обращаться. Однако обязательность решения является условием только арбитража. Участники конфликта должны следовать арбитражному решению, хотя могут быть и не согласны с ним. При посредничестве стороны самостоятельно принимают решения относительно того, как должен быть урегулирован конфликт. Посредник обычно оказывает им помощь при нахождении решения.

В арсенале средств воздействия третьей стороны на участников конфликта не исключаются и различные средства ограничения и принуждения, например отказ в предоставлении экономической помощи в случае продолжения конфликта, применение санкций к участникам; введение миротворческих сил для разъединения противоборствующих сторон; осуществление военных операций подобно тем, которые проводились в отношении Ирака в 1991 г. в связи с оккупацией им Кувейта. Все эти средства интенсивно используются в ситуациях вооруженного конфликта, как правило, на первой (стабилизационной) фазе урегулирования, с Целью побудить участников прекратить насилие. Но к ним прибегают нередко одновременно с посредничеством, для того чтобы заставить стороны искать мирное решение. Принудительные и ограничительные меры иногда применяются и после достижения договоренности с тем, чтобы обеспечить выполнение соглашений (например, в зоне конфликта остаются миротворческие силы).


10.

Стратегия управления ПК





Поделитесь с Вашими друзьями:
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница