Административная реформа в России


Оценки исполнения законов



страница20/20
Дата09.03.2018
Размер3.08 Mb.
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   20
Оценки исполнения законов*(223)
????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????

? ???????? ?????? ? 1998 ?. ? 1999 ?. ? 2000 ?. ? 2001 ?. ? 2002 ?. ? 2003 ?. ?

????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????

? ??????, ???????????? ????????? ?

????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????

?? ???????? ??????????? ? 5,5 ? 4,4 ? 18,6 ? 21,9 ? 20,6 ? 17,4 ?

????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????

?? ???????? ??? 73,4 ? 80,0 ? 52,0 ? 49,8 ? 51,0 ? 50,7 ?

???????????? ? ? ? ? ? ? ?

????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????

????????????? ???????? ? 21,1 ? 15,6 ? 29,4 ? 28,3 ? 28,4 ? 31,9 ?

????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????

? ?????? ?? ?????? ?????????? ???? ??????? ?

????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????

?? ???????? ??????????? ? 7,2 ? 6,0 ? 24,8 ? 22,6 ? 27,9 ? 22,4 ?

????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????

?? ???????? ??? 80,8 ? 84,0 ? 54,3 ? 57,3 ? 51,3 ? 56,0 ?

???????????? ? ? ? ? ? ? ?

????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????

????????????? ???????? ? 12,0 ? 10,0 ? 20,9 ? 20,1 ? 20,8 ? 21,6 ?

????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????
В числе наиболее важных требований, предъявляемых к государственным служащим, безусловное первенство принадлежит соблюдению закона. 84,0% опрошенных указали именно на него, что существенно опережает требование защищать права и обеспечивать интересы граждан (57,0%).

Одной из составляющих реформы государственной службы является формирование корпуса хорошо подготовленных, ориентированных на выполнение поставленных государственных задач чиновников. Кадровый потенциал реформы государственной службы в настоящее время недостаточен. Низкая заработная плата, возможность утраты профессиональной квалификации не способствуют привлечению профессионально успешных работников производственной сферы.

Среди пользователей Интернета, выходящих на сайт МЭРиТ, согласно пойти на государственную службу подавляющее большинство. 20,1% на руководящую должность - это в основном представители бизнес-структур, 47,0% - при увеличении заработной платы, 17,9% независимо ни от чего - в основном молодые специалисты без опыта работы. Поскольку в данном случае выборка является не случайной, делать выводы об ориентированности населения на государственную службу нельзя.

Хотя следует отметить: несмотря на низкую удовлетворенность многими сторонами своей работы, кроме содержания, государственные служащие по преимуществу ориентированы на продолжение деятельности в органах исполнительной власти. Они не планируют переход ни в бизнес-структуры, ни в корпорации.

Подводя итог, скажем следующее.

Успешность проведения административной реформы во многом зависит от того, насколько она поддерживается работниками органов исполнительной власти и населением. Следует отметить, что в общественном мнении граждан и правоприменителей уже сформировано позитивное отношение к необходимости проведения административной реформы, ее целям.

Что касается отдельных мероприятий, разработанных в пределах административной реформы, то они получают неоднозначную оценку как со стороны граждан, так и со стороны государственных служащих.

Уже выявились негативные моменты, существенно затрудняющие осуществление административной реформы. Так, недостаточна степень информированности и граждан, и работников органов исполнительной власти о ходе реформы, об основных ее направлениях и мерах по ее реализации.

Важнейшей составляющей административной реформы, обеспечивающей ее эффективность, должен быть постоянный мониторинг состояния общественного мнения о готовящихся в ходе реформы решениях, о достижении показателей, свидетельствующих о результативности как отдельных мероприятий, так и административной реформы в целом. Для организации подобного мониторинга необходимо разработать систему таких показателей и решить вопрос об органах и организациях, которые будут участвовать в мониторинге, определить координирующий центр его проведения.
??????????????????????????????

*(1) Если в тексте настоящей книги встречается наименование нормативного правового акта, выделенное курсивом, то это значит, что полное наименование акта и источник его опубликования помещены в списке принятых сокращений. - Прим. ред.

*(2) Директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор, заслуженный юрист РФ.

*(3) Заведующий отделом административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ.

*(4) Первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ, член-корреспондент Международной академии сравнительного права.

*(5) Ожегов С.Н. Словарь русского языка/Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984. С. 589; Современный толковый словарь русского языка/Глав. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 2001. С. 702.



*(6) Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы//Законодательство и экономика. 2004. N 4. С. 29.

*(7) См. Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: Российский вариант//Законодательство и экономика. 2005. N 8-9; Медушевский А. Реформа государства//Отечественные записки. 2004. N 2 (Административная реформа). С. 15-23; Кузнецов Ю. Некоммерческое государство//Там же. С. 32-44; В поисках достоинств: Смысл и логика административной реформы//Там же. С. 45-63; Административная система России и административная реформа: Круглый стол//Там же. С. 134-150; Ковалев А. Промежуточные результаты административной реформы//Там же. С. 156-170; Ларисон Н. Реформирование государственного управления в России: Проблемы и трудности//Там же. С. 178-188; Краснов М., Сатаров Г. История первой попытки административной реформы: (1997-1998)//Там же. С. 196-206; Кеттл Д. Глобальная революция в государственном управлении//Там же. С. 212-223; Сатаров Г., Головщинский К. Административная реформа и противодействие коррупции//Там же. С. 295-315; Чуклинов А. Административный ресурс: Проблемы управленческого метода//Там же. С. 322-330; Старилов Ю.Н. Административная реформа: К перспективе "нового государственного управления" и "эффективного государства": Сб. науч. трудов. Вып. 16: Административная реформа в России: Политико-правовое и управленческое измерение/Отв. ред. Н. Старилов. Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та. 2004. С. 225; Старилов Ю.Н. Административная реформа и административное судопроизводство: К вопросу о соотношении и проблемах определения содержания/Ю.Н. Старилов//Новое отраслевое законодательство: Проблемы теории и практики: Сб. по материалам межвуз. научн.-практ. конф. Н. Новгород: Нижегород. правовая акад., 2004. Ч. 1. С. 5-29; Старилов Ю.Н. Административная реформа: Итоги первого этапа в административно-правовом измерении//Российское правовое государство: Итоги формирования и перспективы развития: Материалы Всерос. научн.-практ. конф./Ю.Н. Старилов. Воронеж, 14-15 ноября 2003 г.: Пленарное заседание (Серия. Юбилеи, конференции, форумы). Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та. 2004. Вып. 2. С. 95-142; Старилов Ю.Н. Административная реформа: Основные проблемы переходного этапа. - Административная ответственность: Вопросы теории и практики/Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: ИГП РАН. 2004. С. 273-277; Старилов Ю.Н. Административная реформа: Политико-правовые особенности и первые итоги//Вести. Воронеж, гос. ун-та. 2004. N 1. С. 3-31; Старилов Ю.Н. Административная реформа: Политико-правовые особенности и первые итоги//ФЭС: Финансы. Экономика. Стратегия. 2004. N 10. С. 4, 5; Старилов Ю.Н. Административная реформа: Способствует ли она совершенствованию административно-правового регулирования?//Административное и административно-процессуальное право: Актуальные проблемы. М.: ЮНИТИДАНА. Закон и право. 2004. С. 36-59; Старилов Ю.Н. Административное право в борьбе с произвольным администрированием//Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов/Отв. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та. 2004. Вып. 17: Феномен "синдрома бесправия" в современном правовом государстве. С. 170-195. Старилов Ю.Н. Реформа административно-правового регулирования: "Идеология", проблемы и будущее//Административное право и административный процесс: Актуальные проблемы/Отв. ред. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. М.: Юристь. 2004. С. 30-48.

*(8) См., например: Зайцева Т.В. Предисловие к книге "Реформа государственной службы России: История попыток реформирования с 1992 по 2000 годы" (Ред. и предисловие Т.В. Зайцевой). М.: Изд-во "Весь мир". 2003. С. 11-25.

*(9) Краснов М.А., Оболонский А.В. Часть II. Глава 2. Разработка Концепций административной реформы - В кн.: Реформа государственной службы России: История попыток реформирования с 1992 по 2000 годы (Ред. и предисловие Т.В. Зайцевой). М.: Изд-во "Весь мир". 2003. С. 120.

*(10) Старилов Ю.А. Предисловие в Сб. науч. трудов. Вып. 16: Административная реформа в России: Политико-правовое и управленческое измерение. Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та. 2004. С. 3.

*(11) Старилов Ю.Н. Там же. С. 3.

*(12) Комментируя на заседании Правительства 22.09.2005 принятие Постановления Правительства РФ от 28.09.2005 N 587 "О Правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", М.Е.Фрадков назвал региональную тему стержневой и даже поднял тему "расширенного Правительства", имея в виду привлечение представителей регионов. Согласно указанному Постановлению в состав Комиссии будут входить руководители федеральных органов исполнительной власти и высшие должностные лица субъектов РФ.

*(13) См. Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 N 451.

*(14) Например, 09.10.2003 (об оптимизации функций Минтранса, Минпромнауки, Минфина, Минздрава, Минтруда, Минимущества, МВД, Госстроя России); 18.12.2003 (об оптимизации функций МПС, Минсельхоза, Минэкономразвития, МЧС, МАП, Минздрава, Минкультуры, Минэнерго, Минпромнауки, Минсвязи, МВД, ФКЦБ, Госстроя России); 21.10.2004 (об оптимизации сети федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти).

*(15) Тихомиров Ю.А. Указ. ст. С. 29.

*(16) См. в ст. "Саморегулирование по-русски"//Законодательство и экономика. 2004. N 3. С. 32.

*(17) См.: "Это курс на инвестиции в человека, а значит, и в будущее России": выступление Президента РФ В. Путина на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета//Российская газета. 2005. 7 сентября.

*(18) Фиктивная публичная услуга - услуга, установленная в нормативном правовом акте, но не осуществляемая в практике деятельности органов исполнительной власти.

*(19) Избыточная публичная услуга (административный барьер) - услуга, частные издержки от введения которой превышают частные выгоды хозяйствующего субъекта и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.

*(20) Более подробно материал о государственных услугах см. в ст. Л.К. Терещенко "Функция государственных услуг" настоящей работы.

*(21) См.: Тихомиров Ю.А. Указ. ст. С. 30.

*(22) См. Управленческие процедуры/Под ред. Б.М. Лазарева. М.: Норма. 1988; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд., доп. и переработ. - М., 2005. С. 609.

*(23) См. по этому вопросу: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 623.

*(24) См.: Тихомиров Ю.А. Указ. ст. С. 32.

*(25) См.: Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке//Журнал российского права. 2005. N 9. С. 14 и след.

*(26) Ведель Ж. Административное право Франции. М.: "Прогресс". 1973. С. 402.

*(27) Леманн П. Общее административное право. Мюнхен-Брюль. 2000. С. 71.

*(28) См.: Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные//Журнал российского права. 2004. N 10. С. 23.

*(29) Проект федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (см. публикацию на сайте: http://www.economy.gov.ru/projects.html); http://www.legislature.ru/).

*(30) См.: Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы//Журнал российского права. 2005. N 4. С. 19 и след.

*(31) См.: Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы//Журнал российского права. 2005. N 4. С. 25.

*(32) Так, многие полномочия федеральных органов государственной власти, которые с 01.01.2005 Президент РФ по решению Государственного совета предложил передать органам государственной власти субъектов РФ, были переданы от органов государственной власти субъектов РФ на федеральный уровень Федеральным законом от 22.08.2004 N° 122-ФЗ.

*(33) 21.09.2005 Государственной Думой принят в первом чтении законопроект о продлении переходного периода действия Закона об общих принципах организации местного самоуправления до 01.01.2009.

*(34) Один из таких планов (в сфере образования) уже рассматривался на заседании Правительства РФ 22.09.2005.

*(35) Тихомиров Ю.А. Упом. ст. С. 20.

*(36) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н.

*(37) См.: Программа действий Президента РФ на 1997-2000 годы "Человек. Семья. Общество. Государство"; ежегодные послания Президента РФ начиная с 1998 г. "Общими силами к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации); Указ N 824.

*(38) Правительством РФ была создана, как известно, Правительственная комиссия по проведению административной реформы.

*(39) См. распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р.

*(40) Дума Ставропольского края обращалась в Государственную Думу с просьбой вернуть субъектам РФ полномочия в сфере природопользования, охраны окружающей среды и экологического управления. Рязанская областная дума направляла в Государственную Думу обращение о негативной тенденции в правоохранительном законодательстве, вызванной внесенными Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ изменениями в действующее законодательство, с просьбой разъяснить, как применять новое законодательство.

*(41) Архангельским областным собранием депутатов постановлением от 26.04.2005 N 102 было принято решение о направлении обращения Собрания в Правительство РФ, Совет Федерации, Государственную Думу по вопросу исполнения Федерального закона от 22.08.2004 N° 122-ФЗ. Подобные обращения были направлены и другими субъектами РФ.

*(42) Доцент кафедры конституционного, административного права Российского университета дружбы народов, к.ю.н.

*(43) Об этом см., например: Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов. М., 2001. С. 52.

*(44) См. подробнее: Административное право зарубежных стран/Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003. С. 58-72.

*(45) Указ N 314, Указ N 649.

*(46) Закон об административной процедуре США 1946 г. См.: Правила административной процедуры. Свод законов США. Титул 42, гл. 20//Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 256-284.

*(47) См., например: Федеральный закон об административных процедурах от 20.12.68 (Швейцария)//Экштайн К., Шафхаузер Р., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? М., 2000; Закон об общем административном праве//Голландская правовая культура/Отв. ред. В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова. М., 1998; Ley de Regimen Juridico de las Administraciones Publicas у de Procedimiento Administrativo Comun//Boletin Official de Espana de 27 de Noviembne de 1992.

*(48) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н.

*(49) Теория государства и права: Курс лекций/Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 412.

*(50) См., например: Селищева Н.Г. Нормативные акты советского государственного управления//Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1954; Ноздрачев А.Ф. Нормативные акты министерств и ведомств СССР//Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1968; Шадрин И.Л. Подготовка и принятие управленческого решения. Якутск: 1970; Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970; Коренев АЛ. Кодификация советского административного права. М., 1970; Самощенко И.О. Проблемы совершенствования советского законодательства//Советская юстиция. 1975. N 4; Лазарев В.М. Некоторые вопросы теории актов государственного управления и управленческих решений//Проблемы государства и права. М., 1976; Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства М., 1976; Юсупов В.А. Определение понятия акта правоприменительной деятельности органа государственного управления//Вестник Моск. ун-та. Сер 6. Право. 1978. N 3; Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение управления. М., 1987.

*(51) Кучерова Т.Е. Акты федеральных органов исполнительной власти: современная трактовка//Проблемы реализации закона. Материалы научн.-практ. конф. молодых ученых, аспирантов и соискателей (Москва, 24.05.2004). М., 2004. С. 29, 30.

*(52) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н., заслуженный юрист РФ.

*(53) Талапина Э., Тихомиров Ю.А. Публичные функции в экономике. Право и экономика. 2002. N 6. С. 5.

*(54) Следует отметить, что граница между указанными двумя группами государственных функций зависит от целого ряда объективных и субъективных причин.

*(55) Научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

*(56) Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.03.99 "Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)"//Российская газета. 1999. N 60.

*(57) Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве: Проблемы и тенденции. Киев: Наукова Думка, 1994. С. 12.

*(58) Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 14.08.96 N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" контрольными полномочиями были прямо наделены федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры России. Вместе с тем, как показывает анализ законодательства, функция по контролю и надзору была закреплена и за иными видами федеральных органов исполнительной власти. Так, в соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29.04.2002 N 284, Минздрав России являлся федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, контроль качества, эффективности и безопасности лекарственных средств.

*(59) Министерство образования Республики Мордовия, не имея на то полномочий, утверждало уставы учреждений начального профессионального образования. Министерство образования Республики Карелия фактически устранилось от осуществления контроля за деятельностью учреждений начального профобразования, комплексные проверки училищ не проводятся и только один раз в 5 лет анализируется их деятельность в ходе очередной аттестации.

*(60) Так, в соответствии с п. 40 Типового положения о высших учебных заведениях, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.06.93 N 597, федеральному органу, имеющему право инспектировать вуз, и учредителю было предоставлено право в случае нарушения вузом федерального законодательства или устава своим предписанием приостановить в этой части деятельность вуза до решения суда. Однако, как показывает анализ правоприменительной практики, таким правом федеральные органы не пользовались.

*(61) Так, в соответствии с приказом Минпромэнерго РФ от 28.03.2005 N 58 "Об утверждении перечня технических регламентов в электроэнергетике" планируются разработка и принятие более 30 технических регламентов.

*(62) Указание на государственные учреждения, наделяемые функциями по контролю и надзору входит в противоречие с направлениями административной реформы (см., например, Постановление Правительства РФ от 21.05.2004 N 248 "О внесении изменений в Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы"). Данная проблема была также озвучена и Президентом РФ: "В стране сейчас свыше 35 тысяч федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и так далее".

*(63) Так, Федеральный закон от 22.11.95 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" определяет оборот как закупку (в том числе импорт), поставки (в том числе экспорт), хранение и розничную продажу; в Федеральном законе от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" под оборотом понимаются купля-продажа (в том числе экспорт и импорт) и иные способы передачи продукции (реализация), ее хранения и перевозки.

*(64) Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература. 1974. С. 11.

*(65) Так, Законом о финансово-промышленных группах предусматривалась государственная регистрация финансово-промышленных групп. Полномочиями по регистрации и ведению реестра финансово-промышленных групп было наделено Минпромнауки России, после реструктуризации системы федеральных органов исполнительной власти данную функцию не осуществляет ни один федеральный орган.

*(66) Так, подп. 13 п. 6 Положения о Федеральной регистрационной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1315, закреплено, что Федеральная служба организует выдачу лицензий на право нотариальной деятельности, тогда как ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.93 предусматривает лишь непосредственную выдачу лицензий и установление порядка выдачи лицензий.

*(67) Так, в соответствии с Положением о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282, Федеральное агентство ведет государственный реестр договоров пользования водными объектами, государственный водный кадастр, Российский регистр гидротехнических сооружений, а также осуществляет: выдачу, оформление и регистрацию лицензий на водопользование и распорядительных лицензий, приостановление действия и аннулирование указанных лицензий, регистрацию договоров пользования водными объектами; государственный мониторинг водных объектов, государственный учет поверхностных и подземных вод и их использования в порядке, установленном законодательством РФ (пп. 5.5.1-5.6.5 Положения).

*(68) Указанные цели и задачи создания и деятельности саморегулируемых организаций закреплены в Рекомендациях парламентских слушаний на тему "Законодательное обеспечение административной реформы", проходивших в Государственной Думе 08.06.2004.

*(69) Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр. 1998. С. 509.

*(70) Так, прежде, ст. 9 Конституции СССР 1977 г. устанавливала в качестве основного направления политической системы усиление народного контроля, который следовало толковать в данном случае расширительно: контроль со стороны Советов народных депутатов за деятельностью государственных органов, контроль предприятий, учреждений и организаций, деятельность комитетов, групп и постов народного контроля, контроль общественных организаций и непосредственный контроль граждан за работой депутатов, органов государства, должностных лиц и общественных организаций.

*(71) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н.

*(72) Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 294.

*(73) См., например: Керженцев П.М. Принципы организации. М., 1968.

*(74) Старший научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н.

*(75) Научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

*(76) Индивидуальный правовой акт - надлежаще оформленное решение компетентного органа, составленное в письменном виде, являющееся непосредственным основанием для использования государственных принудительных мер.

*(77) См., например: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юридическая литература. 1999; Контролирующие органы и организации в России: Компетенция и полномочия/Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП. ИИК "Калита". 2000.

*(78) Постановление Правительства РФ от 29.11.2000 N 904.

*(79) Пункт 3 Постановления Правительства РФ от 23.11.96 N 1403 "О ведении государственного водного кадастра".

*(80) Кроме того, понятие "регистр" имеет и значение специального органа (или государственного учреждения, наделенного государственными полномочиями), осуществляющего функции надзора в специальной области управления. Так, действующее законодательство предусматривает, что учет морских и речных судов ведется Российским морским регистром и Российским речным регистром соответственно (см.: приказ Росморречфлота от 13.04.2005 N 8 "Об утверждении Устава федерального государственного учреждения "Российский морской регистр судоходства", приказ Росморречфлота от 13.04.2005 N 9 "Об утверждении Устава федерального государственного учреждения "Российский речной регистр"). Аналогичное положение существует и в зарубежной практике: например, регистр Ллойда в Великобритании наблюдает за постройкой судов, присваивает им определенный класс, ежегодно издает списки судов морского торгового флота всех стран с указанием порта приписки (см. Большой юридический словарь/Составитель А.Б. Барихин. М.: Книжный мир. 2002. С. 536).

*(81) См., например: Федеральный закон от 26.05.96 N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 29.03.94 N 179 "Об особенностях преобразования в акционерные общества кооперативно-государственных (государственно-кооперативных) предприятий, организаций и их объединений в агропромышленном комплексе".

*(82) Не следует смешивать данное понятие с учетом, поскольку инвентаризация представляет собой отдельную его стадию - сверку имеющихся сведений с их фактическим состоянием и всегда вторична.

*(83) Такое положение содержалось, например, в приказе Минкультуры РФ от 18.08.2004 N 40.

*(84) См. Постановление Правительства РФ от 11.11.2002 N 805.

*(85) Далее по тексту будет употребляться термин "объект" реестра, кадастра и регистра, который включает в себя указанные категории.

*(86) Российская юридическая энциклопедия/Гл. ред. А.Я. Сухарев. М.: Инфра-М. 1999. С. 409.

*(87) Большой юридический словарь/Составитель А.Б. Барихин. М.: Книжный мир. 2002. С. 223, 535-537; Юридическая Энциклопедия/Общ. ред. Л.В. Тихомиров, М.Ю. Тихомиров. М., 2001. С. 391, 745; Российская юридическая энциклопедия/Гл. ред. А.Я. Сухарев. М.: Инфра-М. 1999. С. 409.

*(88) См. приказ Минсельхоза РФ от 05.11.2001 N 1017 "Об утверждении форм отчетности государственного агента и хранителей запасов федерального продовольственного интервенционного фонда".

*(89) См. приказ Минздрава РФ от 26.03.2001 N 88 "О введении в действие отраслевого стандарта "Государственный информационный стандарт лекарственного средства. Основные положения".

*(90) См. приказ МАП РФ от 15.11.2001 N 1184 "Об утверждении Положения о Реестре субъектов естественных монополий в области связи".

*(91) См. Постановление Правительства РФ от 08.07.97 N 825 "О ведении государственного сводного реестра выданных, приостановленных и аннулированных лицензий на производство, хранение и оптовую реализацию этилового спирта и алкогольной продукции".

*(92) См. Постановление Правительства РФ от 22.05.96 N 621 "О порядке ведения государственного реестра финансово-промышленных групп Российской Федерации".

*(93) См. Закон о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

*(94) См. Федеральный закон от 03.08.95 N 123-ФЗ "О племенном животноводстве".

*(95) См. приказ Минздрава РФ от 30.12.93 N 316 "О дальнейшем развитии медико-генетической службы Министерства здравоохранения Российской Федерации".

*(96) См. Положение о Государственном геральдическом регистре Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 21.03.96 N 403.

*(97) См. Федеральный закон от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре".

*(98) См. Градостроительный кодекс РФ.

*(99) См. Федеральный закон от 13.12.96 N 150-ФЗ "Об оружии".

*(100) См. Федеральный закон от 24.06.98 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

*(101) См. Водный кодекс РФ.

*(102) См. Федеральный закон от 24.04.95 N 52-ФЗ "О животном мире".

*(103) См. Закон РФ "О недрах" в ред. Федерального закона от 03.03.95 N 27-ФЗ.

*(104) При подготовке настоящей статьи были использованы материалы, предоставленные аспирантами отдела административного законодательства Института В.И. Мельниковой, М.В. Шишковым и Н.В. Осадчей.

*(105) Старший научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н.

*(106) Например, Е.А. Павлодский. Саморегулируемые организации - мода или тенденции//Право и экономика. 2003. N 3.

*(107) Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма. 2004.

*(108) Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право//Журнал российского права. 2002. N 4.

*(109) См. подп. "а" п. 3 Правил проведения саморегулируемой организацией арбитражных управляющих проверки деятельности своих членов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.06.2003 N 366.

*(110) Талапина Э.В. "О правовом статусе саморегулируемых организаций"//Право и экономика. 2003. N 11.

*(111) Первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ, член-корреспондент Международной академии сравнительного права.

*(112) См. подробно: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. Изд. 2-е. М., 2005.

*(113) В настоящей работе не рассматриваются вопросы передачи полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ федеральным органам исполнительной власти, поскольку это иной предмет для исследования.

*(114) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н.

*(115) Статьей 78 Конституции РФ закреплено, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать друг другу по взаимному согласию осуществление части своих полномочий.

*(116) Соглашения о разграничении полномочий по предметам совместного ведения могли быть подписаны и в период подписания Договора о разграничении полномочий, и в иное другое время после его подписания. Но в любом случае они являлись составной частью этого Договора. Например, Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15.02.94 назывался "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан". А в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области от 12.01.96 указывалось, что в целях разграничения полномочий между органами исполнительной власти Калининградской области по предметам совместного ведения, установленным ст. 72 Конституции РФ и определенным данным Договором, органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти Калининградской области заключают соглашения о разграничении полномочий по предметам совместного ведения.

*(117) Необходимо отметить, что определения "разграничение полномочий на основе договоров о разграничении предметов ведения" и "передача осуществления части принадлежащих органам исполнительной власти полномочий" взаимосвязаны. И первое, и второе предполагает выполнение органом исполнительной власти именно тех полномочий, которыми они наделяются или которые им передаются. Однако, как уже указывалось, правовые основания для их применения различны.

*(118) Необходимо отметить, что Федеральным законом от 24.06.99 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" вопросы контроля за выполнением условий договоров и соглашений о разграничении полномочий не регламентировались.

Данный Закон содержал норму о том, что стороны договора, соглашения могли предусматривать ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора, соглашения с возможностью возмещения ущерба. Однако это не означает, что за выполнением договоров и соглашений о разграничении предметов ведения не должно было осуществляться государственного контроля на федеральном уровне.

*(119) Необходимо отметить, что ни в договорах о разграничении предметов ведения, ни в соглашениях о разграничении полномочий, как правило, не указывалось, кто вправе контролировать соблюдение договоренностей. Отсутствие положений о контроле привело к тому, что каждая из сторон, подписавшая документ, не отвечала за их неисполнение и, соответственно, договоры и соглашения чаще всего в полном объеме не исполнялись. В том числе и это обстоятельство способствовало прекращению практики распределения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти по предметам совместного ведения только договорным путем.

*(120) Согласно Закону об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти, заключившие соглашения о передаче части своих полномочий соответствующим органам власти субъектов РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление переданных полномочий (п. 1 ст. 26.8).

*(121) Федеральным законом от 24.06.99 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" были установлены несколько иные принципы: принцип конституционности, принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов, принцип равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ, принцип согласованности интересов Российской Федерации и интересов субъектов РФ, принцип гласности заключения договоров, соглашений. Принципы добровольности заключения договоров, соглашений и обеспеченности ресурсами, указанные в названном Федеральном законе, повторяются в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Однако в названном Законе отсутствует принцип гласности заключения договоров и соглашений. И как следствие, в настоящее время заключаемые соглашения о передаче полномочий между органами исполнительной власти нигде не публикуются, а опубликовывается лишь постановление Правительства РФ, их утвердившее.

*(122) Наличие специалистов, опыта, материально-технических ресурсов и т.п.

*(123) Общеизвестно, что от целей, исходя из которых планируется передать осуществление части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, зависят и принципы, которые должны использоваться в соглашениях между органами исполнительной власти о передаче полномочий.

*(124) В случаях, когда в федеральном законе нет четкого определения полномочий (двойственное значение), есть правовой пробел или коллизия либо существует потребность в уточнении объема полномочий органа исполнительной власти субъекта РФ (например, уточнение прав и обязанностей по финансированию исполнительных полномочий по предметам совместного ведения при выполнении целевых федеральных программ).

*(125) Необходимо иметь в виду, что в законодательстве РФ отсутствуют какие-либо положения, обязывающие федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъектов РФ разработать (подготовить) типовые соглашения о передаче полномочий в различных отраслях и сферах управления. Поскольку в различных сферах управления (недропользование, финансы, строительство, культура, здравоохранение и т.п.) есть особенности не только государственного управления, но и "распределения государственных функций" между федеральными органами исполнительной власти, то типовые соглашения также будут иметь определенные особенности, обусловленные спецификой отрасли, области, сферы. Поэтому оптимальным вариантом является заблаговременная разработка отраслевых типовых соглашений о передаче полномочий и их одобрение Правительством РФ как утверждающим органом.

*(126) Согласно Постановлению Правительства РФ от 12.02.2001 N 103 "О территориальных подразделениях Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" территориальные подразделения Государственной противопожарной службы МЧС России финансируются за счет средств бюджетов субъектов РФ и создаются на основе договора о создании такого территориального подразделения, заключаемого МЧС России и органом исполнительной власти субъекта РФ.

*(127) В ст. 2 Закона РФ от 11.02.93 N 4455-I "О воинской обязанности и военной службе" содержался запрет на делегирование полномочий или их части органом государственного управления, которому в соответствии с настоящим Законом делегированы отдельные полномочия (в настоящее время это положение отменено). Лишь в Градостроительном кодексе РФ содержится норма, предоставляющая Правительству РФ право передавать часть своих полномочий в области градостроительства органам исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с ними. В Лесном кодексе РФ и в Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" указывается на возможность о заключении соглашений о передаче осуществления части полномочий органами исполнительной власти.

*(128) Постановлением Правительства РФ от 01.03.2004 N 117 "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" не уточняется, на какие именно (каких организационно-правовых форм) федеральные органы исполнительной власти распространяется действие настоящего порядка. Эта неопределенность усиливается и в связи с тем, что в положениях о федеральных органах исполнительной власти не указывается, могут ли они передавать свои полномочия. Исходя из административно-правового статуса федеральной службы и федерального агентства, они находятся в ведении либо Президента РФ, либо Правительства РФ, либо федерального министерства. Следовательно, эти федеральные органы исполнительной власти ограничены в принятии различного рода решений. Но, насколько они ограничены, из действующего законодательства неясно. В то же время очевидно, и федеральные службы, и федеральные агентства должны получить согласие вышестоящего органа власти, в ведении которого они находятся, на передачу полномочий, поэтому порядок передачи своих полномочий федеральным министерством и федеральной службой (или федеральным агентством) должен различаться.

*(129) Нормативный правовой акт, регламентирующий порядок подготовки, согласования и утверждения соглашений о передаче осуществления части полномочий федеральными органами исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, отсутствует.

*(130) Например, Постановлением Правительства РФ от 11.04.2001 N 285 "О лицензировании оценочной деятельности" устанавливалось, что лицензирующий орган вправе по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ делегировать часть своих полномочий по лицензированию оценочной деятельности органам исполнительной власти субъектов РФ. В ч. 3 ст. 7 Федерального закона от 21.07.97 N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" содержался запрет на право делегирования федеральным органом по управлению государственным имуществом своих полномочий. В Указе Президента РФ от 08.07.97 N 694 "О мерах по реализации Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" содержался запрет на право делегирования своих полномочий Министерством топлива и энергетики РФ и т.д.

*(131) Автором было проведено исследование в Департаменте промышленности, инвестиций и поддержки предпринимательства Тюменской области, в ходе которого была изучена переписка с федеральными органами исполнительной власти за период 2003-2004 гг.

*(132) См., например: приказ МНС РФ от 09.03.2004 N БГ-3-07/188@ "О содержании штрихкода, наносимого на региональные специальные марки, и порядке его нанесения"; приказ Минфина РФ от 19.12.2003 N 399 "О порядке проведения мониторинга бюджетного сектора"; приказ МВД РФ от 15.09.2003 N 730 "Об утверждении Типового положения о Министерстве внутренних дел, Главном управлении, Управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации"; постановление Минздрава РФ от 30.04.2003 N 85 "О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил СП 1.2.1318-03".

*(133) В указах Президента РФ от 01.09.2000 N 1602, от 23.07.2003 N 827, от 24.11.2003 N 1384 содержатся запреты членам различного рода комиссий, советов или комитетов на делегирование своих полномочий.

*(134) Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27.04.98 N 12-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в ред. от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан" определение "делегирование полномочий" употребляется в значении установления Конституцией РФ полномочий органов государственной власти субъектов РФ по правовой регламентации избирательных правоотношений. Постановлением Конституционного Суда РФ от 22.11.2001 N 15-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 16 Закона Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг" в связи с жалобой гражданина В.П.Редекопа" определение "делегирование полномочий" употребляется в значении "запрета на закрепление (передачу) полномочий органам исполнительной власти устанавливать какие-либо налоговые платежи". Постановлением Конституционного Суда РФ от 06.04.2004 N 7-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года N 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов" в связи с жалобой Международной общественной организации "Ассоциация морских лоцманов России" и Автономной некоммерческой организации "Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга" определение "делегирование полномочий" употребляется в значении "установления соответствующих полномочий Правительства РФ".

*(135) В частности, речь идет о праве федеральных органов исполнительной власти издавать нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

*(136) Например, в Определении Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 N 258-О "По жалобам акционерного общества "Энергомаш" и открытого акционерного общества "Табачная фабрика "Омская" на нарушения конституционных прав и свобод пунктом 4 статьи 8 Закона Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость" указывается, что "пределы делегирования законодателем полномочий в налоговой сфере определяются Конституцией Российской Федерации". См. также Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации".

*(137) См., например: решение от 25.06.2001 N ГКПИОО-1448 "Об оставлении без удовлетворения жалобы о признании недействительными пунктов 1, 4 Постановления Правительства РФ от 31.12.95 N 1310, пункта 13 Положения, утвержденного Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.05.90 N 179".

*(138) См., например: решение от 24.04.98 N ГКПИ 98-103 "Об отказе в удовлетворении жалобы о признании незаконным Постановления Правительства РФ от 19.12.97 N 1607 "О внесении дополнений в Постановления Правительства РФ от 30 июля 1993 г. N 745"; определение от 15.05.2003 N КАСОЗ-167 "Об оставлении без изменения решения Верховного суда РФ от 12.02.2003 N ГКПИОЗ-49".

*(139) Например, в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 25.02.98 N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" указано, что Правительство РФ может делегировать определенные полномочия в отношении объектов федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов РФ в порядке, определенном Федеративным договором и законами Российской Федерации. При этом арбитражным судам необходимо устанавливать, были ли делегированы Правительством РФ его полномочия по распоряжению федеральным имуществом конкретному органу исполнительной власти. Письмом Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.09.97 N С5-7/ОЗ-600 "О Федеральном законе "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" сообщалось, что федеральный орган по управлению государственным имуществом не вправе делегировать свои полномочия, определенные названным Законом.

*(140) В последнее время проявляется тенденция замены договорного пути передачи полномочий (их части) федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения и по предметам ведения Российской Федерации законодательным установлением. В федеральных законах за органами исполнительной власти субъектов РФ закрепляются полномочия, ранее осуществляемые федеральными министерствами и ведомствами. То есть законодатель как бы пытается "заморозить" договорную передачу полномочий в системе исполнительной власти. Полагаем, что это не совсем правильно. Во-первых, при слабо организованной "вертикали в исполнительной власти" реальный и своевременный контроль за надлежащим выполнением органами исполнительной власти субъектов РФ закрепленных за ними федеральным законом полномочий (их части) практически невозможен, поскольку переданные полномочия "рассматриваются" как собственные полномочия этих органов, установленные федеральным законом. Во-вторых, если федеральными законами будут передаваться полномочия по предметам ведения Российской Федерации, то отсутствие системы контроля может повлиять на качество их выполнения. В-третьих, ненадлежаще исполняемые полномочия в подобных случаях можно изъять, только изменив соответствующий федеральный закон, что существенно усложняет процесс восстановления и обеспечения выполнения того или иного государственного полномочия.

Считаем, что договорной путь (заключение соглашений) должен превалировать над иными формами передачи федеральными органами исполнительной власти полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ, поскольку при договорной передаче учитываются социально-экономические, культурные, а иногда и географические особенности того или иного субъекта РФ. Договорной путь позволит оперативно решать проблемы, которые могут возникнуть при осуществлении органами исполнительной власти субъектов РФ полученных от федерального центра полномочий (их части). При наличии определенных условий этот путь позволит проконтролировать качество осуществления переданных полномочий. Более того, контролировать могут и органы власти, передавшие часть своих полномочий, и Правительство РФ. Для успешной реализации договорных отношений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ необходимо лишь детализировать порядок передачи полномочий между этими органами власти.

*(141) Считаем, что передача полномочий между органами исполнительной власти в порядке реализации положений ст. 78 Конституции РФ может осуществляться только в виде делегирования полномочий.

*(142) Старший научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н.

*(143) В настоящее время согласно нормам Указа N 314 функции министерства по управлению в соответствующей сфере заменены выработкой государственной политики и функцией координации, которая обеспечивает слаженность работы находящихся в его ведении федеральных органов исполнительной власти - федеральных служб и федеральных агентств.

*(144) Президент РФ осуществляет руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, иностранных дел, юстиции и т.д., как непосредственно, так и через федеральных министров/Федеральный конституционный закон от 19.06.2004 N 4-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации".

*(145) В свою очередь, федеральные министерства осуществляют непосредственное руководство находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

*(146) По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральное министерство взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов РФ в порученной отрасли (сфере), исходя из ч. 2 ст. 77 Конституции РФ о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации.

*(147) Федеральная служба организует взаимодействие своих территориальных органов, подведомственных организаций и учреждений с органами местного самоуправления, в том числе по выполнению последними делегированных им государственных полномочий.

*(148) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н., заслуженный юрист РФ.

*(149) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н.

*(150) Научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

*(151) Действующими нормами определены лишь сферы (отрасли, области), в которых федеральные министерства имеют право осуществлять свою деятельность. См., например, постановления Правительства РФ от 06.04.2004 с N 153 по N 160; от 07.04.2004 N 179.

*(152) Межотраслевая компетенция характерна лишь для некоторых федеральных служб. В основном это те службы, руководство деятельностью которыми осуществляет Президент РФ (см., например: Указ Президента РФ от 16.08.2004 N 1085 "Вопросы Федеральной службы по техническому и экспортному контролю", Указ Президента РФ от 11.08.2003 N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации").

*(153) Так, Федеральная миграционная служба осуществляет правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (п. 1 Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 19.07.2004 N 928). Федеральная служба по техническому и экспортному контролю реализует государственную политику, организует межведомственную координацию и взаимодействие, осуществляет специальные и контрольные функции в области государственной безопасности (п. 1 Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 16.08.2004 N 1085).

*(154) Следует отметить, что наличие указания на то, что Президент РФ и Правительство РФ вправе наделять федеральные органы исполнительной власти по своему усмотрению иными функциями, может негативно отразиться на построении эффективной, функционально разделенной системы федеральных органов исполнительной власти. Так, в настоящее время в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию", от 17.06.2004 N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии", от 16.06.2004 N 283 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства", от 16.06.2004 N 281 "О Федеральном агентстве по науке и инновациям", от 16.06.2004 N 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" данные агентства наделены контрольной функцией в части лицензирования и выдачи разрешений, а, например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 324 Федеральная служба по труду и занятости осуществляет и функции по оказанию государственных услуг. По сути, был осуществлен возврат к прежней системе, характеризующейся многовидовой, не обладающей функциональной определенностью, структурой организационных форм государственного управления.

*(155) Формулировка рассматриваемого пункта вызывает определенные замечания. Толкование этой нормы позволяет сделать вывод, что федеральные службы (не являющиеся федеральными службами по надзору), находящиеся в ведении федерального министерства, лишены лишь функции по нормативно-правовому регулированию в закрепленной за ними отрасли. Данный тезис противоречит определению федеральной службы, данному в подп. "а" п. 4 Указа N 314. Необходимо более четко определить функциональную специализацию федеральных служб, исключив совмещение ими различных государственных функций. Тем более, что для управления государственным имуществом и оказания платных государственных услуг созданы специальные органы исполнительной власти - федеральные агентства.

*(156) См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322; Положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 323; Положение о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 301; Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 300 и т.д.

*(157) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н.

*(158) Первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ, член-корреспондент Международной академии сравнительного права.

*(159) Правовое положение коммерческой организации. М.: Юстицинформ, 2001; Лаптев В.В. Законодательство о предприятиях (критический анализ)//Государство и право. 2000. N 7.

*(160) На момент подготовки рукописи - губернатор Тюменской области, в настоящее время - руководитель администрации Президента РФ, к.ю.н.

*(161) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н., заслуженный юрист РФ.

*(162) Советник Аппарата Комитета Государственной Думы РФ по безопасности, член Российского комитета программы ЮНЕСКО "Информация для всех", к.ю.н.

*(163) В том числе к федеральным законам "О средствах массовой информации", "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации", "Об общественных объединениях", "Об акционерных обществах", "Об основах государственного обязательного страхования", "О выборах Президента Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав граждан на участие в референдуме в Российской Федерации", "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей", "О защите прав потребителей", "О рекламе", "О государственном земельном кадастре", "О защите конкуренции на рынке ценных бумаг", "О борьбе с терроризмом", "О гидрометеорологической службе", "О негосударственных пенсионных фондах", "О науке и государственной научно-технической политике", "О геодезии и картографии", "О животном мире", "О библиотечном деле", "О пожарной безопасности", "Об авторском праве и смежных правах", "О чрезвычайном положении", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", к Основам законодательства об архивах, Гражданскому кодексу РФ, Семейному кодексу РФ, Гражданскому процессуальному кодексу РФ.

*(164) Старший научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н.

*(165) В настоящее время утратило силу.

*(166) ФСФР уже разработан соответствующий законопроект.

*(167) В настоящее время вступил в силу Федеральный закон от 02.07.2005 N 80-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", "Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях".

*(168) Верховный Суд РФ признал недействующими пп. 1, 2, 5 и 16 Положения о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.2002 N 489.

*(169) Заведующий отделом административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ.

*(170) Старший научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н.

*(171) Научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

*(172) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н.

*(173) Заведующий отделом административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ.

*(174) Научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

*(175) Подконтрольными (поднадзорными) объектами являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические лица, российские и иностранные граждане и лица без гражданства.

*(176) Первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ, член-корреспондент Международной академии сравнительного права.

*(177) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н.

*(178) В данный раздел включены типовые функции федерального агентства, которые могут дополнительно развиваться и конкретизироваться на уровне подфункций. Например, функция управления имуществом может конкретизироваться подфункциями: принимает решение, принимает меры, рассматривает вопросы, согласовывает, предлагает, организует и т.д. Функция оказания государственных услуг может развиваться через подфункции: участвует, консультирует, реализует, обеспечивает, дает согласие, содействует, информирует, подготавливает, оформляет, выдает и т.д.

*(179) Федеральное агентство будет вправе установить такой порядок, если право на нормативно-правовое регулирование по данному вопросу будет предоставлено федеральному агентству указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ.

*(180) Необходимо иметь в виду, что в некоторых случаях Президент РФ вправе назначать на должность и освобождать от должности руководителя федерального агентства, осуществляющего деятельность по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

*(181) Заведующий отделом административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ.

*(182) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н., заслуженный юрист РФ.

*(183) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н

*(184) Старший научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н.

*(185) Научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

*(186) Правоприменение представляет собой индивидуальное регулирование общественных отношений.

*(187) Индивидуально-правовой акт - надлежаще оформленное решение компетентного органа, составленное в письменном виде, являющееся непосредственным основанием для использования государственных принудительных мер.

*(188) Индивидуально-правовые акты существуют в двух видах: акт-документ (официальный письменный документ компетентного органа (приказ, постановление, решение, распоряжение и т.д.); акт-действие (устная, конклюдентная форма выражения индивидуально-правового акта).

*(189) Первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ, член-корреспондент Международной академии сравнительного права.

*(190) Заведующий отделом административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ.

*(191) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н., заслуженный юрист РФ.

*(192) Согласно ст. 75 Бюджетного кодекса РФ "трансферты населению - бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления".

*(193) Фиктивная публичная услуга - услуга, установленная в нормативно-правовом акте, но не осуществляемая в реальной практике деятельности органов исполнительной власти.

*(194) Избыточная публичная услуга (административный барьер) - услуга, частные издержки от введения которой для хозяйствующего субъекта, подпадающего под ее действие, превышают ее частные выгоды и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.

*(195) Заведующий отделом административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ.

*(196) Примечание: Под понятием "представитель нанимателя" имеется в виду руководитель федерального органа исполнительной власти - федерального министерства, федеральной службы, федерального агентства или лицо, занимающее государственную должность, либо их представитель.

*(197) Указываются нормативные правовые акты, в соответствии с которыми производится замещение должности, а также способы замещения должности: назначение, заключение контракта, прикомандирование и др.

*(198) Срок полномочий указывается количественно либо качественно - "в соответствии со сроком полномочий назначившего лица", "на срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа", "без ограничения срока" и др.

*(199) Указываются нормативные правовые акты, предусматривающие основания освобождения от замещаемой должности или увольнения с гражданской службы.

*(200) Например, указывается: должность "советник", учреждена для непосредственного обеспечения выполнения полномочий руководителя федерального органа исполнительной власти, главная должность гражданской службы.

*(201) В разделе могут указываться несовместимые с должностью заболевания, а также требуемый уровень диагностических показателей по утвержденным методикам диагностики.

*(202) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н., заслуженный юрист РФ.

*(203) Заведующий отделом административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ.

*(204) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н., заслуженный юрист РФ.

*(205) Заведующий отделом административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ.

*(206) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н., заслуженный юрист РФ.

*(207) Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н.

*(208) Научный сотрудник отдела социально-культурного законодательства и социологии права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

*(209) Социология власти. 2003. N 5.

*(210) Социология власти. 2003. N 1. С. 46.

*(211) Губернаторов назначать, мэров - выбирать. Пресс-выпуск. ВЦИОМ. 2004. N 125.

*(212) Социология власти. 2004. N 1. С. 137.

*(213) Социология власти. 2004. N 3. С. 78.

*(214) Социология власти. 2004. N 5. С. 38.

*(215) Социология власти. 2003. N 5. С. 99.

*(216) Социология власти. 2003. N 5. С. 86, 100.

*(217) Социология власти. 2004. N 5. С. 46.

*(218) Социология власти. 2003. N 5. С. 85, 99.

*(219) Социология власти. 2003. N 5. С. 92, 110.

*(220) Социология власти. 2003. N 5. С. 93, 108.

*(221) Социология власти. 2004. N 5. С. 44, 29; N 5. С. 91, 105.

*(222) Социология власти. 2003. N 5. С. 91.



*(223) Социология власти. 2004. N 3. С. 75.


Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   20


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница