I внешние очертания северной америки



Скачать 12.24 Mb.
страница5/29
Дата04.05.2018
Размер12.24 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   29

НЕОБХОДИМОСТЬ ИЗУЧИТЬ ПРОИСХОДЯЩЕЕ В ОТДЕЛЬНЫХ ШТАТАХ, ПРЕЖДЕ ЧЕМ ПЕРЕЙТИ К ОПИСАНИЮ УПРАВЛЕНИЯ ВСЕМ СОЮЗОМ


В данной главе предполагается определить, какова та форма правления, которая установилась в Америке на основе принципа народовластия, рассмотреть присущие ей средства воздействия, ее трудности, преимущества и недостатки.

Первый недостаток состоит в следующем: устройство Соединенных Штатов чрезвычайно сложное; в этой стране одновременно существует два различных общества, которые, если можно так выразиться, втиснуты одно в другое. И мы видим здесь два правительства, полностью отделенных друг от друга и практически независимых: одно из них носит самый обычный характер, оно имеет весьма широкие функции и обеспечивает удовлетворение потребностей общества; тогда как другое — особое, сфера его деятельности ограничена и охватывает лишь самые общие интересы всей страны. Одним словом, это двадцать четыре небольших суверенных штата, составляющих один большой Союз.

Рассматривать Союз в целом, не изучив как следует отдельные штаты, — это значит вступить на путь со множеством препятствий. Форма федерального управления Соединенными Штатами появилась на свет последней; она является не чем иным, как разновидностью республики, которая впитала в себя все политические принципы, распространившиеся в обществе еще до ее возникновения и продолжающие существовать независимо от нее. Федеральное правительство, как я только что сказал, всего лишь исключение, тогда как правительство штата — явление обычное. Писатель, который пожелал бы описать общий вид подобной картины, не обрисовав прежде ее конкретных деталей, неизбежно впал бы в расплывчатость или в повторы,

Великие политические принципы, лежащие в основе системы управления современной Америки, зародились и получили свое развитие в рамках штата — сомневаться в этом не приходится. Таким образом, чтобы найти ключ к пониманию всего целого, следует рассмотреть систему управления штата как такового.

Штаты, составляющие в настоящее время американский Союз, имеют в том, что касается их видимого устройства, некую общность характеристик. Их политическая и административная жизнь сосредоточена в трех основных центрах деятельности, которые можно было бы сравнить с различными центрами нервной системы, управляющими движениями человеческого тела.

На первом уровне находится община, далее — округ и, наконец, — штат.

ОБЩИННАЯ СИСТЕМА В АМЕРИКЕ

Причины, побуждающие автора начать рассмотрение политических институтов с общины. — Община встречаетсяу всех народов. — Трудности установления и сохранения общинной свободы. — Ее значение. — Причины, по которым главным объектом анализа общинного устройства автор

избрал штаты Новой Англии.

Я не случайно начал исследование политических институтов Соединенных Штатов с общины.

64

Община является тем единственным объединением, которое так хорошо отвечает самой природе человека, ибо повсюду, где бы ни собирались вместе люди, община возникает как бы сама собою.



Таким образом, общинное устройство существует у всех народов, независимо от их обычаев и законов. Есть королевства и республики, создающиеся человеком; община же, кажется, прямо выходит из рук Божьих. И хотя община существует с тех пор, как появились люди, общинная свобода остается чем-то редким и хрупким. Страна всегда в состоянии создать большие политические организмы, потому что обыкновенно находится определенное число людей, просвещенность которых до известной степени способна заменить опыт в делах. Община же складывается из элементов более грубых, зачастую не поддающихся воздействию законодателя. Трудности в установлении независимости общины, вместо того чтобы сокращаться по мере роста просвещенности народов, напротив, возрастают. Наиболее цивилизованное общество с трудом переносит попытки общины добиться независимости; оно восстает, сталкиваясь с многочисленными проблемами, и приходит в совершенное отчаяние, разуверившись в успехе значительно раньше, чем достигнет окончательного результата.

В числе всех прочих видов независимости независимость общины, столь трудно утверждаемая, более всех подвержена вмешательству властей. Сами по себе институты общинной власти совершенно не способны противостоять сильному и предприимчивому правительству; для того чтобы успешно защищать себя, им необходимо всесторонне развиваться и воспринимать те взгляды и обычаи, которые распространены по всей стране. Таким образом, до тех пор пока независимость общины не войдет в обычай общества, ее можно без труда уничтожить, а стать обычной для общества она может только после того, как долгое время просуществует в законах.

Итак, общинная свобода не поддается, если так можно выразиться, стараниям людей. Поэтому весьма редки случаи, когда независимость общины устанавливается людьми: она возникает словно сама по себе и развивается почти незаметно в недрах полудикого общества. И только при непрерывном воздействии законов и обычаев обстоятельств и в особенности времени ее удается наконец укрепить. Можно утверждать, что ни один из народов Европейского континента не знает, что такое независимость общины.

Между тем, именно в общине заключена сила свободных народов. Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности.

Для того чтобы сделать предельно понятными для читателя те общие принципы, на которых формируется политическое устройство общины и округа в Соединенных Штатах, я считаю полезным взять за образец какой-нибудь штат, подробно рассмотреть все то, что там происходит, и затем дать беглый обзор в целом по всей стране.

Для этой цели я избрал один из штатов Новой Англии.

Община и округ в различных частях Союза устроены по-разному, хотя легко заметить, что в пределах всего государства в основе образования как общины, так и округа лежали более или менее сходные принципы.

Однако, как мне кажется, в Новой Англии эти принципы получили наибольшее развитие и привели к более глубоким результатам, чем где бы то ни было. Они проявляются здесь несколько рельефнее, если можно так выразиться, и потому стороннему наблюдателю их легче разглядеть.

Общинные институты Новой Англии являют собой стройную и законченную систему; они имеют давнюю историю; они черпают свою силу в законах и, в еще большей степени, в обычаях; они оказывают колоссальное воздействие на все общество в целом.

По всем этим причинам они заслуживают нашего самого пристального внимания.

65

РАЗМЕРЫ ОБЩИНЫ



Община Новой Англии (Township) является чем-то средним между кантоном и коммуной во Франции. Обычно в такой общине насчитывается от двух до трех тысяч жителей1, таким образом, с одной стороны, она не настолько велика, чтобы интересы ее жителей слишком различались, а с другой стороны, община достаточно густо населена, так что здесь всегда можно найти людей, способных управлять ею.

ОБЩИННЫЕ ВЛАСТИ В НОВОЙ АНГЛИИ

В общине, как и везде, народ — источник всей власти. — В рамках общины народ самостоятельно решает все свои основные проблемы. — Отсутствие муниципального совета. — Наибольшая доля общинной власти сосредоточена в руках выборных лиц (select-men). — Деятельность выборных лиц. — Общее собрание жителей общины (Town-Meeting). — Перечисление всех должностей, к существующих в общине. — Обязательные функции и функции оплачиваемые.

В общине, как, впрочем, и повсюду, народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть. В Америке народ является хозяином, которому следует повиноваться в той мере, в какой только это возможно.

В Новой Англии при обсуждении дел, касающихся всего штата, большинство действует через представителей. Такой порядок диктуется необходимостью. Однако в общинах, где законодательная и исполнительная власти максимально приближены к населению, принцип представительства совершенно не используется. Здесь не существует муниципального совета; корпус избирателей после назначения должностных лиц общины сам направляет их деятельность во всем, что не подчинено законам штата, которые исполняются общинными властями прямо и безоговорочно2.

Подобный порядок настолько несовместим с нашими представлениями и в такой степени противоречит нашим привычкам, что здесь необходимо привести несколько примеров, дабы сделать его по возможности более понятным.

В общине существует множество самых разнообразных должностей, характерной особенностью которых является узкая специализация, дробление функций, в чем мы сможем убедиться ниже. Вместе с тем значительная доля исполнительной власти сосредоточена в руках нескольких ежегодно избираемых членов городского управления, называемых select-men3.

Законы штата возлагают на этих выборных лиц определенный круг обязанностей. Для их исполнения они не должны испрашивать разрешения у своих избирателей, но уклонение от исполнения обязанностей лежит на личной ответственности выборных лиц. Так, например, один из законов штата предписывает им составление списков избирателей в своих общинах. Если же они не делают этого, то считаются виновными в правонарушении. Однако во всех делах, находящихся в исключительном ведении общинных властей, члены городского управления являются исполнителями воли народа, подобно тому как, скажем, у

1 В 1830 году в штате Массачусетс было 305 общин, а количество жителей составляло 610 014 человек, таким образом, на каждую общину приходилось 2000 жителей.

2 Эти правила не применимы в отношении больших по своим размерам общин. Крупные общины обычно имеют мэра и двухпалатный муниципальный совет. Однако подобное устройство является исключением и должно быть разрешено в законодательном порядке. См. закон от 22 февраля 1822 года, регулирующий отправление власти в городе Бостоне. Законы Массачусетса, т. II, с. 588. Это касается лишь крупных городов. Вместе с тем нередко случается, что и в маленьких городах существует особая система управления. В 1832 году в штате Нью-Йорк насчитывалось 104 общины, которые имели особое управление («Справочник» Уильямса).

3 В маленьких общинах избирается трое членов городского управления, в самых крупных — девять человек. См.: «Должностное лицо городского управления», а также основные законы штата Массачусетс, касающиеся выборных лиц:

закон от 20 февраля 1786 года, т. I, с. 219; от 24 февраля 1796 года, т. I, с. 488; от 7 марта 1801 года, т. И, с. 45; от 16 июня 1795 года, т. I, с. 475; от 12 марта 1808 года, т. II, с. 186; от 28 февраля 1787 года, т. I, с.302; от 22 июня 1797 года, т. I, с. 539.

66

нас есть мэр, исполняющий решения, принимаемые муниципальным советом. Чаще всего они действуют под свою личную ответственность и в большинстве случаев исполняют свои обязанности, просто следуя тем принципам, которые были ранее одобрены. Но коль скоро они захотят внести то или иное изменение в сложившийся порядок или решатся начать нечто новое, они обязаны обратиться за разрешением к народу — источнику своей власти. Предположим, что речь идет о создании новой школы. В установленный день члены городского управления созывают в заранее определенном месте всех избирателей. На этом собрании они оповещают присутствующих о возникшей потребности в школе, затем предлагают, каким образом это можно осуществить, определяют, сколько на это потребуется денег, а также указывают место, которое они наметили для будущего строительства здания. Собрание, обсудив все подробно, принимает предложение в целом, утверждает местоположение будущей школы, определяет размеры налога и вновь вверяет исполнение своей воли членам городского управления.



Собрание общины (town-meeting) может созываться только членами городского управления, однако к ним можно обратиться с просьбой о его созыве. Если десять собственников составляют новый проект и хотят представить его на одобрение общины, то прежде всего они просят созыва всех жителей общины, и члены городского управления обязаны подчиниться этому требованию; за ними сохраняется лишь право председательствовать на собрании4.

Подобные обычаи в политике и в общественной жизни, безусловно, очень далеки от наших. В данный момент я не собираюсь ни давать им свою оценку, ни объяснять скрытые причины, которые их порождают и поддерживают, — ограничусь лишь их описанием.

Члены городского управления избираются ежегодно в апреле или в мае месяце. В это же время собрание общины избирает множество других муниципальных чиновников5, на которых возлагаются весьма важные административные обязанности. Одни, называемые асессорами, должны устанавливать размеры налогов; на других — сборщиков — возлагается обязанность взимать эти налоги. Офицер, называемый констеблем, исполняет полицейские обязанности; он следит за порядком в общественных местах и способствует исполнению законов. Секретарь городского управления ведет протоколы собраний, регистрирует все дела общины и составляет акты гражданского состояния. Казначей хранит денежные фонды общины. Прибавьте к этим чиновникам также и попечителя бедных, в чрезвычайно сложные обязанности которого входит приведение в исполнение законов, касающихся неимущих; уполномоченных по делам школ и общественного образования; инспекторов дорог, надзирающих за состоянием больших и малых путей сообщения, — и вы получите полный список административных чиновников. Однако разделение функций на этом не заканчивается: среди муниципальных должностных лиц6 встречаются еще и приходские уполномоченные, обязанностью которых является определение расходов на исполнение религиозных обрядов; всевозможные инспектора, которые должны руководить действиями жителей в случае пожара или же следить за сбором урожая, или же наблюдать за правильностью проведения границ между владениями и разрешать возникающие время от времени споры в этой области, или же, наконец, надзирать за правильным обмером лесов и инспектировать соблюдение весов и мер.

Всего в общине насчитывается девятнадцать основных должностей. Каждый житель общины под угрозой штрафа обязан принимать на себя отправление этих обязанностей, но большинство из них оплачивается, с тем чтобы неимущие граждане были в состоянии отдавать исполнению этих обязанностей свое время без ущерба для себя. Впрочем, по американской системе, выплата фиксированного жалованья чиновникам не предполагается. Каждое действие должностного лица имеет свою оплату, и, таким образом, чиновники получают вознаграждение сообразно вложенному ими труду.

4 См.: Законы Массачусетса, т. I, с. 150, закон от 15 марта 1786 года. :

5 Там же.

6 Все эти должностные лица реально существуют в пойВЩЙйшой жизни общины. Чтобы подробнее ознакомиться с функциями этих чиновников, см. книгу «Должностное лицо городского управления», написанную Айзеком Гудвином и изданную в Вустере в 1827 году, а также сборник общих законов штата Массачусетс в трех томах. Бостон, 1823 год.

67 -


ЖИЗНЬ ОБЩИНЫ

Каждый человек есть лучший судья в том, что касается его одного. — Неизбежное следствие осуществления принципа народовластия. — Претворение в жизнь данных принципов в американских

общинах. — Община Новой Англии абсолютно самостоятельна во всех делах, касающихся

непосредственно ее самой, и подвластна штату во всех остальных сферах. — Обязательства

общины по отношению к штату. — Во Франции правительство направляет своих чиновников

в общины. — В Америке община использует своих чиновников в общегосударственных целях.

Ранее я уже говорил о том, что вся англоамериканская политическая система построена на принципе народовластия. На каждой странице этой книги будут описаны все новые и новые сферы приложения этой доктрины.

В странах, где господствует принцип народовластия, каждый человек обладает равной долей этой власти и каждый в одинаковой степени участвует в управлении государством.

Таким образом, предполагается, что каждый человек является столь же просвещенным, столь же добродетельным и столь же сильным, сколь и другие, ему подобные.

Почему же в таком случае он подчиняется обществу и где находятся естественные пределы подобного повиновения?

Он подчиняется обществу совсем не потому, что менее других способней управлять государственными делами, и не потому, что менее других способен управлять самим собой, — он повинуется обществу потому, что признает для себя полезным союз с себе подобными и понимает, что данный союз не может существовать без власти, поддерживающей порядок.

Таким образом, во всем том, что касается взаимных обязанностей граждан по отношению друг к другу, он оказывается в положении подчиненного. Однако во всем том, что касается лишь его самого, он остается полновластным хозяином: он свободен и обязан отчитываться в своих действиях только лишь перед Богом. Отсюда вытекает правило, что каждый человек есть лучший и единственный судья в том, что касается его собственных интересов, и что общество только тогда имеет право направлять его действия, когда этими действиями он может нанести обществу ущерб, или же в том случае, когда общество вынуждено прибегнуть к помощи этого человека.

В Соединенных Штатах данная концепция принята повсеместно. Далее я буду говорить о том широком влиянии, которое оказывает эта концепция даже на самые обыкновенные поступки человека. Ну а пока продолжим разговор об общине.

Община, рассматриваемая в целом, а также по отношению к центральному правительству, является не более чем обыкновенной единицей, поэтому к ней также применима описанная мною выше теория.

Итак, независимость общины в Соединенных Штатах логически вытекает из самого принципа народовластия; все американские республики в той или иной степени признали эту независимость, однако в штатах Новой Англии обстоятельства оказались особенно благоприятными для ее развития.

В этой части Союза политическая жизнь зародилась непосредственно в рамках самой общины; с известными оговорками можно было бы утверждать, что с момента своего образования каждая из данных общин являла собой независимую нацию. Когда впоследствии английские короли потребовали свою долю верховной власти в американских колониях, они ограничились тем, что сосредоточили в своих руках лишь центральную власть. Они оставили общину нетронутой. Сейчас общины Новой Англии находятся в подчиненном положении, однако вначале они не подчинялись никому или же если и подчинялись, то весьма незначительно. Таким образом, они не получили власть извне; наоборот, они сами как бы уступили часть своей независимости штату. Это очень важное различие, которое читатель должен всегда иметь в виду.

Община только тогда подчиняется штату, когда речь идет о таком интересе, который я бы назвал общественным, то есть когда дело касается не только ее самой, но также и других общин.

Во всем же, что относится непосредственно к самой общине, она по-прежнему остается независимой единицей, и среди жителей Новой Англии вряд ли найдется хотя бы один человек, который признавал бы за правительством штата право вмешиваться в управление сугубо общинными делами. здрк

68

Мы видим, что общины Новой Англии занимаются куплей и продажей собственности, предъявляют иски и защищаются в судах, увеличивают или же уменьшают размеры своего бюджета, и никакая другая административная власть даже и не помыслит этому препятствовать.



Что же касается обязательств, общих для всего штата, то общины обязаны их выполнять. Так, например, если штат нуждается в деньгах, то община не вольна решать, оказывать ему содействие или отказать в такой помощи8. Если штат намерен провести новую дорогу, то община не вправе противиться ее проведению через свою территорию. Если полицией устанавливается то или иное новое правило, то община должна ввести его и у себя. Если штат намерен организовать школьное обучение по единому плану на всей своей территории, то община обязана создавать предписанные законом школы9. Когда речь пойдет о системе управления в Соединенных Штатах в целом, мы увидим, кто и как в самых различных случаях заставляет общины подчиняться. Я хотел бы здесь просто отметить, что у общины есть определенные обязательства. Эти обязательства весьма ограниченны, однако правительство штата, налагая их, всего лишь устанавливает сам принцип взаимоотношений; что же касается непосредственного выполнения данных обязательств, то здесь уже община вновь вступает в свои собственные права. Так, например, размер налогов действительно определяется законодательным собранием штата, однако облагает ими и взимает их сама община; наличие школы является обязательным условием, однако именно община строит, оплачивает строительство и управляет этой школой.

Во Франции сборщик налогов назначается государством, чтобы взимать общинные пода^ та; в Америке же сборщик налогов назначается общиной, но взимает подати для государства.

Таким образом, у нас центральное правительство отправляет своих чиновников в общину, тогда как в Америке община использует своих чиновников в общегосударственных целях. Уже один этот факт свидетельствует о том, до какой степени различаются между собой эти два общества.

ОБЩИННЫЙ ДУХ В НОВОЙ АНГЛИИ

Почему община Новой'Англии столь любима теми, кто в ней живет ? — Почему в Европе так трудно

создаются общины? — Общинные права и обязанности, содействующие зарождению общинного духа в Америке. — Понятие отечества в Соединенных Штатах гораздо

полнее выражено, нежели в других странах. — В чем проявляется общинный \

дух в Новой Англии. — Благоприятные последствия его проявления в Новой Англии. >

В Америке существуют не только общинные институты, то также и общинный дух, который поддерживает общину и придает ей живительную силу.

Община Новой Англии имеет два преимущества, которые всегда, где бы с ними ни сталкивались, вызывают живой интерес людей: это — независимость и власть. Правда, сфера деятельности общины ограниченна, и она не в состоянии выйти за ее пределы, но внутри этой сферы община совершенно свободна в своих действиях. Уже одна эта независимость придает ей большой вес, несмотря на численность ее населения и на размеры занимаемой ею территории.

Необходимо помнить, что люди обычно тяготеют к силе. В покоренной стране любовь ктзоему отечеству неизбежно и весьма быстро ослабевает. Житель Новой Англии привязан к своей общине не столько потому, что он здесь родился, сколько потому, что он видит в этой общине свободную и сильную корпоративную структуру, частью которой он является и которая заслуживает того, чтобы приложить усилия для участия в управлении ею.

В Европе нередко случается так, что даже те, кто стоит у власти, сожалеют об отсутствии общинного духа, поскольку все признают тот факт, что он является важным элементом поддержания общественного порядка и спокойствия; однако они не знают, каким путем можно создать этот общинный дух. Они боятся, что, сделав общину сильной и независимой и поделившись с ней властью, они ввергнут страну в анархию. Между тем,

V

7 См.: Законы Массачусетса, закон от 23 марта 1786 года, т. I, с. 250. ' Там же, закон от 20 февраля 1786 года, т.1, с.217. а 9 Там же, закон от 25 июня1789 года и от 8 марта 1827 года, т. I, с. 367 и т. III, с. 179.



69

изымите у общины ее силу и независимость, и вы найдете в ней лишь управляемых, но тогда уже не рассчитывайте встретить здесь граждан.

Кстати, обратите внимание на одну важную деталь: община Новой Англии устроена таким образом, что, вызывая в сердцах людей горячую к себе привязанность, она отнюдь не разжигает честолюбивых помыслов граждан.

Чиновники округа не избираются, и власть их ограниченна. Сам штат имеет всего лишь второстепенное значение; его существование незаметно и тихо. Находится весьма мало людей, которые пожелали бы нарушить спокойствие своей жизни и удалиться от того места, где сосредоточены их непосредственные интересы, с тем чтобы получить право участвовать в управлении делами штата.

Те, кто руководит федеральным правительством, достигают могущества и почета, однако число людей, имеющих возможность влиять на его деятельность, весьма невелико. Президент — это очень высокая должность, которую можно получить лишь в преклонном возрасте; других значимых правительственных постов достигают либо по воле случая, либо уже после того, как человек прославился на каком-либо другом поприще. Добиться этих должностей, руководствуясь лишь неуемным честолюбием, невозможно. Именно в общине, где идет повседневная жизнь и складываются простые человеческие отношения, у людей возникает стремление заслужить уважение окружающих, появляется потребность удовлетворить свои истинные интересы, вырисовывается жажда власти и славы. Страсти, столь часто нарушающие спокойствие общества, приобретают здесь совершенно иной характер, поскольку они проявляются у домашнего очага, как бы в лоне собственной семьи.

Смотрите, с каким искусством в американской общине все заботятся о рассредоточении, если можно так выразиться, власти для того, чтобы заинтересовать как можно больше людей в делах общества. Помимо того что сами избиратели время от времени занимаются различными вопросами управления общиной, существует множество всевозможных должностей, множество различных чиновников, и все они представляют, в пределах своей компетенции, мощную корпорацию, от имени которой выступают! Как много людей используют таким образом в собственных интересах власть общины, будучи в ней лично заинтересованными!

Разделение муниципальной власти, согласно американской системе, между большим числом граждан совершенно не вызывает опасений, что в общине возникнет слишком много должностей. В Соединенных Штатах справедливо полагают, что любовь к родине есть своего рода культ, который люди тем искреннее исповедуют, чем чаще они его отправляют.

Таким образом, жизнь общины не замирает ни на секунду; она ежедневно проявляется то в исполнении той или иной обязанности, то в использовании того или иного права. Постоянная вовлеченность в политику вызывает в обществе непрерывное и размеренное движение, активизирующее, его жизнь, не нарушая в то же время его спокойствия.

Причины, по которым американцы привязываются к тому месту, где они живут, похожи на те, что вызывают у горцев любовь к своему краю. Их отечество имеет свои особые отличительные черты, в нем больше выразительности, чем в других местах.

Общины Новой Англии обычно живут весьма счастливо. Общинные власти, которые они сами себе выбирают, вполне соответствуют их представлениям. В условиях полного спокойствия и материального благополучия, господствующих в Америке, муниципальная жизнь редко нарушается бурями. Ведение общинных дел не требует особого труда. Кроме того, люди давно приобщились к политике, вернее, они были политически вполне образованными уже тогда, когда впервые ступали на эти земли. В Новой Англии деление на сословия уже давно исчезло даже из самой памяти людей, поэтому в общине не существует такого положения, когда какая-то группа стремится подчинить себе всех остальных, а если к отдельным людям проявляется несправедливость, то это почти незаметно на фоне всеобщего удовлетворения жизнью.

И если органы управления общиной все же допускают промахи, что, разумеется, не так уж сложно заметить, то промахи эти не воспринимаются как нечто особо значимое, поскольку жители общины сами создали свои органы управления и, гордясь ими, как родители детьми, прощают им многое, как бы худо они ни работали. Да и в любом случае гражданам не с чем их сравнивать. Даже в то время, когда Англия господствовала над всеми колониями, народ сам обстоятельно решал все общинные дела. Народовластие в

70


общине, таким образом, не тблько*лсущ<€С№у^ет издавна, но и является основой основ самого ее существования.

; Гражданин Новой Англии привязывается к своей общине потому, что она сильна и неуязвима; он интересуется ее делами, поскольку участвует в ее управлении; он любит ее потому, что здесь ему не приходится жаловаться на свою судьбу; он видит в ней осуществление своих честолюбивых чаяний и надежд; он вмешивается в любое, даже самое мелкое происшествие в жизни общины, ибо в этой доступной ему, пусть и ограниченной сфере деятельности он учится управлять обществом; он привыкает к установившемуся порядку, который только и может обеспечить свободное развитие общества без каких-либо социальных потрясений; он проникается духом этого порядка, приобретает к нему вкус, начинает понимать гармоничную структуру власти и получает, наконец, ясное и реальное представление о природе своих обязанностей и объеме своих прав.

ОБ ОКРУГЕ В НОВОЙ АНГЛИИ

Сходство округа в Новой Англии с округом во Франции. — Сугубо административные

причины его создания. — Отсутствие представительных органов. — Округ управляется

назначаемыми, а не выборными должностными лицами.

Американский округ во многих отношениях чрезвычайно похож на округ во Франции. Как и границы французского округа, его границы устанавливались совершенно произвольно. Он представляет собой некое административное образование, различные части которого не имеют между собой чем-либо обусловленных связей, а жителей не роднят с ним ни их привязанности, ни воспоминания, ни общность образа жизни. Таким образом, округ был создан исключительно в административных интересах.

Община имела слишком ограниченные размеры для того, чтобы здесь можно было отправлять правосудие. Как следствие, округ становится первым судебным центром. Каждый округ имеет свой суд10 , шерифа, обеспечивающего выполнение судебных решений, а также тюрьму, в которой содержатся преступники.

Общины, входящие в состав округа, испытывают те или иные потребности почти в одинаковой мере, и потому было делом совершенно естественным создание некоего средоточия власти для того, чтобы обеспечить их удовлетворение. В Массачусетсе подобная власть сосредоточена в руках определенного числа должностных лиц, которых назначает губернатор штата с согласия11 действующего при нем совета12 .

Власти округа имеют весьма ограниченные полномочия, распространяющиеся лишь на незначительное число определенных заранее случаев. Для управления повседневными делами вполне достаточно штата и общины. В округе занимаются лишь подготовкой проекта бюджета всего округа, который затем утверждается голосованием в законодательном собрании штата1 . В Америке нет никакой ассамблеи, прямо или косвенно представляющей округ.

Строго говоря, округа в политическом смысле не существует.

В большинстве американских конституций можно заметить наличие двойственной тенденции, которая побуждает законодателей разделять исполнительную власть и концентрировать законодательную. Община Новой Англии имеет свойственную только ей жизненную основу, которой ее нельзя лишить. В округе же подобную жизнь пришлось бы создавать фиктивно, в чем не ощущалось совершенно никакой надобности: общины, объединенные вместе, составляют штат, который является носителем государственной власти; вне общинной и государственной сфер действуют, если можно так выразиться, лишь личностные силы.

10 См. закон от 14 февраля 1821 года. — Законы Массачусетса, т. I, с. 551.

11 См. закон от 20 февраля 1819 года. —Законы Массачусетса, т. И, с. 494.

12 Совет, существующий при губернаторе, является выборным органом.

13 См. закон от 2 ноября 1791 года. — Законы Массачусетса, т. И, с. 61.

71

ОБ УПРАВЛЕНИИ В НОВОЙ АНГЛИИ



Деятельность исполнительной власти в Америке протекает совершенно незаметно. — Причины

этого. — Европейцы считают, что свободы можно добиться, отняв у власти некоторые из ее прав;американцы обеспечивают разделение власти. — В сущности, практически все управление

сосредоточено в пределах общины и распределено между общинными чиновниками. — Отсутствие административной иерархии как в самой общине, так и в образованиях, стоящих над

ней. — Причины этого.— Как все же получается, что штат управляется

единообразно. — Кто обладает правом обязывать власти общины и округа действовать

в соответствии с законами. — Соединение исполнительной и судебной властей. —Результат

распространения принципа выборности на всех должностных лиц. — Мировые судьи в Новой >

Англии. —Кем они назначаются. — Управление округом.— Обеспечение управления общинами. —

Сессионный суд. —Его деятельность. — Кто передает дела в суд. — Право надзора и право

жалобы, осуществляемые раздельно, как и все прочие административные функции. — Донос,

поощряемый выплатой доносчикам части взыскиваемого штрафа.

Европейца, путешествующего по Соединенным Штатам, более всего поражает отсутствие того, что у нас называется правительством или администрацией. В Америке существуют писаные законы, исполнение которых заметно в повседневной жизни. Все вокруг вас находится в непрерывном движении, однако нигде не виден источник этого движения. Рука, управляющая общественным механизмом, неизменно сокрыта от глаз.

Вместе с тем, подобно тому как все люди для выражения своих мыслей вынуждены прибегать к использованию определенных грамматических конструкций и форм языка, так и все общества, для того чтобы существовать, обязаны подчиняться определенной власти, поскольку без нее наступает анархия. Данная власть может распределяться самыми различными способами, однако необходимо, чтобы она все же где-нибудь существовала.

У нации есть два способа ослабить силу власти.

Первый способ состоит в ослаблении власти в самих ее основах, причем в этом случае общество подчас лишается права и возможности защищать самое себя: подобное ослабление власти и есть то, что в Европе обычно называется установлением свободы.

Существует также и второй способ уменьшить роль власти в обществе: он заключатся не в том, чтобы лишить общество ряда его прав, и не в том, чтобы парализовать его действия, а в том, чтобы рассредоточить эту власть, передав ее в разные руки, увеличить число должностных лиц, признавая за каждым из них всю полноту власти, необходимую для выполнения порученных ему обязанностей. У некоторых народов подобное рассредоточение государственной власти еще может вести к анархии; однако само оно не таит в себе ровным счетом ничего анархического. Следует сказать, что в результате такого разделения сила власти становится менее непреодолимой и не столь опасной, но при этом власть вовсе не разрушается.

Революция в Соединенных Штатах была плодом зрелого и продуманного стремления к свободе, а не какого-то неопределенного, инстинктивного желания независимости. Она отнюдь не была вызвана стремлением к беспорядку; напротив, она шла под знаком любви к порядку и законности.

В Соединенных Штатах никто и не считал, что человек в свободной стране может иметь право делать абсолютно все, что захочет; напротив, у него как у гражданина появились еще более разнообразные, чем у кого-либо в других странах, обязанности; не было даже намерения ни оспаривать тот принцип, что власть принадлежит обществу, ни оспаривать у общества его права на власть; ограничились лишь тем, что осуществление этой власти стало раздельным. Этим путем хотели достичь того, чтобы авторитет власти был высок, а влияние должностного лица — незначительно, с тем чтобы общество, продолжая оставаться свободным, вместе с тем хорошо управлялось.

В мире не существует другой такой страны, где закон был бы столь всесилен, как в Америке, такой страны, где право применять закон принадлежало бы такому большому числу людей.

Исполнительная власть в Соединенных Штатах отличается тем, что внутри нее нет ни централизации, ни иерархии: именно поэтому она столь незаметна. Власть существует, но неизвестно, где ее искать.

Выше мы смогли убедиться в том, что общины Новой Англии не находятся ни под чьей опекой. Они самостоятельно заботятся о своих собственных интересах.

72


И наконец, на муниципальных чиновников также нередко возлагается обязанность способствовать исполнению общих законов штата или же самим приводить их в исполнение1 .

Помимо принятия общих законов, штат иногда занимается регламентацией деятельности полиции; однако обычно именно община и ее должностные лица вместе с мировыми судьями, исходя из местных нужд и вникая в частные подробности жизни общества, устанавливают определенные правила и издают распоряжения, касающиеся общественного здравоохранения, обеспечения должного порядка в обществе и чистоты нравов граждан общины15.

И наконец, общинные должностные лица самостоятельно, без каких-либо указаний со стороны, принимают меры к удовлетворению неожиданно возникающих в обществе потребностей, что случается довольно часто".

Из всего нами сказанного следует, что в Массачусетсе исполнительная власть почти полностью сосредоточена в самой общине17, хотя она распределяется здесь между целым рядом чиновников.

Во французской общине, строго говоря, есть только один административный чиновник — сам мэр.

В общине Новой Англии, как мы видели, их насчитывается по крайней мере девятнадцать человек.

Эти девятнадцать должностных лиц в большинстве случаев совершенно не зависят друг от друга. Закон точно определил круг обязанностей каждого из них. При исполнении своих обязанностей они всесильны и не подчиняются никакой другой власти в общине.

Если же присмотреться к тому, что происходит за пределами общины, то окажется, что признаки административной иерархии едва заметны. Иногда случается так, что должностные лица округа изменяют решение, принятое общинами или общинными властями18, но в целом можно утверждать, что власти округа не имеют права вмешиваться в деятельность общины19. Они могут давать ей распоряжения лишь тогда, когда речь идет о делах, касающихся всего округа. .

Должностные лица общины, как и чиновники округа, обязаны в очень редких случаях, заранее определенных законом, сообщать о результатах своих действий представителям центрального правительства20. Вместе с тем центральное правительство не име-

14 См. в книге «Должностное лицо городского управления» преимущественно понятия: выборные члены городской управы (select-men), податные чиновники (assessors), сборщики налогов (collectors), лица, наблюдающие за состоянием проезжих дорог (surveyors of highways)... Один пример из тысячи: штат запрещает без необходимости путешествовать в воскресенье. За исполнением этого закона наблюдают особые общинные чиновники — десятские (tythingmen).

См. закон от 8 марта 1792 года. —Законы Массачусетса, т. I, с. 410. Члены городского управления составляют избирательные списки для выборов губернатора и сообщают результаты голосования секретарю республики. Закон от 24 февраля 1796 года. — Там же, т. I, с. 488.

15 Например, члены городского управления выдают разрешения на строительство водостоков и канализационной сети, определяют места для размещения скотобоен или таких коммерческих предприятий, чье соседство может нанести вред. См. закон от 7 июня 1785 года, т. I, с. 193.

16 Например, члены городского управления в случае появления заразных заболеваний следят за состоянием здоровья членов общины, принимая с этой целью совместно с мировыми судьями все необходимые в подобных случаях меры. Закон от 22 июня 1797 года, т. I, с. 539.

" Я говорю почти потому, что существует ряд ситуаций в жизни общины, которые регулируются либо мировым судьей в пределах его компетенции, либо группой мировых судей, собравшихся в главном городе округа. Например: лицензии на право торговать выдаются мировыми судьями. См. закон от 28 февраля 1787 года, т. I, с. 297.

" Например: лицензия на право торговли выдается лишь тому, кто может представить свидетельство о достойном поведении, выдаваемое членами городского управления. В случае, если в выдаче подобного свидетельства отказано, человек имеет право жаловаться мировым судьям, собравшимся на общую сессию суда, и судьи могут выдать ему эту лицензию. См. закон от 12 марта 1808 года, т. II, с. 186. Общины имеют право издавать свои своды правил (by-laws) и обязывать жителей исполнять их под угрозой штрафа, размеры которого определены заранее. Однако эти своды должны быть утверждены на сессии суда. См. закон от 23 марта 1786 года, т. I, с. 254.

19 В Массачусетсе административные власти округа нередко рассматривают жалобы на действия должностных лиц общины и дают свое заключение. Однако, как мы увидим далее, они занимаются рассмотрением жалоб как представители судебной, а не исполнительной власти.

20 Например: общинные школьные комитеты обязаны ежегодно представлять отчет секретарю республики о состоянии дел в школе. См. закон от 10 марта 1827 года, т. III, с. 183.

73


ет представителя, в чьи обязанности входила бы разработка общих положений о деятельности полиции или же ордонансов о проведении в жизнь законов; оно не располагает также чиновниками, которые бы постоянно сотрудничали с властями округа и общины, осуществляли надзор за их действиями, направляли их деятельность и наказывали их за ошибки. fi

Из вышесказанного следует, что в Новой Англии не существует центра, где сосредоточивались бы все нити исполнительной власти.

Каким же образом тогда удается управлять обществом более или менее единообразно? Каким образом можно заставить повиноваться округа и их должностных лиц,

общины и их чиновников?

В штатах Новой Англии законодательная власть распространяется на более широкий круг вопросов, нежели у нас. Законодатель проникает, так сказать, в самую сердцевину управления обществом, определяя все до самых мельчайших подробностей; закон одновременно устанавливает как основные положения, так и средства их воплощения в жизнь; тем самым закон штата строго и четко выявляет те многочисленные обязанности, которые ложатся на нижестоящие органы власти и их чиновников.

Из этого следует, что если все нижестоящие по отношению к штату административные образования и их должностные лица будут следовать в своих действиях закону, то во всех сферах общества жизнь будет идти единообразно; и все-таки остается неясным, каким образом можно обязать эти образования и их должностных лиц подчиняться

закону.

В целом можно утверждать, что в распоряжении общества есть всего два способа

заставить должностных лиц повиноваться.

Общество может предоставить одному из них безраздельную власть над всеми остальными, а также право лишать их должности в случае неповиновения.

Однако далеко не всегда можно воспользоваться тем или другим cuunjuum. Право руководить чиновником подразумевает также право смещать его с должности, если он не выполняет отдаваемых ему приказов, или же повышать его по службе, если он старательно исполняет свои обязанности. Между тем выборное должностное лицо нельзя ни сместить, ни повысить. В самой природе выборной должности заложен принцип несменяемости до окончания срока полномочий. И действительно, выборное должностное лицо может ничего не ожидать и никого не бояться, кроме своих избирателей, если все государственные должности занимаются в результате выборов. Таким образом, среди чиновников не может существовать никакой иерархии, потому что невозможно одного и того же человека наделить двойным правом: и приказывать, и эффективно наказывать за неповиновение — и потому, что нельзя к власти распоряжаться добавить власть награждать и наказывать.

Страны, вводящие принцип выборности должностных лиц на нижних уровнях правительственного механизма, неизбежно оказываются перед необходимостью применять судебные санкции в качестве средства административного воздействия.

Сразу это определить нельзя. Стоящие у власти считают своей первой уступкой согласие на выборность всех должностных лиц, а второй — подчинение выборного чиновника постановлениям судей. Они равно опасаются и того, и другого нововведения, а так как от них обычно больше добиваются первой уступки, нежели второй, то они вводят выборность должностных лиц, сохраняя их независимость от судей. Между тем, каждая из этих мер — это то единственное, что может уравновесить другую. Необходимо отдавать себе отчет в том, что выборная власть, которая не подчиняется судебным органам, рано или поздно ускользнет от всякого контроля или же будет уничтожена. Между центральной властью и выборными административными органами единственными посредниками могут служить судьи. Только они в состоянии заставить выборного чиновника повиноваться, не нарушая при этом прав избирателей.

Таким образом, распространение судебной власти на мир политики должно находиться в прямой связи с расширением выборности органов власти. Если же эти два элемента не существуют одновременно, то государство приходит в конце концов либо к анархии, либо к рабству.

Во все времена отмечалось, что судебная деятельность довольно-таки слабо подготавливала людей к практической административной работе.

74


Американцы переняли у своих английских предков один из институтов, который не имеет аналогов нигде на Европейском континенте, а именно — институт мировых судей.

Мировой судья находится где-то посередине между светским человеком и чиновником, между административным должностным лицом и судьей. Мировым судьей обычно становится образованный, но не обязательно хорошо разбирающийся в законах гражданин. В его обязанности входит лишь осуществление полицейских функций, а это требует прежде всего здравого смысла и честности, нежели знаний. Мировой судья вносит в административный процесс, в котором он принимает участие, требование соблюдать определенные формы и гласность, что делает его помехой для любых проявлений деспотизма; вместе с тем он не становится рабом буквы закона, что обычно превращает любого чиновника в человека, мало способного к отправлению своих функций.

Американцы ввели у себя институт мировых судей, одновременно совершенно лишив его аристократического характера, отличавшего этот институт в метрополии.

Губернатор Массачусетса21 назначает во всех округах определенное число мировых судей на семилетний срок22.

Кроме того, из числа этих мировых судей он назначает троих, которые образуют в каждом округе то, что известно под названием сессионного суда.

Мировые судьи принимают непосредственное участие в процессе управления. Иногда им поручается вместе с выборными чиновниками принимать определенные административные акты23, в других же случаях в их обязанности входит формирование судов, на заседаниях которых представители власти вкратце излагают обвинение в адрес гражданина, отказывающегося повиноваться законам, или сам гражданин заявляет о тех или иных злоупотреблениях должностных лиц. Однако свои наиболее важные административные обязанности мировые судьи отправляют в ходе заседания сессионных судов.

Сессионный суд заседает два раза в год в главном городе округа. В Массачусетсе именно на этот суд возложена обязанность держать в повиновении максимальное число24 государственных чиновников25.

Необходимо обратить особое внимание на тот факт, что в Массачусетсе сессионный суд является одновременно и административным учреждением в прямом смысле слова и политическим судом.

Мы уже говорили о том, что округ26 существует только в качестве административной единицы. И сессионный суд как таковой ведает лишь теми немногими делами,

21 Далее мы поясним, что такое губернатор штата; но уже сейчас необходимо сказать, что губернатор представляет в своем лице исполнительную власть штата.

22 См. конституцию штата Массачусетс, гл. II, разд. I, § 9; а также гл. III, § 3.

23 Один пример из многих: иностранец приезжает в общину из страны, в которой свирепствует некая заразная болезнь. Он заболевает. Двое мировых судей могут, по рекомендации членов городского управления, дать распоряжение шерифу округа перевезти больного в другое место, где за ним будет установлен надзор. Закон от 22 июня 1797 года, т. I, с. 540.

Вообще мировые судьи вмешиваются во все важнейшие административные дела, придавая им полусудебный характер.

Я говорю максимальное число потому, что в действительности некоторые административные правонарушения подлежат ведению обычных судов. Например, если община отказывается создавать необходимые фонды для содержания своих школ или же назначать школьный комитет, то она приговаривается к весьма суровому денежному штрафу, и это решение принимается высшим судом (supreme judicial court) или судом, разбирающим лишь бытовые дела (common pleas). См. там же, закон от 10 марта 1827 года, т. III, с. 190. Или же когда община не делает боевых запасов на случай войны. См. закон от 21 февраля 1822 года, т. II, с. 570.

25 В рамках своей компетенции мировые судьи принимают участие в управлении общинами и округами. Обыкновенно самые важные решения в общинной жизни никогда не принимаются без участия хотя бы одного мирового судьи.

26 Рассматриваемые сессионным судом дела, касающиеся округа, сводятся к следующему:

1) строительство тюрем и зданий судов;

2) рассмотрение проектов бюджета округа (утверждаемых законодательным собранием штата);

3) распределение установленных в рамках той же процедуры налогов (путем голосования);

4) выдача некоторых категорий патентов;

5) строительство и ремонт дорог в округе.

75


которые касаются одновременно интересов нескольких общин или же всех общин одного округа и которые, следовательно, нельзя поручить ни одной из общин в отдельности.

Таким образом, в делах, относящихся к компетенции округа, обязанности сессионного суда сводятся к чисто административным, и если суд и вводит нередко в свою процедуру те или иные судебные формы, то с единственной целью прояснить для себя дело27 и для того, чтобы тем самым предоставить гарантии тем общинам, совместные дела которых рассматриваются. Однако в случае необходимости обеспечить надлежащее управление внутри общины, суд практически всегда выступает в роли органа правосудия и лишь в чрезвычайно редких ситуациях — в качестве административного учреждения.

Главная трудность заключается в том, чтобы обязать общину, обладающую практически полной независимостью, исполнять общие законы штата.

Мы уже видели, что общины обязаны ежегодно назначать определенное число должностных лиц, называемых податными чиновниками, для обложения населения налогами. Община может попытаться избежать уплаты налога тем, что не назначит этих чиновников. В этом случае сессионный суд приговаривает ее к суровому денежному штрафу28, причем данный штраф раскладывается на всех жителей общины без исключения. Шериф округа в качестве судебного чиновника обеспечивает исполнение приговора. Таким образом, в Соединенных Штатах исполнительная власть старается, причем весьма ревностно, оградить себя от посторонних взглядов. Административное распоряжение почти всегда прячется в этой стране за постановление суда; от этого распоряжение лишь приобретает еще большую силу, силу, фактически непреодолимую, какой люди обычно наделяют закон.

Такой порядок вещей легко проследить и понять. Обязанности общины в большинстве случаев определены четко и ясно: это простой и непреложный факт, это принцип, а не его детальное осуществление29. Трудности проявляются тогда, когда приходится заставлять повиноваться не саму общину, а ее чиновников.

Все неблаговидные поступки, которые может совершить общинное должностное лицо, в конечном итоге, сводятся к следующему:

чиновник может исполнять предписания закона с большим рвением, но не очень старательно;

он может вовсе не исполнять этих предписаний;

и наконец, он может делать то, что и вовсе запрещено законом.

Подсудными являются лишь действия должностного лица в двух последних случаях. Основанием для судебного вмешательства должно служить лишь наличие явного и несомненного факта нарушения.

Так, например, если члены городского управления не исполняют всех требуемых законом формальностей в ходе общинных выборов, то их можно подвергнуть денежному взысканию30.

Однако если должностное лицо исполняет свои обязанности бездумно, если оно проводит в жизнь предписания закона без должного рвения и усердия, то суд на него воздействовать никак не может.

Сессионный суд, хотя и наделен административными функциями, в данном случае бессилен заставить чиновника исполнять должным образом свои обязанности. Лишь опасения отзыва могут предотвратить нарушения подобного рода, а сессионный суд, не

27 Так, например, если речь идет о дороге, то сессионный суд может разрешить практически все трудности по ее строительству на основании решения присяжных.

28 См. закон от 20 февраля 1786 года, т. I, с. 217.

29 Существует косвенный способ заставить общину повиноваться. Например, закон обязывает общины содержать дороги в надлежащем состоянии. Если же они не сочли нужным проголосовать за создание фондов, необходимых для этого, то общинный чиновник, в чьи обязанности входит надзор за дорогами, имеет право своей властью собрать причитающиеся средства. А так как он сам тоже отвечает перед гражданами за плохое состояние дорог и в свою очередь может предстать перед сессионным судом по их требованию, то можно быть уверенным, что он обязательно использует в общине то исключительное право, которое дано ему законом. Так сессионный суд, угрожая чиновнику, принуждает к повиновению всю общину. См. закон от 5 марта 1787 года, т. I, с. 305.

30 Законы Массачусетса, т. II, с. 45.

76


имея никакого отношения к формированию общинной власти, не может отозвать чиновников, которых не он назначил.

Кстати, чтобы убедиться в небрежности или нерадивости того или иного должностного лица, необходим постоянный надзор за деятельностью нижестоящих чиновников. Вместе с тем сессионный суд, собираясь всего лишь два раза в год, надзора не осуществляет; он лишь решает переданные на его рассмотрение дела по фактам правонарушений.

Единственной гарантией активного и разумного выполнения чиновником вверенных ему обязанностей является ничем не ограниченное право смещения их с должности, что не во власти судебных органов.

Во Франции мы пытаемся найти эти гарантии в административной иерархии; в Америке же их видят в выборности должностных лиц.

Итак, подводя итог вышесказанному, можно в нескольких словах сказать следующее.

Если государственный чиновник в Новой Англии совершает преступление при исполнении своих служебных обязанностей, то он всегда предстает перед обычным судом.

Если же он совершает административную ошибку, то его наказывает суд, имеющий чисто административный характер; а в тех случаях, когда дело весьма серьезное или не терпит отлагательства, судья выполняет функции данного чиновника31.

И наконец, чиновник, виновный хотя бы в одном из тех неявных нарушений, не поддающихся определению или оценке органами правосудия, ежегодно предстает перед судом, решения которого не подлежат обжалованию и который может сразу же лишить чиновника всяких полномочий, ибо его полномочия кончаются одновременно с прекращением действия его мандата на власть.

В данной системе, бесспорно, немало существенных достоинств, однако на практике встречаются определенные трудности, на которые необходимо указать.

Я уже отмечал, что административный или так называемый сессионный, суд не имеет права надзора за должностными лицами общины; он может действовать лишь в том случае, если, выражаясь юридическим языком, дело передано в суд. Вот именно в этом-то и заключается слабое звено всей системы.

Американцы Новой Англии не стали учреждать при сессионном суде прокурорского надзора32, и необходимо признать, что учредить его им было весьма непросто. Если бы они ограничились тем, что разместили в каждом главном городе округа чиновника-обвинителя, не придав ему одновременно помощников в общинах, то каким образом этот обвинитель смог бы знать больше о том, что творится в округе, нежели сами члены сессионного суда? Если же в каждой общине он имел бы своих агентов, то в его руках сосредоточилась бы самая страшная форма власти — власть управлять от имени правосудия. Законы, между тем, суть продолжение обычаев, а ведь ничего похожего в английском законодательстве не существовало.

Таким образом, американцы разделили право надзора и право обвинения, как и все остальные административные функции в обществе.

Члены расширенной коллегии присяжных, согласно закону, обязаны предупреждать суд, при котором эта коллегия создана, о всякого рода правонарушениях, совершаемых в округе33. Существует несколько видов крупных административных правонарушений, по которым именно атторней обязан официально возбуждать судебное дело34. И все же обязанность наказывать правонарушителей чаще всего возлагается на фискальных чиновников, занимающихся сбором денежных штрафов. Таким образом, казначей общины обязан преследовать в судебном порядке большую часть административных прав нарушений, которые совершаются на его глазах.

31 Например, если община упорно отказывается выбирать податных чиновников, то сессионный суд назначает их сам; причем чиновники, назначенные таким образом, имеют все те же права, что и выборные должностные лица. См. вышеприведенный закон от 20 февраля 1787 года.

32 Я говорю именно при сессионном суде. Дело в том, что при обычных судах существует чиновник, выполняющий отдельные функции атторнея.

33 Присяжные заседатели обязаны, например, извещать суд о плохом состоянии дорог. — Законы Массачусетса, т. I, с. 308.

34 Если, например, казначей округа совершенно не представляет отчетов. — Законы Массачусетса, т. I, с. 406.

77


Однако американское законодательство обращено в первую очередь к частным интересам35; и именно с этим основополагающим принципом постоянно приходится встречаться при изучении законов Соединенных Штатов.

Американские законодатели весьма мало верят в человеческую честность, однако они всегда исходят из разумности людей. Как следствие, они очень часто полагаются на то, что частный интерес послужит исполнению законов.

Когда в результате злоупотребления административной властью серьезно и ощутимо страдает частное лицо, все прекрасно понимают, что его личный интерес, его заинтересованность неизбежно побудит его подать жалобу. *

Между тем, несложно предвидеть, что, если предписание закона, каким бы оно ни ни было полезным для общества, совершенно не затрагивает интересов отдельных лиц, каждый подумает о том, стоит ли ему выступать в роли обвинителя. Именно поэтому, да еще и при условии своеобразного молчаливого сговора, законы легко могут выйти из употребления.

В результате существующей системы, толкающей людей на крайности, американцы вынуждены заинтересовывать доносителей, предлагая им в отдельных случаях часть взимаемых штрафов36.

Этот способ весьма опасен: исполнение закона сопровождается моральным разложением людей.

Над должностными лицами округа, строго говоря, уже не существует никакой иной административной власти, кроме власти правительства.

РАЗМЫШЛЕНИЯ ОБ УПРАВЛЕНИИ СОЕДИНЕННЫМИ ШТАТАМИ

Отличия систем управления в штатах, входящих в состав Союза. — Чем дальше к югу, тем общинная жизнь становится менее активной и менее полной. — Возрастание роли чиновника, сужение власти избирателей. — Административные функции переходят от общины к округу. —

Штаты Нью-Йорк, Огайо и Пенсильвания. — Принципы

административного устройства, свойственные всему Союзу в целом. — Выборы

государственных чиновников и их несменяемость в должности. — Отсутствие

иерархии. —Введение институтов судебного воздействия в систему управления.

Выше я уже обещал, что, рассмотрев подробно устройство общины и округа в Новой Англии, я сделаю общий обзор того, что происходит в остальной части Союза.

По мере продвижения к югу общинная жизнь становится заметно менее активной; в общине меньше должностных лиц, и у них меньше прав и обязанностей; жители уже не могут непосредственно влиять на дела общины; общинные собрания, или ассамблеи, проводятся значительно реже, и круг обсуждаемых на них вопросов заметно сужается.

35 Один пример из тысячи: если частное лицо, проезжая по неисправной дороге, ломает свой экипаж или получает телесные повреждения, то он имеет право обратиться в сессионный суд с требованием возмещения своих убытков у той общины или округа, которые отвечают за состояние данной дороги. — Законы Массачусетса, т. I, с. 309.

36 В случае нашествия неприятеля или в случае вооруженного восстания, если общинные чиновники не доставляют милиции боеприпасы или прочие необходимые им вещи, община может быть присуждена к уплате штрафа в размере от 200 до 500 долларов (1000—2700 франков).

Естественно, что в этой ситуации вряд ли кто будет заинтересован или просто захочет выступить в роли жалобщика. Поэтому закон добавляет: «Все граждане будут иметь право требовать наказания подобных проступков, причем половина взимаемого штрафа должна поступать в пользу обвинителя». См. закон от 6 марта 1810 года, т. II, с. 236.

Подобные положения нередко встречаются и в законах штата Массачусетс.

Иногда бывает и так, что закон таким способом заставляет не частное лицо обвинять государственного чиновника, а чиновника — призывать к ответственности частных лиц. Например, если житель отказывается выполнить возложенную на него часть работы по благоустройству проезжей дороги, то инспектор, наблюдающий за дорогами, обязан возбудить против него дело, и если он добивается его осуждения, то получает половину взыскиваемого с виновного штрафа. См. вышеупомянутые законы, т. I, с. 308. >/Ш

78

Как следствие, власть выборных чиновников существенно возрастает, тогда как влаегб самих избирателей уменьшается; общинный дух здесь менее очевиден и менее силен37.



Эти различия становятся заметными в штате Нью-Йорк и уже совсем резко проявляются в штате Пенсильвания; однако при продвижении к северо-западу они вновь делаются менее ощутимыми. Большинство эмигрантов, основавших штаты Северо-Запада, были выходцами из Новой Англии; они перенесли в свое новое отечество привычную им систему управления. Община в штате Огайо во многом напоминает общину штата Массачусетс.

Мы уже видели, что в Массачусетсе община — это основа основ управления обществом. Она является тем центром, где сосредоточены как все интересы, так и все чувства людей. Однако положение существенно меняется, когда попадаешь в штаты, где люди менее образованны и, следовательно, община в целом менее способна к разумным действиям и у нее меньше возможностей обеспечить надлежащее управление. Итак, по мере удаления от штатов Новой Англии та роль, которую играла община, до некоторой степени переходит к округу. Округ превращается в крупную административную единицу, власти которой становятся промежуточным звеном между правительством штата и простыми гражданами.

Я уже говорил о том, что в Массачусетсе дела округа ведутся сессионным судом. Сессионный суд состоит из определенного числа должностных лиц, назначаемых губернатором и состоящим при нем советом. Округ не имеет представительных органов, а его бюджет утверждается законодательным собранием штата.

В таком большом штате, как Нью-Йорк, а также в штатах Огайо и Пенсильвания, наоборот, жители каждого округа выбирают определенное количество депутатов, из которых формируется представительный орган — совет округа38.

Совет округа располагает, в известных пределах, правом облагать налогами своих жителей — в этом случае он выступает как настоящий законодательный орган. Одновременно совет округа является и исполнительным органом, нередко участвует в управлении общинами, заметно ограничивая их полномочия, так что, по сравнению с Массачусетсом, местные общины пользуются значительно меньшей властью.

Таковы главные отличительные черты, характерные для устройства общины и округа в различных штатах федерации. Если бы в мои намерения входило описать более детально различные формы отправления власти, то мне пришлось бы указать на еще большее число расхождений. Однако в мои задачи не входит составление курса американского государственного права. Я полагаю, что уже сказал достаточно для того, чтобы стало понятным, на каких общих принципах строится управление обществом в Соединенных Штатах. Эти принципы претворяются в жизнь по-разному и в различных частях страны приводят к более или менее разным результатам, хотя, по существу, они повсюду одни и те же. Законы отличаются по форме, но их питает общий дух.

Несмотря на то что общины и округа устроены не везде одинаково, можно утверждать, что повсюду в Соединенных Штатах в основе их организации лежит одна и та же идея: каждый человек есть лучший судья тому, что касается лишь его самого, и поэтому

3' Более подробно см.: Поправки к законам штата Нью-Йорк, ч. I, гл. XI, названную «О полномочиях, обязанностях и привилегиях городов», т. I, с. 336—364.

См. также в сборнике «Дайджест законов Пенсильвании» статьи: «Податные чиновники», «Сборщики налогов», «Констебли» (Constables), «Инспекторы по делам бедноты» (Overseers of the poor), «Лица, наблюдающие за состоянием проезжих дорог». И в сборнике под названием «Акты общего содержания штата Огайо» закон от 25 февраля 1834 года касательно общин, с. 412. И наконец, специальные постановления, касающиеся различных государственных должностей, как, например, чиновники городской управы (Township's clercs), члены правления (Trustees), инспекторы по делам бедноты, инспекторы состояния ограждений и границ (Fence-Viewers), оценщики собственности (Appraisers of property), городской казначей (Township's Treasurer), констебли, лица, наблюдающие за состоянием проезжих дорог.

38 См.: Поправки к законам штата Нью-Йорк, ч. I, гл. XI, т. I, с. 340; там же, гл. XII; там же, с. 366; там же, «Акты штата Огайо». Закон от 25 февраля 1824 года касательно окружных уполномоченных (county commissioners), с. 263.

См.: в «Дайджесте законов Пенсильвании» статьи: «Нормативы окружного представительства» (County-Rates), «Квоты» (Levies), с. 170.

В штате Нью-Йорк каждая община избирает депутата, который одновременно принимает участие как в управлении округом, так и в управлении общиной.

79

он лучше, чем кто-либо другой, способен позаботиться об удовлетворении своих потребностей. Следовательно, в обязанности и общины, и округа входит обеспечение своих собственных интересов. Штат правит, но не управляет. Встречаются, конечно, исключения из этого правила, но противоречий этому правилу вы не найдете нигде.



Первым следствием данного подхода было то, что жители стали самостоятельно избирать всех представителей исполнительной власти и в общине, и в округе или по крайней мере отбирать этих должностных лиц исключительно из своей среды.

А поскольку должностные лица повсюду являются выборными или как минимум несменяемыми, в Соединенных Штатах нигде не могла возникнуть иерархическая структура власти. В этой стране существует почти столько же независимых чиновников, сколько и должностей. Исполнительная власть оказалась рассредоточена среди множества людей.

Так как в стране полностью отсутствует административная иерархия и должностные лица являются выборными и несменяемыми вплоть до окончания срока действия их полномочий, появляется необходимость в большей или меньшей степени приобщать судебную власть к сфере управления. Отсюда в свою очередь возникает система наложения штрафов, с помощью которых нижестоящие образования и их представители понуждаются к исполнению законов. Эта система применяется во всех штатах Союза без исключения.

Впрочем, право пресечения должностных правонарушений или право выступать, в случае необходимости, в роли исполнительной власти принадлежит в различных штатах различным категориям судей.

Англо-американцы взяли институт мировых судей из общего источника; мировые судьи существуют повсюду в Соединенных Штатах. Однако их роль не везде одинакова.

Мировые судьи повсеместно оказывают содействие в управлении общинами и округами39, либо непосредственно участвуя в процессе управления, либо подвергая преследованию тех, кто совершил те или иные должностные проступки и нарушения; вместе с тем в большинстве штатов наиболее серьезные из этих проступков и нарушений все же передаются на рассмотрение обычных судов. Таким образом, избрание должностных лиц или их несменяемость, отсутствие административной иерархии, введение судебного контроля над нижестоящими образованиями в системе управления государством — таковы основные признаки, отличающие американскую систему исполнительной власти на всей территории государства от штата Мэн до штата Флорида.

В отдельных штатах можно наблюдать зарождающиеся элементы централизации исполнительной власти. В этом направлении наиболее далеко продвинулся штат Нью-Йорк, г,

В штате Нью-Йорк чиновники центрального государственного аппарата в некоторых случаях осуществляют надзор и контроль за функционированием нижестоящих эшелонов власти40. В других случаях они формируют нечто вроде апелляционного суда

На Юге есть даже отдельные штаты, где на судебных чиновников округа (county-courts) возложены все, даже самые мелкие, обязанности. См.: Законы и постановления штата Теннесси, статьи: «Судебные органы», «Налоги»...

40 Например, управление общественным образованием сосредоточено в руках правительства. Законодательное собрание назначает администрацию университета, так называемых регентов. Губернатор и вице-губернатор штата непременно входят в их число (Поправки к законам, т. I, с. 456). Регенты университета ежегодно посещают колледжи и академии, представляя затем законодательному собранию отчет о состоянии дел; подобный надзор не является формальным по следующим, весьма специфическим, причинам: колледжам, с целью получения статуса юридического лица (корпорации), обладающего правом продавать, покупать и владеть собственностью, требуется хартия, которая дается лишь по представлению регентов. Кроме того, ежегодно штат распределяет между колледжами и академиями определенные суммы денег из специального фонда, созданного для поощрения образования. Распределяют эти суммы опять-таки регенты. См. главу XV «Народное образование». — Поправки к законам, т. I, с. 455.

Комиссионеры по делам общественных школ также обязаны один раз в год представлять отчет о состоянии дел смотрителю школ республики. Там же, с. 488.

Кроме того, аналогичный доклад подается ежегодно и о численности и положении беднейших слоев населения. Там же, с. 631. ,

80

для решения конкретных дел41 . В штате Нью-Йорк судебные санкции используются в качестве административных мер меньше, чем где-либо в других местах. Право преследования за должностные правонарушения предоставлено меньшему числу лиц42.



В незначительной степени аналогичная тенденция наблюдается и в ряде других штатов43. Однако в целом можно утверждать, что отличительной чертой исполнительной власти в Соединенных Штатах является ее крайняя децентрализация.

О ШТАТЕ


Я уже писал об общинах и их управлении, теперь мне остается описать лишь штат и его правительство.

На данной теме я могу остановиться лишь вкратце, не опасаясь оказаться непонятым: то, что я намерен рассказать, изложено во всех писаных конституциях, которые всякий может без труда найти44. Концептуальная основа этих конституций весьма проста и рациональна.

Большинство содержащихся в них положений принято всеми нациями, имеющими конституции, а потому они нам в достаточной степени знакомы.

Таким образом, я ограничусь здесь лишь самым кратким изложением. Впоследствии я постараюсь дать оценку тому, о чем сейчас намерен сказать.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ ШТАТА

Разделение законодательного корпуса на две палаты. — Сенат. — Палата представителей. —

Различные функции палат.

Законодательная власть штата вверена двум палатам; первая из них называется сенатом.

Сенат — это прежде всего законодательный орган, хотя изредка он выполняет функции исполнительной или судебной власти.

В соответствии с конституциями различных штатов45 сенат осуществляет административные функции разными способами, однако чаще всего он внедряется в сферу исполнительной власти путем участия в назначении должностных лиц.

Он принимает на себя часть обязанностей судебной власти, вынося постановления по ряду правонарушений политического характера, а также иногда разрешая некоторые гражданские дела46.

41 Если кто-то считает себя пострадавшим в результате тех или иных действий комиссионеров по делам школ (которые принадлежат к числу общинных должностных лиц), он может обратиться с жалобой на них к смотрителю школ, чье решение является окончательным. — Поправки к законам, т. I, с. 487.

В законах штата Нью-Йорк время от времени встречаются положения, аналогичные тем, которые только что приведены мною в качестве примеров. Однако в целом подобные попытки централизации власти редки и малоэффективны. Возлагая на высших должностных лиц штата право надзора и руководства низшим звеном должностных лиц, штат не дает им в то же время права вознаграждать или наказывать последних. Практически никогда не бывает так, чтобы один и тот же человек обладал правом давать приказ и одновременно правом наказывать за неповиновение; в результате, располагая правом приказывать, он не может заставить человека подчиниться своему приказу.

В 1830 году смотритель школ в своем ежегодном докладе законодательному собранию пожаловался на то, что многие комиссионеры по делам школ не передали ему, несмотря на его настойчивые требования, отчетов, которые они были обязаны ему представить. «Если подобное упущение повторится вновь, — добавил он, — я буду вынужден, согласно закону, подать на них жалобу в соответствующий суд».

41 Так, например, в каждом округе на атторнея (district-attorney) возложена обязанность производить взыскание всех штрафов, сумма которых превышает пятьдесят долларов, в том случае, если данное право не было прямо возложено законом на другое должностное лицо. — Поправки к законам, ч. I, гл. X, т. I, с. 383.

43 В Массачусетсе мы находим немало признаков централизации исполнительной власти. Например, школьные комитеты в общинах обязаны ежегодно составлять отчет о своей деятельности и передавать его секретарю штата. — Законы Массачусетса, т. I, с. 367.

44 См. текст конституции штата Нью-Йорк.

45 В Массачусетсе сенат не имеет никаких административных функций.

46 Как в штате Нью-Йорк.

81


Число его членов всегда невелико.

Палата представителей — вторая составная часть законодательного собрания — никакой исполнительной деятельностью не занимается, а в правосудии принимает участие, лишь обвиняя перед сенатом государственных чиновников.

Условия выборов членов обеих палат практически повсюду одинаковые. И те и другие избираются на основе единой процедуры одними и теми же гражданами.

Единственное различие между ними заключается в том, что сенаторы обыкновенно выбираются на более длительный срок, нежели члены палаты представителей. Последние редко остаются на своем посту больше одного года, тогда как сенаторы чаще всего избираются на два или три года.

Предоставляя сенаторам привилегию быть избранными на многолетний период и частично обновляя их состав, закон позаботился о том, чтобы сохранить в среде законодателей ядро, состоящее из людей, уже опытных в делах и способных оказывать полезное влияние на вновь избранных.

Разделив законодательный корпус на две палаты, американцы не ставили перед собой задачи превратить одну в наследственное, а другую — в выборное учреждение; они также не намеревались сделать одну палату аристократической, а другую — демократической. Не задавались они и целью найти в первой опору для правительства, а второй оставить защиту интересов и чаяний народа.

Единственными положительными результатами создания в современных Соединенных Штатах двухпалатной структуры явились разделение законодательной власти с тем, чтобы сдерживать деятельность политических органов, и учреждение апелляционного суда для проверки законов.

Время и опыт доказали американцам, что, помимо вышеназванных преимуществ, разделение законодательной власти есть первейшая необходимость для общества. Пенсильвания, единственная из всех объединенных в Союз республик, предприняла вначале попытку создать однопалатный орган. Сам Франклин, находившийся во власти логических построений, вытекающих из концепции о народовластии, способствовал осуществлению этого намерения. Однако вскоре потребовалось изменить закон и создать две палаты. Принцип разделения законодательной власти получил, таким образом, последнее признание; отныне можно считать, что разделение законодательной деятельности между несколькими органами является доказанной необходимостью. Данная теория, практически неизвестная античным республикам, возникла в мире чуть ли не случайно, как, впрочем, открылось и большинство других великих истин. В наше время она наконец принята в качестве аксиомы политическими науками.

ОБ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ШТАТА

Что такое губернатор штата. — Каково положение, занимаемое им по отношению к законодательному корпусу. — Каковы его права и обязанности. — Его зависимость от народа.

Губернатор является представителем исполнительной власти штата. Я не случайно употребил здесь слово «представитель». Губернатор штата в действительности представляет исполнительную власть, но вместе с тем круг его прав в сфере исполнения ограничен определенными рамками.

Губернатор как высшее должностное лицо поставлен рядом с законодательным собранием для того, чтобы сдерживать законодательную власть и выступать в роли советчика. Он обладает правом «отлагательного вето», которое позволяет ему по своему усмотрению останавливать или по крайней мере тормозить те или иные действия законодательного корпуса. Он докладывает законодательному собранию о нуждах штата и предлагает те средства, которые он считает необходимыми для их удовлетворения. И естественно, он является единственным исполнителем решений законодательных органов касательно всех тех начинаний, которые затрагивают интересы всего штата в целом47 . В отсутствие законодательного собрания он должен предпринимать все возмож-

47 На практике не всегда только лишь губернатор осуществляет решения законодательного собрания. Нередко случается так, что, принимая какое-либо постановление, законодатели одновременно назначают специальных чиновников для наблюдения за его выполнением.

82


ные меры с тем, чтобы оградить штат от любых насилз^Ст^енных потрясений и непредвиденных опасностей.

Губернатор сосредоточивает в своих руках всю военную мощь штата. Он является командующим милицией штата и главой вооруженных сил.

В том случае, когда нарушается общественная воля, воплощенная со всеобщего согласия в законах, губернатор сам лично возглавляет все вооруженные подразделения штата с тем, чтобы подавить сопротивление закону и восстановить должный порядок.

Губернатор не принимает никакого участия в управлении общинами и округами, или, вернее, имеет к этому лишь косвенное отношение, назначая мировых судей, которых сам же потом не имеет права отзывать48.

Губернатор — выборное должностное лицо. Обычно он избирается на один или два года и таким образом остается в постоянной и прочной зависимости от избравшего его большинства

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ

Различие, которое необходимо проводить между правительственной и административной централизацией. — Отсутствие в Соединенных Штатах административной централизации наряду

с сильной централизацией правительственной власти. — Некоторые негативные последствия, 1 .-„ вытекающие из крайней административной децентрализации в Соединенных Штатах. —

Преимущества подобного порядка вещей с административной точки зрения. — По сравнению

с Европой власть, управляющая американским обществом, менее упорядочена, менее осведомлена

и менее вооружена знаниями, но значительно более могущественна. — Политические преимущества

такого положения дел. — В Соединенных Штатах понятие отечества очень близко всем. —

Растущая необходимость в местных институтах власти по мере демократизации

общественного строя. — Причины этого.

« В наши дни постоянно говорят о централизации, однако никто не старается вникнуть в смысл этого понятия.

Между тем, существует два совершенно различных типа централизации, которые йе следует путать.

Есть определенные интересы, общие для всех слоев общества, такие, как, например, установление общих законов и взаимоотношения с иностранцами.

Есть также интересы, присущие каким-то отдельным слоям общества, как, например, те или иные действия и начинания общины.

Правительственная централизация, по моему мнению, — это сосредоточение власти в едином центре или в одних руках для защиты первой группы интересов.

Под административной централизацией я подразумеваю подобную же концентрацию власти с целью защиты второй группы интересов.

Есть ряд признаков, по которым эти два вида централизации совпадают. Однако, рассматривая в комплексе те вопросы, которые находятся в компетенции каждой из них в отдельности, можно без труда различить их между собой.

Правительственная централизация, и это понятно, приобретает небывалую силу в соединении с административной централизацией. В этом случае она приучает людей полностью и постоянно отказываться от проявления собственной воли, приучает подчиняться, причем не единожды и не по одному конкретному поводу, но во всем и всегда. Она не просто подчиняет людей себе, укрощая их с помощью силы, — она использует также их приверженность собственным привычкам; вначале она действует изолированно, на каждого в отдельности, а затем и на массу в целом.

Эти два вида централизации связаны между собой и содействуют друг другу, вместе с тем я не могу сказать, что они неразделимы.

При Людовике XIV Франция оказалась свидетельницей величайшей централизации правительственной власти, которую только можно себе представить, ибо один и тот же человек издавал общие законы и одновременно обладал правом их толковать; представлял Францию за рубежом и действовал внутри страны от ее же имени. «Государство — это я», — говорил он и был совершенно прав.

48 Во многих штатах мировые судьи назначаются не губернатором.

83


Однако при Людовике XIV административная централизация была значительно слабее, нежели в наши дни.

Сегодня мы видим, что в такой стране, как Англия, где централизация правительственной власти доведена до чрезвычайно высокой степени, государство действует словно один человек; по своей воле приводит в движение колоссальные массы людей, везде и всюду, где только пожелает, собирает силы и использует все свое могущество.

Между тем в Англии, свершившей за последние пятьдесят лет столь великие деяния, полностью отсутствует централизация административной власти.

Со своей стороны, я не могу даже представить, чтобы нация смогла существовать и в особенности достигнуть процветания без сильной централизации правительственной власти.

Вместе с тем я считаю, что централизация административной власти способна лишь раздражать людей, которые этой власти подчиняются, потому что она постоянно стремится ослабить у них общинный дух. Централизация административной власти действительно может способствовать объединению на определенном этапе и в определенном месте всех сил нации, однако она оказывает негативное воздействие на обновление этих сил. Таким образом, она превосходно может обеспечить какому-то человеку мимолетное величие, но вовсе не прочное благосостояние целого народа.

Следует с большой осторожностью внимать тем, кто утверждает, что государство не способно функционировать без централизации, — в этом случае, сами того не осознавая, люди обычно ведут речь о централизации правительственной власти. Германская империя — непрерывно повторяют они — так никогда и не смогла воспользоваться всеми своими возможностями. Но в чем причины этого? А в том, что силы нации никогда не были централизованны; в том, что государство так и не смогло заставить своих граждан повиноваться основным законам; в том, что разрозненные части этого великого целого всегда обладали либо правом, либо возможностью отказывать в своем содействии представителям общенациональной власти даже в тех делах, которые представляли интерес для всех жителей, — другими словами, в том, что не существовало централизации правительственной власти. Аналогичное замечание может быть отнесено и к средневековью: причиной всех несчастий и бед феодального общества явилось то, что власть не только управлять, но и править была распылена среди множества людей и осуществлялась множеством самых разнообразных способов. Отсутствие какой-либо централизации правительственной власти мешало народам Европы того периода решительно продвигаться к той или иной цели.

Мы видели, что в Соединенных Штатах совершенно не существовало централизации административной власти, да и признаки иерархии властей были лишь слабо заметны. Децентрализация достигла здесь такого уровня, что, будь это в Европе, ни одна нация не миновала бы при этом огромных трудностей, и даже в Америке подобная децентрализация в отдельных случаях причиняет весьма ощутимое зло. Вместе с тем централизация правительственной власти в Соединенных Штатах чрезвычайно высока. И легко доказать, что силы нации здесь более сплочены, чем в любой из старых европейских монархий. Дело не в том, что в каждом штате есть единственный орган, издающий законы, и не в том, что существует лишь один мощный источник политической активности общества, а в том, что в целом здесь избежали объединения многочисленных ассамблей округов из опасения, что эти ассамблеи могут попытаться выйти за пределы своей компетенции и тем самым нарушат надлежащее функционирование правительства. В Америке нет власти, способной противодействовать законодательному собранию штата. Ничто не может помешать его действиям: ни привилегии, ни неприкосновенность местных властей, ни личные влияния, ни даже авторитет разума, потому что оно является представителем большинства, претендующего на то, что только оно является единственным носителем этого разума. Таким образом, действия законодательного собрания ничем не ограничены, и оно руководствуется лишь своей волей. Рядом с ним и под его рукой всегда находится представитель исполнительной власти, который с помощью вполне реальных сил должен принуждать к повиновению недовольных.

В деятельности правительства слабых звеньев очень мало.

Американские республики не имеют постоянных вооруженных сил, чтобы усмирять недовольные меньшинства, но, поскольку эти меньшинства до сих пор еще ни разу не вступали в открытую борьбу, необходимость в постоянной армии пока и не ощущалась.

84


Для воздействия на своих граждан штат чаще всего использует чиновников округа или общины. Так, например, в Новой Англии именно общинный податный чиновник облагает налогами, общинный сборщик налогов взимает их, общинный казначей передает эти деньги в государственную казну, а возникающие по ходу дела претензии передаются в суды общей юрисдикции. Данный способ собирать налоги медлен и неудобен; он постоянно затрудняет нормальную деятельность правительства, нуждающегося в больших денежных поступлениях. В общем, было бы естественным стремиться к тому, чтобы правительство во всех тех областях, которые необходимы для его жизнедеятельности, располагало бы собственными чиновниками, отобранными им самим, сменяемыми только по его решению, а также способными к быстрым действиям. Однако при той организации центральной власти, которая существует в Америке, всегда можно, в случае необходимости, без промедления применить более решительные и более эффективные методы.

Следовательно, вовсе не по причине полного отсутствия централизации в Соединенных Штатах, как это нередко утверждается, могут погибнуть республики Нового Света. Правительства американских штатов не только нельзя назвать слабо централизованными — напротив, они излишне централизованы, и я впоследствии докажу правомерность подобного утверждения. Законодательные собрания ежедневно присваивают себе какие-то отдельные элементы правительственной власти; они стремятся поглотить их, как это в свое время сделал французский Конвент. И государственная власть, централизуемая подобным образом, постоянно переходит из рук в руки, потому что она подчиняется воле народа. Нередко ей недостает мудрости и предусмотрительности потому, что она в состоянии делать все, что ей заблагорассудится. В этом-то и заключается наибольшая для нее опасность. Таким образом, именно благодаря своей силе, а вовсе не из-за собственной слабости государство подвергается опасности когда-нибудь погибнуть,

Децентрализация административной власти имеет в Америке ряд самых различных последствий.

Мы уже видели, что американцы практически полностью изолировали местные власти от правительства, перейдя, как мне кажется, всякие границы здравого смысла, и порядок, пусть даже и во второстепенных по значимости вещах, тем не менее отвечает интересам всей нации49.

Вследствие того, что штат не имеет собственных административных чиновников, занимающих конкретные должности в тех или иных населенных пунктах, которых он может заставить проводить на местах общую политику, он редко делает попытку установить единые для всей территории правила функционирования полиции. Между тем, потребность в такого рода правилах ощущается достаточно сильно, и европеец весьма часто отмечает их отсутствие. Этот бросающийся в глаза поверхностный беспорядок убеждает его с первого взгляда в том, что в этом обществе царит полная анархия, и, лишь внимательно всмотревшись в то, что происходит, он начинает понимать, что его первое впечатление было совершенно ложным.

Некоторые начинания, представляющие интерес для всего штата, тем не менее не удается реализовать потому, что не существует общенациональной администрации, которая была бы в состоянии этим заняться. Предоставленные заботам общин, округов и их выборных и временных представителей, эти начинания остаются либо совсем безрезультатными, либо результат оказывается недолговременным.

Сторонники централизации в Европе утверждают, что правительство способно лучше управлять общинами, нежели они могли бы делать это сами; это, может быть, и верно, когда представители центральной власти являются людьми просвещенными, а жители общин — необразованны; когда центральная власть деятельна, а граждане — инертны; когда правительство привыкло повелевать, а народ — повиноваться. Разумеет-

49 Власти штата, хотя и не занимаются сами по себе управлением, все же не должны, на мой взгляд, отказываться от права контроля над местными властями. Например, я думаю, что представитель правительства, занимающий определенную должность в каждом округе, мог бы сообщать суду обо всех правонарушениях, которые совершаются в общинах и округах; разве это не привело бы к установлению единого порядка, при том что местная независимость от этого нисколько бы не пострадала? Между тем, в Америке ничего похожего не существует. Над окружными судами нет вышестоящего органа, а сведения о правонарушениях административного характера, которые им положено пресекать, попадают сюда в достаточной степени случайно.

85

ся, что с ростом централизации усиливаются и эти два процесса, то есть все большая активность, с одной стороны, и полная неспособность действовать, — с другой, становятся очевидными. •



Но в том случае, когда народ образован, хорошо знает, чего он хочет, и привык заботиться о своих интересах, как это происходит в Америке, ничего подобного, я считаю, быть не должно.

Напротив, я совершенно убежден, что объединенная сила граждан всегда окажется более способной обеспечить общественное благосостояние народа, нежели правительственная власть.

Признаюсь, однако, что весьма трудно точно указать тот способ, с помощью которого можно пробудить спящий народ, вызвать у него те или иные желания и дать ему знания, которых он был лишен; убедить людей в том, что они сами должны заниматься собственными делами, — это, не стану скрывать, задача архисложная. Нередко людей значительно проще заинтересовать мелочами придворного этикета, нежели ремонтом их собственного дома.

Одновременно я считаю, что в тех случаях, когда центральная власть утверждает, что она может полностью заменить собой свободное участие непосредственно заинтересованных в том или ином начинании людей, она либо ошибается сама, либо желает ввести в заблуждение вас.

Центральная власть, какой бы просвещенной и искушенной она не представлялась, ни в состоянии одна охватить все частности жизни великого народа. Она не может этого сделать потому, что подобная задача превосходит все пределы человеческих возможностей. Когда такая власть стремится только лишь своими силами создать и привести в действие бесчисленное множество различных общественных механизмов, она должна либо довольствоваться весьма неполными результатами, либо ее усилия будут просто тщетны.

Действительно, в условиях централизации легко удается достигнуть некоего единообразия внешних проявлений человеческой активности, что приводит людей к удовлетворению этим единообразием как таковым, вне зависимости от того, чего оно касается. Это напоминает богомольцев, которые поклоняются изображению Божьему, забывая о Нем самом. Централизация без труда придает видимость упорядоченности в повседневных делах, при ней можно умело и обстоятельно руководить деятельностью полиции, охраняющей общество, пресекать небольшие беспорядки и незначительные правонарушения, поддерживать общество в некоем статус-кво, что, в сущности, не является ни упадком, ни прогрессом, поддерживать в общественном организме своего рода административную дремоту, которую правители обычно любят называть «надлежащим порядком» и «общественным спокойствием»50 . Одним словом, централизация является превосходным тормозом в любых начинаниях, а не стимулом для их осуществления. Когда же возникает необходимость привести в движение глубинные силы общества или же резко ускорить его развитие, централизованная власть незамедлительно теряет всякую силу. Как только ей для проведения каких-либо мер становится необходима поддержка граждан, все, к своему удивлению, обнаруживают слабость этого гигантского механизма, который разом оказывается совершенно бессильным.

Иногда случается, что централизованная власть, не находя другого выхода, делает отчаянные попытки призвать граждан себе на помощь, вместе с тем говоря им: вы будете действовать так, как я хочу; столько, сколько мне потребуется, и именно в том направлении, которое я изберу сама. Вы будете заниматься исполнением отдельных дел, не стремясь к управлению целым; вы будете работать, находясь в неведении, и лишь впоследствии вы сможете судить о моей деятельности по ее результатам.

' ж Как мне кажется, Китай представляет нам наиболее яркий образец того общественного благосостояния, которое может дать своему народу лишь чрезвычайно централизованная власть. Путешественники утверждают, что китайцам присуще спокойствие, лишенное счастья; у них есть промышленность, однако она стоит на месте; общество стабильно, но бессильно; порядок в нем существует, но отсутствуют нравственные принципы. В Китае дела всегда идут достаточно хорошо, но никогда —очень хорошо. Я полагаю, что, когда Китай окажется открытым для европейцев, они встретят здесь самую совершенную модель централизации исполнительной власти, которая только существует в мире.

86

Однако на таких условиях добровольное содействие человека получить невозможно. Человеку необходима свобода действий, сознание ответственности за свои дела. Человек так уж устроен, что предпочитает оставаться в бездействии, нежели двигаться не по своей воле к неизвестной ему цели.



»* Я не стану отрицать, что в Соединенных Штатах часто сожалеют об отсутствии единообразных правил, с которыми каждый из нас как бы сверяет свои поступки.

В этой стране время от времени можно столкнуться с яркими примерами беззаботности и социальной апатии. Изредка выявляются постыдные изъяны, которые вступают в кричащее противоречие с окружающей их цивилизацией.

Нередко полезные начинания, требующие для их успешного завершения постоянного внимания и особой точности исполнения, в конце концов прерываются на полпути, так как в Америке, как и в других странах, люди нередко действуют под влиянием момента и подчиняясь внезапным порывам.

Европеец, привыкший всегда чувствовать рядом с собой чиновника, готового вмешаться во все что угодно, довольно трудно привыкает к сложному механизму общинной власти. В целом можно утверждать, что в Америке на детали деятельности государственной полиции, делающей жизнь приятной и удобной, никто не обращает абсолютно никакого внимания. Вместе с тем основные гарантии прав человека в обществе существуют здесь так же, как и во всех других государствах. В Америке власть, управляющая штатом, менее упорядочена, менее осведомлена, менее вооружена знаниями, однако она в сто раз могущественнее, чем в Европе. Не существует другой такой страны в мире, где бы люди предпринимали в конечном итоге столько усилий, чтобы достичь общественного благосостояния. Я не знаю другого такого народа, который бы создал такое великое множество школ, дающих столь высокие результаты; храмов, так соответствующих религиозным потребностям верующих; общинных дорог, находящихся в столь великолепном состоянии. Так что в Соединенных Штатах не следует искать единообразия и постоянства взглядов, мелочной заботы о частностях жизни, совершенства административной процедуры51; что в этой стране действительно можно найти — так это образец власти правда несколько дикой, но исполненной могущества и жизни, подверженной всяким случайностям и вместе с тем действенной и мобильной.

Впрочем, я признаю, если угодно, что общины и округа в Соединенных Штатах управлялись бы с большей пользой центральной властью, расположенной вдали от них и остающейся для них чужеродной, нежели чиновниками, избранными из их собственной среды. Если потребуется, я даже могу признать тот факт, что в Америке жизнь была бы более спокойной и безопасной, если бы в этой стране общественные ресурсы использовались благоразумнее и рассудительнее, если бы управление всем государством было сосредоточено в одних руках, И все же политические преимущества, получаемые американцами от существующей у них системы децентрализации власти, заставляют меня предпочесть подобное устройство любому другому отличающемуся от него.

51 Один талантливый писатель, сравнивая финансовую систему Соединенных Штатов и Франции, показал, что ум не всегда может заменить собой знание фактов, и справедливо обвинил американцев в том, что бюджеты их общин достаточно беспорядочны. Приводя в качестве примера бюджет одного из департаментов Франции он добавляет: «Благодаря централизации, этому достойному удивления творению великого человека, муниципальные бюджеты как больших городов, так и самых скромных, расположенных как на одном конце королевства, так и на другом, составлены на основе единой методики и по единой схеме». Конечно, я восхищаюсь подобным результатом централизации, но в то же время вижу, что большинство французских коммун, чья бухгалтерская отчетность столь совершенна, абсолютно не знают своих истинных интересов и находятся во власти столь глубокой апатии, что общество здесь скорее прозябает, нежели живет. С другой стороны, я наблюдаю, что в аналогичных американских общинах, бюджет которых составлен без всякой методики и, тем более, не по единому образцу население образованно, деятельно и предприимчиво; я вижу, как общество непрестанно трудится. Это явление не перестает поражать меня: на мой взгляд, основная цель хорошего правительства состоит в том, чтобы добиться благосостояния народа, а вовсе не в том, чтобы установить некий порядок среди нищих людей. Итак, я спрашиваю себя, нельзя ли приписать одной и той же причине процветание американской общины в сочетании с видимым беспорядком в ее финансах и бедственное положение коммуны во Франции при совершенстве ее бюджета. Во всяком случае, я с подозрительностью отношусь к проявлению добра, сопровождаемого стольким злом, и легко мирюсь со злом, которое окупается стольким добром.

87

И наконец, что мне до того, что где-то существует власть, всегда деятельная, заботящаяся о том, чтобы я спокойно жил в свое удовольствие, власть, которая опережает каждый мои шаг, чтобы отвратить от меня все опасности раньше, чем у меня возникнет необходимость даже задуматься о них, если эта власть, избавляя меня от малейших за->/ труднений, одновременно становится полноправной властительницей моей свободы и моей жизни, если она настолько подчиняет себе любое движение в обществе и даже само его существование, что все вокруг нее чахнет, когда хиреет она сама; что все спит, когда засыпает она; что все гибнет, едва смерть настигнет ее?



В Европе встречаются страны, жители которых, считающие себя чем-то вроде поселенцев, равнодушны к судьбам той земли, на которой они живут. Любые, даже самые крупные перемены происходят в их стране без их содействия; они зачастую даже не знают определенно, что произошло; они лишь догадываются, ибо случайно где-то слышали разговор о каком-то событии в стране. Более того, благосостояние их деревни, полиция на их улице, участь их церкви и их прихода совершенно не волнуют людей; они полагают, что все это принадлежит некоему могущественному чужеземцу, который зовется Правительством. Они пользуются этими благами как чужим имуществом; у них нет понимания того, что все это принадлежит им самим, как нет и желания что-либо улучшить. Это безучастие к своей судьбе заходит настолько далеко, что, даже если их собственная безопасность или безопасность их детей подвергается угрозе, вместо того чтобы отвратить эту угрозу, они складывают руки и ждут, когда же вся страна целиком придет к ним на помощь. Впрочем, эти люди, хотя и полностью пожертвовавшие своей свободной волей, все же любят повиноваться не более других. Правда, они готовы под-\J чиняться указаниям чиновника, но как только сила удаляется от них на некоторое расстояние, они начинают вызывающе игнорировать закон, словно побежденного ими врага. Таким образом, они постоянно колеблются между раболепием и бурным своеволием.

Когда нации доходят до такого положения, они должны пересмотреть свои законы и свои обычаи, иначе они обречены на гибель, так как источник общественных добродетелей здесь, по всей видимости, иссяк: и хотя в этих странах еще есть подданные, граждан вы уже не встретите.

Я бы даже сказал, что народы, находящиеся в таком состоянии, могут легко стать жертвой завоевателя. Если они и не исчезнут с лица земли, то лишь потому, что оказались в окружении себе подобных или даже еще более слабых, нежели они сами, наций; или потому, что у них еще сохранился некий необъяснимый инстинкт любви к отечеству, некая бессознательная гордость за свою страну, за ее имя, некое смутное воспоминание о ее прошлой славе. И хотя они не испытывают привязанности к чему-то определенному, этих ощущений бывает достаточно, чтобы в случае необходимости пробудить в них порыв к самосохранению.

Было бы ошибочным успокаивать себя на том основании, что некоторые народы проявляли чудеса героизма, защищая свое отечество, в котором они жили словно чужеземцы. Присмотревшись внимательнее, мы увидим, что главной побудительной силой в подобных ситуациях почти всегда оказывалась религия.

Долговечность, слава и процветание нации сделались для них священными догматами, и, защищая свою родину, они защищали тот священный город, гражданами которого они все являлись.

Население Турции никогда не принимало никакого участия в управлении общественными делами. Между тем, турки совершали великие дела, поскольку в завоеваниях султанов они усматривали торжество магометантва. Сегодня влияние религии постепенно ослабевает, остается один лишь деспотизм, — и нация в результате гибнет.

Монтескье, признавая за деспотизмом особую, лишь ему присущую силу, оказывал ему, как мне думается, незаслуженную честь. Деспотизм сам по себе не может быть прочной основой общества. Всмотревшись повнимательнее, начинаешь понимать, что абсолютистские правительства процветали столь продолжительное время благодаря религии, а не страху.

Как бы мы ни старались, мы никогда не найдем по-настоящему сильного общества, не опирающегося на свободное волеизъявление людей. В мире не существует ничего иного, кроме патриотизма или религии, что могло бы заставить самых различных граждан в течение долгого времени сообща стремиться к общей цели.

Законы не в состоянии оживить угасающие верования, однако именно они могут ' вызвать интерес граждан к судьбе своей страны. Именно законы способны пробудить и

88


направить в нужное русло этот неосознанный инстинкт любви к отечеству, который фактически никогда не покидает человеческое сердце, и, соединив этот инстинкт с определенными взглядами, чаяниями и укоренившимися привычками, превратить его в осознанное и прочное чувство. И пусть не говорят, что уже поздно даже пытаться это сделать: нации стареют совершенно иначе, чем люди. Каждое новое родившееся поколение есть как бы новый народ, попадающий в руки законодателя.

В Америке я восторгаюсь более всего не административными, а политическими последствиями децентрализации. В Соединенных Штатах чувство родины ощущается повсеместно. Родина — это предмет заботы для всех, начиная с общины и кончая Союзом в целом. Человек живет интересами своей страны, как своими собственными. Он гордится славой своей нации, достигнутыми ею успехами, в которых он видит частичку своего труда, и это его возвышает; он радуется всеобщему процветанию, которое распространяется и на него самого. Он испытывает к своей родине такое же чувство, как к собственной семье. И вместе с тем он интересуется делами государства, движимый определенными эгоистическими побуждениями.

Зачастую европеец видит в государственном чиновнике лишь силу; американец же видит в нем право. Таким образом, можно утверждать, что в Америке человек никогда не подчиняется другому человеку, а повинуется лишь правосудию или закону.

И хотя он нередко о себе слишком высокого мнения, это всегда сказывается на нем благотворно. Он бесстрашно полагается на свои собственные силы, которых, как. ему кажется, хватит на все. Например, у некоего частного лица созрела мысль о реализации какого-то начинания, которое, скажем, имеет прямое отношение к общественному благосостоянию, — однако ему даже в голову не приходит идея обратиться к государственным властям за содействием. Он объясняет свой план, берется сам его осуществить, зовет себе на помощь других людей и борется один на один со всеми препятствиями. Безусловно, нередко случается так, что он добивается меньших успехов, чем это получилось бы, будь на его месте государство. Однако, в конце концов, общий итог всех частных начинаний во многом превосходит то, что могло бы сделать государство. ч

Так как местная власть находится в непосредственной близости от тех, кем она управляет, и так как она некоторым образом представляет их самих, то ни ревности, ни ненависти она ни у кого не вызывает. А вследствие того, что ее средства ограниченны, всякий чувствует, что он не может полагаться исключительно на нее.

Когда же эта власть действует в пределах своей компетенции, она никогда не остается в одиночестве, как это нередко случается в Европе. Никто не думает, что раз в дело вмешался представитель государства, то полномочия частных лиц кончились. Напротив, всякий направляет действия этого должностного лица и содействует ему всеми силами.

Когда индивидуальные силы объединяются с общественными, зачастую удается добиться того, чего самая сконцентрированная и самая деятельная власть была бы не в состоянии сделать*.

Я мог бы привести большое количество фактов, подтверждающих сказанное мною, однако я предпочитаю ограничиться единственным примером, выбрав тот, который мне лучше всего знаком.

В Америке в распоряжении властей находится весьма мало средств для раскрытия преступлений и поимки преступников.

Административной полиции здесь не существует, о паспортах никто понятия не имеет. Криминальную полицию в Соединенных Штатах нельзя даже сравнивать с нашей: представители атторнейской службы весьма немногочисленны, причем они далеко не всегда имеют право возбуждать дело; расследование обычно ведется недолго и устно. Однако я сомневаюсь, что в какой-либо другой стране преступление столь же редко остается безнаказанным.

Причина такого положения заключается в том, что в этой стране все люди заинтересованы в представлении доказательств правонарушения и в поимке преступника.

За время моего пребывания в Соединенных Штатах я был свидетелем того, как жители округа, где было совершено серьезное преступление, стихийно образовали несколько комитетов с целью поймать виновного и отдать его под суд.

В Европе на преступника смотрят как на несчастного человека, делающего все возможное, чтобы спасти себя от представителей власти, причем население в некотором

89


смысле присутствует при этом поединке. В Америке же он считается врагом рода человеческого, и против него восстает все население.

Я полагаю, что местные институты власти приносят пользу всем народам, однако никто не испытывает в них большей нужды, чем народ, живущий при демократическом общественном строе. *

В аристократическом государстве всегда можно с уверенностью рассчитывать на сохранение известного порядка в условиях свободы.

Если правительи рискуют потерять слишком многое, то порядок приобретает для них огромное значение.

Можно также утверждать, что при аристократическом правлении народ защищен от крайних проявлений деспотизма, потому что всегда находится некая организованная сила, способная оказать сопротивление деспоту.

Демократическое же государство, не имеющее местных институтов власти, совершенно не гарантировано от подобного зла.

Как же можно научить массу людей пользоваться свободой в больших делах, когда они не привыкли к ней в малых?

Как противиться тирании в стране, где каждый слаб, а люди в целом не объединены никакими общими интересами?

И те, кто опасается своеволия, и те, кто боится абсолютистской власти, должны, таким образом, сообща стремиться к постепенному развитию свободы на местах.

Впрочем, я совершенно убежден, что именно те страны, в которых сформировался демократический общественный строй, более, чем другие, рискуют попасть в оковы централизации исполнительной власти.

Для этого существует целый ряд причин, и в числе прочих следующие.

У этих стран появляется постоянная тенденция сосредоточивать всю правительственную мощь в руках единой власти, непосредственно представляющей народ, потому что без такого понятия, как народ, остаются лишь отдельные, равные между собой граждане, сливающиеся в общую массу.

Между тем, когда у этой власти уже есть все атрибуты правительственного органа, ей становится весьма сложно противиться желанию проникнуть в самые мелочи управления, и поэтому она обязательно рано или поздно находит для этого повод. Мы были свидетелями подобного развития событий в своих собственных странах.

Во времена Французской революции существовало два противоположных по своему направлению движения, которые не следует смешивать: одно из них создавало благоприятные предпосылки для развития свободы. А другое — для деспотизма.

В старой монархии все законы издавал исключительно сам король. На более низком уровне власти сохранились какие-то остатки провинциальных институтов управления, уже наполовину уничтоженных. Эти провинциальные институты были слабо связаны между собой, плохо руководимы и нередко просто абсурдны. В руках аристократии они иногда даже превращались в орудие угнетения.

Революция выступила как против королевской власти, так и против провинциальных органов управления. Она одинаково возненавидела все, что ей предшествовало, — и абсолютистскую власть, и то, что могло смягчить ее жестокость. Результатом Революции было одновременно и создание республики, и централизация власти.

Этот двойственный характер Французской революции был ловко использован сторонниками абсолютистской власти. Когда вы видите, сколь рьяно они защищают централизацию административной власти, вы думаете, что они трудятся на пользу деспотизму? Ничуть, они защищают одно из величайших завоеваний Революции*. Так они могут оставаться популярными среди народа и вместе с тем быть противниками предоставления прав этому народу, скрытыми прислужниками тирании и громогласными сторонниками свободы.

Я побывал в двух странах, где система местных свобод применяется очень широко, и я слышал мнения различных сторон по этому поводу.

В Америке я столкнулся с людьми, которые тайно стремились к уничтожению демократических институтов в своей стране. В Англии я встретился с теми, кто резко нападал на власть аристократии. Однако ни в одной из этих стран я не нашел человека, который отрицал бы, что местные свободы являются великим благом для общества.

90


И в той и в другой стране я слышал о множестве различных причин, которыми объяснялись те или иные пороки государства, однако среди них никто и никогда не упоминал местных свобод.

Я слышал, как многие граждане, говоря о величии и процветании своей родины, приводили немало доводов в пользу этого; тем не менее все они ставили на первое место, выделяя в качестве основного преимущества их страны, существование местных свобод.

Можно ли после всего этого предположить, что факты, единодушно признаваемые столь несхожими между собой людьми, имеющими различные религиозные убеждения и политические принципы, факты, о которых они лучше всего могут судить, ибо постоянно и ежедневно сталкиваются с ними в жизни, оказались ложными?

Только те народы, у которых местные институты управления либо слабо развиты, либо вовсе отсутствуют, отрицают их пользу; это означает, что их хулят лишь те, кто совершенно незнаком с ними.

91

Глава VI



СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА ПОЛИТИЧЕСКОЕ УСТРОЙСТВО ОБЩЕСТВА

Англо-американцы сохранили все отличительные черты судебной власти, которые присущи ей

и в других странах. — Однако они придали ей большой политический вес. — Как это произошло. — В чем

судебная система англо-американцев отличается от судебных систем в других странах. — Почему

американские судьи имеют право признавать законы неконституционными. — Каким образом

американские судьи используют это право. —Меры предосторожности, принимаемые

законодателями для предупреждения злоупотреблений этим правом.

Я счел необходимым посвятить отдельную главу рассмотрению системы судебной власти в Соединенных Штатах. Ее политическое значение настолько велико, что, на мой взгляд, говорить о ней мимоходом означало бы умалить ее роль в глазах читателей.

Федерации, помимо Америки, были и в других местах; республики существовали во многих странах, а не только на берегах Нового Света; система представительных органов принята в нескольких государствах Европы; однако я не знаю, чтобы когда-то в какой-либо стране мира система судебной власти была бы создана на тех же принципах, что и американская.

Иностранцу сложнее всего понять в Соединенных Штатах именно организацию правосудия. Можно сказать, что нет такого политического события, по поводу которого он не слышал бы ссылок на авторитет судьи, из чего иностранец, естественно, заключает, что в Соединенных Штатах судья представляет собой одну из важнейших политических сил общества. Когда же затем он начинает изучать устройство судов, то поначалу не обнаруживает ничего, кроме чисто судебных атрибутов и норм. Ему кажется, что судьи вмешиваются в государственные дела не иначе как случайно, хотя такие случайности повторяются ежедневно.

Когда Парижский парламент, делая свои замечания, отказывает в регистрации того или иного указа или же когда он вызывает на свое судебное заседание провинившегося чиновника, в этом видят открытую политическую деятельность судебной власти. Ничего похожего в Соединенных Штатах не наблюдается.

Американцы сохранили все характерные черты, свойственные судебной власти, и точно определили сферу ее деятельности.

Первое отличительное свойство судебной власти у всех народов заключается в том, что она служит арбитром в спорных случаях. Для того чтобы суд начал разбирать какое-либо дело, необходимо наличие спорной ситуации. Чтобы появился судья, должен быть судебный процесс. До тех пор пока закон не дает оснований считать ситуацию спорной, судебная власть не имеет возможности вмешиваться в нее. Подобная ситуация может уже возникнуть, однако судебная власть как бы не замечает ее. Когда судья, ведя какое-либо дело, ставит под сомнение закон, имеющий отношение к данному делу, он тем самым расширяет сферу своей компетенции, но не выходит за ее пределы, поскольку, для того чтобы выразить свое мнение о деле, он вынужден в той или иной степени выразить свое суждение и о законе. Если же он дает оценку закону, не относящемуся к конкретному судебному процессу, то в этом случае он полностью выходит за рамки своей компетенции и вторгается в сферу деятельности законодательной власти.

Второе отличительное свойство судебной власти состоит в том, что она выносит свое решение по конкретным делам, но не по общим положениям. Когда при разрешении частного вопроса судья выступает против какого-либо общего принципа, будучи

92

убежден, что, разбив в процессе разбирания дела каждый довод, вытекающий из этого принципа, он уничтожит сам принцип, то в данном случае судья остается в пределах естественной для него сферы деятельности. Если же судья непосредственно выступает против какого-либо общего положения и уничтожает его безо всякой связи с тем или иным конкретным делом, тогда он выходит из тех рамок, которые определены для судебной власти по общему согласию всех народов: он становится более важным, а может быть, даже и более полезным лицом, нежели просто судья, однако он одновременно перестает быть представителем судебной власти.



Третьей отличительной чертой судебной власти является то, что она может действовать лишь в том случае, когда к ней обратятся, или, говоря языком юриспруденции, когда в суде возбуждается дело. Данное свойство не столь характерно для судебной власти, как два предыдущих. Однако я полагаю, что, несмотря на исключения, эту черту можно считать весьма существенной. По своей природе судебная власть статична — для того чтобы она пришла в движение, ее необходимо подтолкнуть. Ей сообщают о преступлении — и она наказывает виновного, ее призывают к восстановлению справедливости — и она ее восстанавливает, ей предъявляют документ—и она разъясняет его содержание. Вместе с тем сама она не начинает ни преследования преступников, ни поиска фактов несправедливости, ни изучения этих фактов. Судебная власть нарушила бы некоторым образом свою природную пассивность, если бы сама проявляла инициативу и критически оценивала законы.

Американцы сохранили за судебной властью эти три отличительные черты. Судья в Соединенных Штатах может высказываться только тогда, когда возникает спорная ситуация; он занимается лишь конкретными случаями и начинает действовать, только если в суде возбуждается дело.

Следовательно, американский судья ничем не отличается от судей в других странах. Вместе с тем он облечен огромной политической властью.

Отчего это происходит? Он действует в тех же пределах и использует те же средства, что и другие судьи; почему же он обладает властью, которой лишены они?

Причина этого заключается в единственном факте: американцы признали за своими судьями право обосновывать свои решения, исходя в первую очередь из конституции, а потом уже из законов, — другими словами, они дозволили судьям руководствоваться лишь теми законами, которые, на их взгляд, не противоречат конституции.

Насколько мне известно, подобного права добивались и судьи других стран, однако они его так и не получили. В Америке же оно признается всеми властями, там вы не встретите ни одной партии, ни одного гражданина, который бы стал оспаривать данное положение.

Объяснение этому можно найти в основных принципах, на которых построены все американские конституции.

Во Франции конституция незыблема или, по крайней мере, считается таковой. Никакая власть не в состоянии что-либо изменить в ней — такова общепринятая теория*.

В Англии за парламентом признается право вносить изменения в конституцию. Следовательно, в Англии конституция может подвергаться изменениям до бесконечности, или, точнее, ее не существует вовсе. Парламент, будучи законодательным органом, является одновременно и учредительным собранием".

В Америке политические теории отличаются большей простотой и рациональностью.

Конституция в Америке не считается незыблемой, как во Франции; она не может быть пересмотрена выборной властью, как в Англии. Она является самостоятельным творением, отражающим волю всего народа; она обязательна для законодателей так же, как и для простых граждан. Вместе с тем она может быть изменена по воле всего народа в соответствии с установленными правилами и в заранее определенных случаях.

Следовательно, в Америке конституция может видоизменяться, однако до тех пор,г пока она существует, она является источником всякой власти, в ней заключается единственная господствующая в обществе сила.

, Легко понять, каким образом вышеупомянутые различия отражаются на положении и правах судебных учреждений в трех названных мною странах.

Так, если бы во Франции суды могли не повиноваться законам на том основании, что они находят их противоречащими конституции, то в этом случае учредительная

93

власть действительно оказалась бы в их руках, так как они одни располагали бы правом толковать конституцию, положения которой не могут быть никем изменены. Следовательно, они заняли бы место всего народа и стали бы господствовать в обществе в той мере, которую бы допустила присущая любой судебной власти слабость.



Я понимаю, что, лишая судей права объявлять законы неконституционными, мы тем самым косвенно даем законодательным органам возможность изменять конституцию, потому что их больше не сдерживают никакие правовые барьеры. Однако все же лучше дать право изменять конституцию, отражающую волю народа, тем, кто пусть далеко не полностью, но все же представляет этот народ, нежели тем, кто представляет лишь самих себя.

Было бы еще более неразумным давать английским судьям право выступать против воли законодательных органов, потому что парламент, принимающий законы, создает и конституцию, и, следовательно, закон, исходящий от трех властей, ни в коем случае нельзя назвать неконституционным.

Ни то, ни другое из вышеприведенных рассуждении неприменимо к Америке. В Соединенных Штатах конституция господствует над законодателями точно так же, как и над простыми гражданами. Таким образом, конституция есть основной закон государства, который не может быть изменен никаким другим законом. Поэтому совершенно правильно, что суды в первую очередь подчиняются конституции, отдавая ей предпочтение перед другими законами. Это вполне соответствует самой сути судебной власти, поскольку естественным правом каждого судьи является отбор среди нормативных актов тех, с которыми он наиболее тесно взаимосвязан.

И во Франции конституция является основным законом государства, и судьи имеют такое же право принимать ее за основу при вынесении своих приговоров. Вместе с тем, осуществляя это право, они не могут не посягать на другое право, более священное, нежели их собственное, — а именно на право общества, от имени которого они действуют. В этом случае доводы рядового человека должны отступать перед доводами Государства.

В Америке, где народ всегда может, изменив свою конституцию, привести судей к повиновению, подобной угрозы нечего опасаться. В этом отношении политика и логика сходятся, а народ и судьи пользуются каждый своими правами.

Когда в суде Соединенных Штатов ссылаются на закон, который судья находит не соответствующим конституции, он может отказаться его применять. Это право есть только у американских судей, и оно дает им большое политическое влияние.

В действительности существует довольно мало законов, которые по своей природе могли бы длительное время ускользать от критического взгляда судьи, потому что лишь очень немногие из этих законов не затрагивают личных интересов, тем более что стороны в судебном процессе располагают правом ссылаться на любой закон.

Между тем, как только судья отказывается применить какой-либо закон в ходе судебного разбирательства, тут же моральное воздействие данного закона сужается. И тем людям, права которых этот закон ущемляет, приходит в голову мысль, что наконец появилась возможность избавиться от обязанности повиноваться ему. В этой ситуации заметно возрастает количество судебных процессов, и закон теряет свою силу. Тогда происходит одно из двух: либо народ вносит изменения в свою конституцию, либо законодательная власть отменяет данный закон.

Таким образом, американцы предоставили своим судам огромную политическую власть. Вместе с тем судьи имеют право выступать против какого-либо закона только путем использования судебного механизма. Этим в значительной степени уменьшается опасность, которую таит в себе подобная власть.

Если бы судья имел право ставить под сомнение закон теоретически или же в общем плане, или, если бы он мог просто по своей инициативе надзирать за действиями законодателей, он стал бы, таким образом, играть одну из ведущих ролей на политической сцене. Сделавшись сторонником или же противником той или иной партии, он стал бы вовлекать в политическую борьбу все те страсти, которые обычно раздирают страну. Однако когда судья высказывает недоверие закону в рамках некоего таинственного судопроизводства, да еще и в применении всего лишь к частному случаю, то он отчасти скрывает от общественного мнения все значение своей акции. Его приговором затрагиваются лишь те или иные частные интересы, тогда как сам закон при этом страдает как бы случайно.

94

да? Кроме того, закон, раскритикованный подобным образом, продолжает существовать: его моральное воздействие уменьшается, однако на практике он вовсе не теряет своей силы. Если же закон все же прекращает свое существование, то это происходит постепенно, шаг за шагом, в результате непрерывно наносимых ему ударов со стороны судебных органов.



Кроме того, совсем нетрудно понять, что если закон подвергается критике в ходе судебного разбирательства частного случая и если судебный процесс против закона тесно связан с процессом против человека, то не так-то легко — ив этом можно быть уверенным — сделать законодательство объектом нападок. При такой системе законодательство не является открытой мишенью и для повседневных нападок со стороны различных партий. На ошибку законодателя указывается в том случае, когда в этом есть реальная необходимость, поскольку в судебном процессе всегда исходят из достоверности фактов, поддающихся необходимой проверке.

Вполне возможно, что подобная процедура американских судов, прекрасно отвечающая требованиям поддержания порядка, также способствует в полной мере обеспечению свободы.

Если бы судье полагалось выступать против законодателей только в ходе открытой, лобовой атаки, то временами он не отваживался бы на это или же, напротив, под влиянием своей партийной принадлежности нападал бы на них повседневно. В этом случае получалось бы так, что законы, принятые слабой властью, подвергались бы непрерывным нападкам, а законам, вводимым сильной властью, безропотно бы подчинялись. Иными словами, те законы, которые было бы полезнее всего соблюдать, часто могли бы служить объектом нападения, и, наоборот, повиновались бы тем законам, именем которых можно было бы легко угнетать.

Однако американский судья был выведен на политическую арену помимо его воли. Он препарирует закон лишь потому, что ему необходимо вынести решение по конкретному судебному делу, а не принять такого решения он не имеет права. Политический же вопрос, который судья должен решать, взаимосвязан с интересами сторон, и он не властен обойти его, не нарушив тем самым справедливости. Выполняя свои непосредственные функции, вмененные ему в обязанность в соответствии с должностью, судья выполняет и свой гражданский долг. Совершенно естественно, таким образом, что судебный надзор за законами, осуществляемый судами, не может охватить все законы без исключения, так как есть и такие законы, которые никогда не смогут дать повод для критики именно в такой четко определенной форме, как судебный процесс. А если же подобное и случится, то вполне допустимо, что не найдется никого, кто захотел бы передать дело в суд.

Американцы часто сталкивались с этим недостатком, но тем не менее оставили средства воздействия на закон в незавершенном виде из опасения придать им излишнюю силу, которая в любом случае может представлять собой значительную опасность.

Вместе с тем, даже оставаясь в определенных границах, право американских судов объявлять тот или иной закон не соответствующим конституции служит все же одной из самых мощных преград, которые когда-либо возводились против тирании политических органов.

ПРОЧИЕ ПРАВА, ПРЕДОСТАВЛЕННЫЕ АМЕРИКАНСКИМ СУДЬЯМ

В Соединенных Штатах все граждане имеют право возбуждать дело против должностных лиц

в обычных судах. — Как они пользуются этим правом. — Статья 75-я французской конституции

VIII года. — Американцам и англичанам непонятен даже смысл этой статьи.

Я не знаю, нужно ли говорить о том, что у такого свободного народа, как американцы, все граждане обладают правом возбуждать дело против того или иного должностного лица в обычном суде и что все судьи имеют право выносить обвинительный приговор в отношении государственных служащих, — настолько это естественно.

Предоставление судам права наказывать представителей исполнительной власти в случаях нарушения ими закона отнюдь не является особой прерогативой судебных органов. Напротив, лишение их данного права означало бы нарушение самой природы правосудия. -чс.

95

Я не замечал, чтобы в Соединенных Штатах установление ответственности всех должностных лиц перед судом приводило бы к ослаблению правительственной власти.



Напротив, мне показалось, что, сделав это, американцы подняли уважение народа к тем, кто им управляет, поскольку представители власти всячески стараются ничем не навлекать на себя критику.

Я также не замечал, чтобы в Соединенных Штатах велось много политических процессов, и я без труда могу это себе объяснить. Любой судебный процесс, независимо от его характера, — всегда сложное и дорогостоящее дело. Легко выдвигать обвинения против должностного лица в газетах, однако для передачи дела в суд нужны серьезные основания. Поэтому, для того чтобы начать судебное преследование какого-либо чиновника, необходимы прежде всего веские причины для жалобы, тогда как чиновники, опасающиеся такого судебного преследования, сделают все, чтобы не дать таких оснований.

Это не зависит от существующей в Америке республиканской формы правления; такое же может ежедневно происходить и в Англии.

Оба эти народа вовсе не думали, что смогут обеспечить свою свободу и независимость, позволив предавать суду самых высокопоставленных представителей власти. Они считали, что свобода будет гарантирована скорее в том случае, если все граждане будут хорошо осведомлены о мелких судебных процессах, которые ведутся ежедневно, чем изредка узнавать о крупных, которые почти не проводятся, а если и проводятся, то слишком поздно.

В средние века, когда поймать преступников было чрезвычайно сложно, судьи, к которым некоторые из них все же иногда попадали, часто старались подвергнуть этих несчастных самым ужасающим наказаниям, что, однако, не приводило к сколько-нибудь заметному сокращению преступлений. Со временем человечество признало тот факт, что, делая правосудие более неотвратимым и одновременно более мягким, его превращают в реально действующую силу.

Американцы и англичане полагают, что к произволу и тирании следует относиться как к воровству, то есть, иными словами, облегчать их преследование в судебном порядке и смягчать наказание.

На VIII году существования Французской республики была составлена конституция, статья 75-я которой гласила: «Представители правительства, за исключением министров, могут подвергаться преследованию за свои действия, относящиеся к их служебным обязанностям, лишь в результате постановления Государственного совета; в этом случае дело подлежит возбуждению в обычных судах».

Конституция VIII года уже канула в Лету, однако данная статья сохранилась; на нее и по сей день постоянно ссылаются, чтобы отвергать справедливые требования граждан.

Я нередко пробовал объяснить американцам и англичанам смысл 75-й статьи, но это всегда оказывалось для меня весьма трудным делом.

Им прежде всего представлялось, что Государственный совет Франции — это какой-то высший суд, созданный в самом центре королевства, а его функции предварительного заслушивания жалобщиков казались им проявлением тирании.

Но когда я пытался объяснить им, что Государственный совет отнюдь не является судебной инстанцией в буквальном смысле слова, а относится к административным органам, члены которого находятся в полном подчинении короля, так что король, самодержавно приказав совершить беззаконие одному из своих служителей, называемому префектом, своей верховной властью может приказать другому служителю, называемому государственным советником, воспрепятствовать наказанию первого. Когда я указывал им на человека, пострадавшего в результате королевского распоряжения и вынужденного обращаться к тому же королю за разрешением призвать на помощь правосудие, они отказывались поверить в существование подобных чудовищных нелепостей и обвиняли меня во лжи и невежестве.

В старину при монархическом строе нередко случалось так, что парламент издавал постановление об аресте государственного чиновника, который совершил то или иное правонарушение. Иногда в это дело вмешивался сам король и приказывал прекратить начатый процесс. В этом случае деспотизм проявлялся открыто и повиновение оказывалось результатом подчинения силе.

Мы же, как оказалось, отошли далеко назад от того, чего добились наши отцы: мы допускаем, чтобы под видом правосудия и от имени закона возникали такие ситуации, с которыми наши предки мирились только под давлением неприкрытого насилия. t«

96


Каталог: data -> 2011
2011 -> Семинар "Человеческий капитал как междисциплинарная область исследований"
2011 -> Тамара Михайловна Тузова Специфика философской рефлексии
2011 -> Программа дисциплины «Философия» для направления 080100. 62 «Экономика»
2011 -> Программа дисциплины «Социология управления»
2011 -> Программа дисциплины «Основы теории коммуникации»
2011 -> Тезисы международной научно-практической конференции "Реализация гендерной политики: от международного до муниципального уровня"
2011 -> Программа дисциплины «Введение в социологию и история социологии»
2011 -> Николо Макиавелли Государь
2011 -> Экономическая социология
2011 -> Экономическая социология


Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   29


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница