Административная реформа в России


Глава 4. Схема Типового положения о федеральном агентстве (Ю.А. Тихомиров



страница16/20
Дата09.03.2018
Размер3.08 Mb.
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   20
Глава 4. Схема Типового положения о федеральном агентстве (Ю.А. Тихомиров*(176), Н.А. Игнатюк*(177))
I. Общие положения
1. Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляет функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и реализации правоприменительных функций в установленной сфере деятельности, участвует в выполнении порученных заданий в соответствии со своим статусом.

2. Федеральное агентство входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

3. Федеральное агентство находится в ведении федерального министерства.

4. Федеральное агентство может иметь территориальные органы, подведомственные ему учреждения, предприятия, организации.

5. Федеральное агентство в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, федерального министерства, в ведении которого оно находится, Положением о федеральном агентстве.

6. Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства.

Федеральное агентство вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

7. Федеральное агентство осуществляет свою деятельность, руководствуясь принципами гласности, соблюдения прав, свобод и интересов граждан и их объединений, партнерства, сотрудничества, законности.

8. Федеральное агентство осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы и подведомственные ему учреждения, предприятия, организации, а также во взаимодействии с представителями Президента РФ в федеральных округах, федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, субъектами предпринимательской деятельности, некоммерческими организациями, общественными и иными объединениями.

9. Федеральное агентство является юридическим лицом, имеет полное и условное (сокращенное) наименование, эмблему, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, соответствующие печати, штампы, счета в Федеральном казначействе и (или) кредитных организациях.


II. Основные цели федерального агентства
10. Основными целями федерального агентства в пределах его компетенции являются:

1) удовлетворение потребностей в государственных услугах;

2) управление и распоряжение в установленном порядке государственным имуществом на территории Российской Федерации и за рубежом;

3) обеспечение выполнения решений Президента РФ, Правительства РФ, федерального министерства, в ведении которого оно находится, о реализации государственной политики в установленной федеральному агентству сфере деятельности;

4) обеспечение в установленном порядке федерального министерства, в ведении которого оно находится, и иных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления информацией по установленным ему предметам деятельности.

11. Иные цели федерального агентства могут быть установлены действующим законодательством РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федерального министерства, в ведении которого находится федеральное агентство.


III. Основные функции федерального агентства*(178)
12. В соответствии с возложенными целями федеральное агентство осуществляет следующие функции:

1) осуществляет в установленной сфере деятельности управление государственным имуществом;

2) организует работу по оказанию государственных услуг на условиях и в порядке, установленных федеральным законодательством;

3) осуществляет управление территориальными органами, подведомственными ему учреждениями, предприятиями, организациями в порядке, установленном федеральным министерством, в ведении которого находится федеральное агентство, и обеспечивает их надлежащее взаимодействие между собой;

4) представляет интересы подведомственных ему организаций, учреждений, предприятий в органах, входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации;

5) разрабатывает и вносит в федеральное министерство, в ведении которого находится федеральное агентство, предложения по повышению эффективности управления государственным имуществом и качества оказания государственных услуг;

6) участвует в выработке государственной политики и конкретных мероприятий в установленной ему сфере деятельности;

7) осуществляет сотрудничество с субъектами предпринимательской деятельности, некоммерческими организациями, общественными и иными объединениями граждан;

8) информирует об условиях и порядке оказания государственных услуг;

9) оказывает содействие в получении государственных услуг;

10) организует либо непосредственно осуществляет подготовку кадров для обеспечения достижения возложенных на него целей (задач);

11) организует и проводит научно-исследовательскую работу по предметам своего ведения;

12) участвует в организации технического, правового, научного, информационного и иного обеспечения в установленной ему сфере деятельности.

13. Федеральное агентство осуществляет иные функции, установленные действующим законодательством РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федерального министерства, в ведении которого оно находится.

14. Федеральное агентство не вправе передавать (делегировать) установленные ему государственные функции иным органам государственной власти, негосударственным учреждениям или иным лицам, если законодательством не установлено иное.
IV. Основные права федерального агентства
15. Федеральное агентство для реализации своих функций имеет право:

1) принимать участие в подготовке федеральных целевых и иных программ развития сферы (отрасли), в которой оно осуществляет свою деятельность, а также в рамках своей компетенции участвовать в разработке концепций, основных направлений или стратегий развития иных сфер деятельности исполнительной власти;

2) разрабатывать и вносить на рассмотрение федерального министерства, в ведении которого оно находится (варианты: Президента РФ, Правительства РФ), предложения по вопросам своей деятельности;

3) участвовать в разработке проектов нормативных правовых актов и нормативно-технической документации;

4) осуществлять полномочия собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и федеральным государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управлять находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

5) оказывать государственные услуги непосредственно или через подведомственные ему федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами;

6) получать в установленном порядке от своих территориальных органов, подведомственных ему учреждений, организаций, предприятий бухгалтерские, технические и иные данные, необходимые для выполнения возложенных на федеральное агентство целей (задач).

16. Для достижения поставленных целей (задач) и выполнения возложенных на федеральное агентство функций ему могут быть предоставлены иные права.


V. Основные обязанности федерального агентства
17. Федеральное агентство обязано:

1) соблюдать действующее законодательство, принимать меры по исполнению судебных решений, обращенных к нему;

2) исполнять поручения Президента РФ, Правительства РФ, федерального министерства, в ведении которого оно находится, иных федеральных органов исполнительной власти, изданные в рамках их компетенции;

3) исполнять ежегодные планы организационной работы и финансово-экономической деятельности, а также представлять отчеты об их исполнении;

4) обеспечивать слаженную и эффективную работу своих структурных подразделений и территориальных органов, подведомственных ему организаций, учреждений, предприятий;

5) выявлять номенклатуру государственных услуг, на основе которой вести реестр услуг федерального агентства;

6) предоставлять информацию и официальные документы по запросам органов государственной власти, местного самоуправления, граждан и юридических лиц в порядке, установленном законодательством;

7) информировать федеральное министерство, в ведении которого оно находится, о состоянии дел в установленной федеральному агентству сфере деятельности;

8) оказывать содействие в получении информации о порядке и условиях оказания государственных услуг;

9) обеспечивать сохранность федерального имущества;

10) организовывать взаимодействие с субъектами предпринимательской деятельности, некоммерческими организациями, общественными и иными объединениями.

18. Федеральное агентство может выполнять иные обязанности, установленные действующим законодательством, Президентом РФ, Правительством РФ, федеральным министерством, в ведении которого оно находится.


VI. Взаимодействие федерального агентства с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
19. Федеральное агентство осуществляет взаимодействие с соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ непосредственно, через свои территориальные органы, подведомственные ему федеральные государственные учреждения и организации.

Порядок взаимодействия федерального агентства с органами исполнительной власти субъектов РФ определяется федеральным министерством, в ведении которого оно находится, в виде административных регламентов.

Порядок взаимодействия территориальных органов федерального агентства и подведомственных ему учреждений и организаций с органами исполнительной власти субъектов РФ федеральным агентством определяется самостоятельно.

20. Федеральное агентство, его территориальные органы и подведомственные ему учреждения и организации взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов РФ по вопросам реализации совместных предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

21. Федеральное агентство оказывает методическую помощь органам исполнительной власти субъектов РФ при реализации ими исключительных полномочий субъекта РФ.

Формы методической помощи федеральным агентством органам исполнительной власти субъектов РФ устанавливаются федеральным министерством, в ведении которого находится федеральное агентство.


VII. Взаимодействие федерального агентства с органами местного самоуправления
22. Федеральное агентство, его территориальные органы, подведомственные федеральному агентству федеральные государственные учреждения взаимодействуют с органами местного самоуправления по вопросам своего ведения и вопросам местного значения.

Порядок взаимодействия федерального агентства с органами местного самоуправления определяется федеральным министерством, в ведении которого находится федеральное агентство.

Порядок взаимодействия территориальных органов федерального агентства и подведомственных ему федеральных государственных учреждений с органами местного самоуправления определяется федеральным агентством.

23. Федеральное агентство и его территориальные органы оказывают методическую и иную помощь органам местного самоуправления.

Формы методической и иной помощи федеральным агентством и его территориальными органами органам местного самоуправления устанавливаются федеральным министерством, в ведении которого находится федеральное агентство.
VIII. Взаимоотношения федерального агентства с гражданами
24. Федеральное агентство, его территориальные органы, подведомственные федеральному агентству федеральные государственные учреждения и организации обеспечивают реализацию и защиту прав и законных интересов граждан.

25. Порядок взаимоотношений федерального агентства с гражданами определяет федеральное министерство, в ведении которого находится

федеральное агентство, в соответствии с требованиями действующего законодательства.

26. Порядок взаимоотношений территориальных органов федерального агентства, подведомственных ему учреждений и организаций с гражданами устанавливается федеральным агентством*(179).


IX. Взаимодействие федерального агентства с субъектами предпринимательской деятельности, некоммерческими организациями, общественными и иными объединениями
27. Федеральное агентство взаимодействует с субъектами предпринимательской деятельности, некоммерческими организациями, общественными и иными объединениями на принципах законности, соблюдения законных прав и интересов, партнерства и сотрудничества.

28. Федеральное агентство сотрудничает с субъектами предпринимательской деятельности, некоммерческими организациями, общественными и иными объединениями по социально значимым проблемам и выработке согласованных подходов в их решении.

29. Федеральное агентство совместно с обществами защиты прав потребителей обобщает информацию о качестве и видах оказываемых государственных услуг и проводит мероприятия по обсуждению проблем в сфере деятельности федерального агентства и выработке эффективных путей их решения.

30. Порядок организации взаимодействия федерального агентства с субъектами предпринимательской деятельности, некоммерческими организациями, общественными и иными объединениями определяет федеральное министерство, в ведении которого находится федеральное агентство.


X. Территориальные органы, подведомственные учреждения, предприятия, организации
31. Федеральное агентство осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы, подведомственные ему учреждения, предприятия, организации.

32. Территориальные органы могут осуществлять свою деятельность на территории одного или нескольких субъектов РФ, объединенных по зональному принципу.

Для обеспечения взаимодействия с полномочными представителями Президента РФ федеральное агентство может создавать свои территориальные органы в федеральных округах.

Порядок создания территориальных органов определяется положением о федеральном агентстве.

33. Создание подведомственных федеральному агентству учреждений, предприятий, организаций осуществляется в соответствии с действующим законодательством.

34. Федеральное агентство организует, направляет работу и контролирует подведомственные ему учреждения и организации, назначает в установленном порядке на должность и освобождает от должности их руководителей.

35. Федеральное агентство утверждает уставы подведомственных ему учреждений, предприятий, организаций и заключает, изменяет или расторгает контракты с их руководителями.

36. Федеральное агентство вносит предложения в федеральное министерство, в ведении которого оно находится, о целесообразности создания, ликвидации и (или) реорганизации подведомственных ему учреждений, предприятий, организаций.


XI. Ответственность федерального агентства
37. Федеральное агентство в лице руководителя федерального агентства, его заместителей, руководителей подразделений и территориальных органов несет установленную законодательством и положением о нем юридическую ответственность за:

нарушение положений и норм действующего законодательства;

невыполнение, несвоевременное, ненадлежащее выполнение возложенных на него государственных функций, прав и обязанностей, поручений Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти, а также за бездействие;

ошибки в принятых решениях и совершенных действиях.

38. Руководитель федерального агентства, его заместители, руководители подразделений и территориальных органов несут дисциплинарную, административную, уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством.
XII. Организация работы федерального агентства
39. Деятельность федерального агентства организуется и направляется ее руководителем (директором), назначаемым на должность и освобождаемым от должности Правительством РФ (вариант: Президентом РФ)*(180).

Руководитель федерального агентства имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности соответствующим федеральным министром (вариант: Правительством РФ) по представлению руководителя федерального агентства.

40. Руководитель федерального агентства:

1) издает в пределах своей компетенции индивидуальные правовые акты;

2) принимает меры по обеспечению выполнения сотрудниками федерального агентства действующего законодательства, рассматривает жалобы на их действия и (или) бездействие, принимает меры по обнаруженным нарушениям в рамках своей компетенции;

3) распределяет обязанности между своими заместителями;

4) утверждает структуру и штатное расписание аппарата федерального агентства в пределах фонда оплаты труда и штатной численности работников;

5) утверждает положения о структурных подразделениях федерального агентства и сметы расходов на их содержание;

6) устанавливает процедуры и регламенты деятельности в федеральном агентстве и его территориальных органах;

7) вносит в федеральное министерство, в ведении которого находится федеральное агентство (вариант: Правительство РФ), проект положения о федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда работников федерального агентства, по формированию федерального бюджета в части его финансирования, проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной федеральному агентству сфере деятельности;

8) вносит на рассмотрение федерального министерства, в ведении которого находится федеральное агентство (вариант: Правительства РФ), проекты ежегодных планов организационной работы, финансово-экономической деятельности, а также представляет отчеты об их исполнении;

9) решает вопросы, связанные с прохождением государственной службы в федеральном агентстве, вносит на рассмотрение федерального министерства, в ведении которого находится федеральное агентство (вариант: Правительства РФ), кандидатуры своих заместителей и руководителей территориальных органов агентства для назначения или освобождения от должности;

10) устанавливает порядок приема граждан структурными подразделениями и территориальными органами федерального агентства, контролирует его неукоснительное соблюдение;

11) рассматривает в установленные сроки предложения, заявления и жалобы граждан по вопросам, входящим в компетенцию федерального агентства, обобщает их и принимает меры к устранению выявленных недостатков;

12) вносит на рассмотрение федерального министерства, в ведении которого находится федеральное агентство (вариант: Правительства РФ), предложения об издании нормативных правовых актов об оказании государственных услуг;

13) осуществляет иные полномочия, установленные действующим законодательством, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, федеральным министерством, в ведении которого находится федеральное агентство.

41. В федеральном агентстве может создаваться коллегия, члены которой утверждаются федеральным министерством, в ведении которого находится федеральное агентство (вариант: Правительством РФ).

В состав коллегии входят руководитель федерального агентства, его заместители, входящие в нее по должности, а также руководители структурных подразделений центрального аппарата федерального агентства, представители иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, ведущие ученые, специалисты и общественные деятели, представители некоммерческих организаций, субъектов предпринимательской деятельности, общественных и иных объединений и организаций.

Члены коллегии, за исключением лиц, входящих в нее по должности, утверждаются федеральным министерством, в ведении которого находится федеральное агентство (вариант: Правительством РФ), по представлению руководителя федерального агентства (вариант: соответствующего федерального министра).

Коллегия является совещательным органом и рассматривает на своих заседаниях основные вопросы, отнесенные к компетенции федерального агентства. Решения коллегии оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя федерального агентства.

42. В федеральном агентстве могут образовываться научные, научно-технические и другие советы, комиссии, экспертные, рабочие группы, творческие коллективы, в том числе временные.

43. Споры неимущественного характера с федеральным агентством рассматриваются конфликтной комиссией, формируемой на паритетных началах, действующей на основании положения, утверждаемого федеральным министерством, в ведении которого находится федеральное агентство.

44. Претензии к деятельности федерального агентства и подведомственных ему учреждений, предприятий, организаций рассматривает руководитель федерального агентства.
XIII. Реорганизация и ликвидация федерального агентства
45. Федеральное агентство реорганизуется и (или) ликвидируется в порядке, установленном действующим законодательством.

46. В случае реорганизации или ликвидации федерального агентства порядок передачи и выполнения ранее возложенных функций определяется Президентом РФ (вариант: Правительством РФ).

47. Правопреемство и порядок его осуществления при реорганизации или ликвидации федерального агентства осуществляется в порядке, устанавливаемом органом власти, принявшим решение о реорганизации или ликвидации федерального агентства.
Глава 5. Рекомендации по организации и ведению законопроектной деятельности в федеральных министерствах (А.Ф. Ноздрачев*(181), Л.К. Терещенко*(182), Н.А. Игнатюк*(183))
I. Цели законопроектной деятельности федеральных министерств
Федеральные министерства осуществляют законопроектную деятельность в целях:

участия в разработке и реализации государственной политики в соответствующей отрасли (сфере) управления и регулирования;

законодательного обеспечения эффективного функционирования организаций, учреждений, предприятий по профилю отрасли (сферы), упорядочения взаимоотношений в системе исполнительной власти;

выполнения поручений Президента РФ и Правительства РФ в соответствии с программами законопроектной деятельности Правительства РФ.


II. Организация законопроектной работы в федеральном министерстве
1. Законопроектная деятельность федерального министерства состоит из следующих этапов (стадий):

формирование и обновление базы данных о законодательстве;

анализ правоприменительной практики, выявление правовых пробелов и коллизий, препятствующих осуществлению эффективного управления в соответствующей отрасли (сфере);

разработка концепций законопроектов и технических заданий на их разработку;

подготовка пояснительных записок, технико-экономических (социально-экономических) обоснований;

подготовка текста законопроекта;

составление перечня актов, подлежащих отмене или изменению и дополнению в связи с принятием законопроекта и иных сопроводительных материалов;

согласование текста законопроекта и сопроводительных материалов с заинтересованными федеральными министерствами, федеральными службами или федеральными агентствами;

утверждение подготовленного текста законопроекта на коллегии;

внесение законопроектов на рассмотрение Правительства РФ с соблюдением порядка, установленного Регламентом Правительства РФ;

доработка законопроектов и сопроводительных материалов в соответствии с результатами экспертных оценок;

организационное и информационное сопровождение законопроектов при их рассмотрении в Правительстве РФ и в палатах Федерального Собрания.

2. Организация законопроектной работы в федеральном министерстве включает в себя:

установление порядка деятельности статс-секретаря;

определение структурных подразделений, осуществляющих эту деятельность, либо создание в этих целях специальных подразделений (групп);

установление и соблюдение порядка деятельности структурных подразделений и специалистов в процессе подготовки законопроектов;

выполнение информационных и вспомогательных работ;

повышение правовой квалификации сотрудников федерального министерства.

3. Организация и руководство законопроектной деятельностью возлагаются на статс-секретаря - заместителя руководителя федерального министерства.

Статс-секретарь осуществляет деятельность в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.12.94 N 1392 "О мерах по обеспечению взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации", Постановлением Правительства РФ от 01.02.2000 N 94 "О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации", Регламентом Правительства РФ, Постановлением Правительства РФ от 02.08.2001 N 576 "Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов", Постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 N 803 "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов", Постановлением Правительства РФ от 02.06.2004 N 264 "Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности", Постановлением Правительства РФ от 13.08.2005 N 514 "Об особенностях статуса и Типовом должностном регламенте статс-секретарей - заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти".


III. Полномочия статс-секретаря по организации законопроектной деятельности федерального министерства
1. Организация работы по подготовке проектов законов и материалов к ним в аппарате федерального министерства.

2. Рассмотрение подготовленных документов.

3. Организация разработки Положения о порядке подготовки проектов федеральных законов в аппарате федерального министерства и представление его на утверждение Министра. Настоящее Положение может включать в себя:

3.1. определение прав и обязанностей статс-секретаря федерального министерства;

3.2. распределение обязанностей между статс-секретарем и другими заместителями руководителя федерального министерства;

3.3. разграничение функций по подготовке законопроектов между структурными подразделениями федерального министерства;

3.4. порядок учета и реализации поручений Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности;

3.5. определение порядка составления ежегодных и перспективных планов и программ законодательной деятельности федерального министерства и представление их на рассмотрение коллегии;

3.6. определение процедур подготовки законопроектов как по поручению Президента РФ и Правительства РФ, так и в инициативном порядке в пределах компетенции федерального министерства, в том числе по инициативе статс-секретаря;

3.7. процедуры рассмотрения законопроекта в соответствующих структурных подразделениях федерального министерства и в рабочих группах, его подготовки и представления для обсуждения на заседании коллегии;

3.8. установление порядка согласования законопроекта с другими заинтересованными федеральными министерствами, в том числе и с Министерством юстиции РФ;

3.9. порядок подготовки заключений на проекты федеральных законов, поступающие из Правительства РФ, Администрации Президента РФ, комитетов или комиссий палат Федерального Собрания;

3.10. порядок подписания проектов федеральных законов, заключений и материалов, представляемых в Правительство РФ.

4. Статс-секретарь определяет структурные подразделения федерального министерства, которым поручается разработка проекта федерального закона (определяет головное подразделение и соисполнителей, создает рабочие группы и устанавливает порядок проведения специалистами внутренней экспертизы законопроекта).

5. Статс-секретарь имеет право:

5.1. замещать руководителя федерального министерства во время его отсутствия для выступления от имени этого министерства в Правительстве РФ, Администрации Президента РФ, в комитетах или комиссиях палат Федерального Собрания;

5.2. выступать в качестве официального представителя Правительства РФ в порядке, определяемом Регламентом Правительства РФ;

5.3. обращаться от имени федерального министерства в другие органы государственной власти по вопросам законопроектной работы;

5.4. направлять материалы к проектам федеральных законов в комитеты и комиссии палат Федерального Собрания по их просьбе;

5.5. давать поручения структурным подразделениям федерального министерства и координировать их деятельность в процессе законопроектной работы;

5.6. проводить по проектам однородных (смежных) федеральных законов, разрабатываемым иными федеральными министерствами, согласование общего порядка их применения. Это возможно при внесении Правительством РФ как субъектом законодательной инициативы в Государственную Думу проекта федерального закона о внесении изменений и дополнений в соответствующие федеральные законы.

6. Статс-секретарь обязан визировать проекты федеральных законов, подготовленные в пределах обязанностей других заместителей руководителя федерального министерства.

7. Статс-секретарь не вправе получать поручения непосредственно от комитетов или комиссий палат Федерального Собрания и депутатов, представлять проекты федеральных законов в комитеты палат Федерального Собрания, минуя Правительство РФ и установленный порядок ведения законопроектной деятельности.
IV. Организация деятельности структурных подразделений федерального министерства, связанных с его законопроектной деятельностью
1. В целях регламентации вопросов организации и деятельности структурных подразделений или групп сотрудников, создаваемых для обеспечения законопроектной деятельности, целесообразно утвердить положение о таком подразделении или группе, предусмотрев в нем:

обязанность этого подразделения или группы сотрудников по ведению классификатора законодательства РФ, по сбору, учету, анализу и организации использования предложений по развитию законодательной базы, анализу правоприменительной практики, выявлению правовых

пробелов и коллизий, препятствующих реализации целей, задач и функций федерального министерства и находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, подготовке и обобщению материалов к планам законопроектов и иных связанных с ним работ, проектам федеральных законов, а также заключений на проекты федеральных законов, поступающих из Правительства РФ, Администрации Президента РФ, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания;

порядок взаимоотношений данного подразделения или группы сотрудников с другими структурными подразделениями федерального министерства и находящимися в его ведении федеральными службами и федеральными агентствами в процессе сбора информации, подготовки законопроектов, экспертных заключений и иных материалов;

порядок обеспечения других структурных подразделений и находящихся в ведении федерального министерства федеральных служб и федеральных агентств информацией о принятых, отмененных, измененных, дополненных и утративших силу нормативных правовых актах Российской Федерации.

2. Указанная регламентация может касаться также следующих вопросов:

ведения и совместного использования банка данных о движении проектов федеральных законов и состоянии законодательства;

реализации законодательных программ Федерального Собрания, Президента РФ, Правительства РФ по профилю деятельности федерального министерства и смежным отраслям государственного управления;

подготовки проектов законодательных актов, относящихся к компетенции федерального министерства и разрабатываемых Главным государственно-правовым управлением Президента РФ и Правительством РФ;

разработки предложений к планам законопроектной деятельности федерального министерства, подготовки проектов федеральных законов, заключений на законопроекты;

подготовки для комитетов и комиссий палат Федерального Собрания информации, необходимой для работы над законопроектами;

выделения сотрудников для участия в рабочих группах комитетов и комиссий.

3. При наличии отдельно функционирующих правовых служб (департаментов, отделов и т.п.) и служб по взаимодействию с Федеральным Собранием, субъектами РФ и общественными организациями рекомендуется урегулировать процедуры их взаимодействия.
Глава 6. Рекомендации по организации выполнения правоприменительных функций в системе исполнительной власти (Е.И. Спектор*(184), А.В. Калмыкова*(185))
I. Общие положения
1. Настоящие рекомендации устанавливают общие принципы и определяют единые требования к порядку выполнения правоприменительных функций*(186) в системе исполнительной власти.

2. Правовой основой выполнения правоприменительной функции являются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

3. Правоприменительная функция федеральных органов исполнительной власти (и (или) должностных лиц) заключается в принятии индивидуальных правовых актов (актов применения права), определяющих права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц.

4. Индивидуально-правовые акты*(187) непосредственно влекут юридические последствия, выступают в качестве юридических фактов, служат основанием для возникновения, изменения или прекращения конкретного правоотношения.

5. Правоприменительная деятельность федеральных органов исполнительной власти (и (или) должностных лиц) осуществляется в соответствии с принципами законности, целесообразности и обоснованности принимаемых в порядке правоприменения тех или иных решений.

5.1. Принцип законности означает строгое и неуклонное следование федеральных органов исполнительной власти (и (или) должностных лиц) в рамках предоставленных им полномочий и соблюдения установленной процедуры принятия юридических актов установленной формы законов РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ.

5.2. Принцип целесообразности означает учет конкретных условий применения того или иного нормативного правового акта, принятие во внимание специфики сложившейся ситуации в момент принятия конкретного решения, выбор оптимального варианта реализации правовых требований в тех или иных конкретных обстоятельствах.

5.3. Принцип обоснованности правоприменительной деятельности означает полное выявление, тщательное изучение и использование всех относящихся к делу материалов, принятие решения только на основе достоверных, проверенных, не подлежащих сомнению фактов. Данный принцип означает выбор оптимального пути применения конкретной нормы права с сочетанием принципа законности.

6. Сфера действия данных рекомендаций распространяется на организацию работы с индивидуально-правовыми актами (акты-документы*(188)) независимо от вида носителя, включая их подготовку, регистрацию, учет и контроль исполнения, осуществляемые также с помощью автоматизированных (компьютерных) технологий.
II. Организационно-методическое обеспечение разработки рекомендаций по организации выполнения правоприменительных функций в системе исполнительной власти
1. Реализация правоприменительных функций в системе исполнительной власти включает следующие этапы:

планирование и организация работ;

выявление и анализ нормативных правовых актов, на основе которых принимаются индивидуально-правовые акты федеральными органами исполнительной власти (и (или) должностным лицом) в соответствии с возложенной на них компетенцией;

принятие индивидуально-правового акта;

осуществление контроля за реализацией индивидуально-правового акта.

2. На этапе планирования выявляются управленческие решения, которые должны быть приняты руководителем (директором) федерального органа исполнительной власти в целях организации разработки конкретных рекомендаций по выполнению правоприменительной функции, а также необходимая для этого информация.

3. Тексты действующих нормативных правовых актов должны анализироваться по контрольным экземплярам их официальных изданий, отражающим все последующие (после принятия) изменения и дополнения, внесенные в данные акты в официальном порядке.

Поиск необходимой информации о действующем федеральном законодательстве рекомендуется осуществлять с использованием новейших компьютерных технологий, включая банки данных справочных правовых систем.

4. Автоматизированные технологии обработки информации в документальной форме, применяемые в федеральном органе исполнительной власти, должны отвечать требованиям инструкции по делопроизводству этого органа.

5. Организация, ведение и совершенствование системы документационного обеспечения управления на основе единой технической политики и применения современных технических средств в работе с документами, методическое руководство и контроль за соблюдением установленного порядка работы с документами в подразделениях федерального органа исполнительной власти осуществляются структурным подразделением, на которое возложены функции по документационному обеспечению управления (далее - служба ДОУ) федерального органа исполнительной власти.

6. Реализация правоприменительной функции межотраслевыми федеральными органами исполнительной власти возможна в виде согласованных правоприменительных (распорядительных) действий равных по правовому положению федеральных органов исполнительной власти (совместное постановление, совместный приказ, протокол-согласование и т.п.).

7. Организация разработки комплексного индивидуально-правового акта межотраслевого характера федеральными органами исполнительной власти может происходить в процессе управления и на стадии контроля, проверки и исполнения индивидуально-правовых актов. На этой стадии принимаются конкретные решения, в частности, о мерах по устранению обнаруженных недостатков.

8. Для организации разработки индивидуально-правовых актов комплексного межотраслевого характера, требующей привлечения некоторого количества межотраслевых федеральных органов исполнительной власти, по предложению головного исполнителя могут образовываться комиссии.

9. На этапе контроля руководитель (директор) (назначенное структурное подразделение, должностное лицо) федерального органа исполнительной власти осуществляет проверку исполнения индивидуально-правовых актов.


III. Основные требования, предъявляемые к индивидуально-правовым актам. Их структура
1. Индивидуально-правовые акты могут издаваться в следующих формах:

а) приказ;

б) инструкция;

в) положение;

г) указание;

д) решение;

е) соглашение;

ж) совместный акт;

з) регламент;

и) методические рекомендации.

2. Порядок, правила подготовки индивидуально-правовых актов, организация документооборота и исполнение документов регламентируются приказом Росархива от 27.11.2000 N 68 "Об утверждении Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти" (разделы 4-6).

3. Основные требования, предъявляемые к индивидуально-правовым актам, заключаются в следующем:

а) индивидуально-правовые акты должны строго соответствовать нормативным правовым актам, на основе которых они принимаются;

б) индивидуально-правовые акты должны издаваться в пределах компетенции конкретного федерального органа исполнительной власти (и (или) должностных лиц), правоприменительного органа;

в) индивидуально-правовые акты должны содержать глубокую и всестороннюю мотивировку;

г) индивидуально-правовые акты должны иметь все необходимые реквизиты, придающие им официальный характер (наименование акта, время и место его принятия, наименование органа (и (или) должностного лица), издавшего данный акт, наличие соответствующей печати, подписи и т.п.).

4. Конкретные требования к порядку выполнения правоприменительных функций могут уточняться правовыми актами вышестоящего органа государственной власти.

5. По форме индивидуально-правовые акты подразделяются на: а) исполнительные, имеющие дозволяющее содержание и призванные наиболее эффективно регулировать многообразные проявления правомерного поведения; б) правоохранительные, связанные с реализацией правовых санкций за совершенное правонарушение, а также с применением мер по его предупреждению.

6. Индивидуально-правовые акты имеют различную структуру, что обусловлено положением правоприменительного органа и значением рассматриваемых вопросов, а также юридической силой решения и процедурой его принятия.

Структура индивидуально-правовых актов:

а) индивидуально-правовые акты, состоящие из трех частей - вводной, описательной, резолютивной, что характерно для административных протоколов;

б) индивидуально-правовые акты, состоящие из двух частей - вводной и резолютивной (акты-разрешения на совершение определенных действий);

в) индивидуально-правовые акты, не имеющие вышеуказанных разделов, за исключением резолютивной части (резолюции "утвердить", "исполнить", "оплатить" и т.п., наложенные должностным лицом на соответствующие документы).

7. Структурные части индивидуально-правового акта должны содержать:

а) вводную часть - наименование акта (решения, постановления и т.п.), место и дату принятия, наименование федерального органа исполнительной власти (и (или) должностного лица), который принимает решение, по какому делу;

б) описательную часть - факты, являющиеся предметом рассмотрения, фиксацию места, когда и при каких обстоятельствах и какими способами совершены действия;

в) мотивировочную часть - анализ доказательств, подтверждающих наличие или отсутствие фактических обстоятельств, их юридическую квалификацию и ее обоснование, указание на официальное разъяснение применяемого закона и процессуальные нормы, которыми руководствовался правоприменитель;

г) резолютивную часть - непосредственно решение по делу (о правах, обязанностях конкретных лиц, субъектов, об избранной мере юридической ответственности, об установлении юридического факта и т.д.).


Глава 7. О совершенствовании организации управления и оказания публичных услуг в субъекте Российской Федерации на примере Тюменской области (Ю.А. Тихомиров*(189))
В условиях административной реформы актуальным является переход к более эффективным способам деятельности органов исполнительной власти. Особое значение приобретает их работа по оказанию публичных услуг гражданам и юридическим лицам. Этим и объясняется выбор темы исследования в Тюменской области, отличающейся высоким динамизмом развития и готовностью к новациям.

Исследование проводила группа сотрудников Института в период с 6 по 11 декабря 2004 г. по программе исследования, которая была разработана с участием Губернатора Тюменской области С.С. Собянина.

С целью реализации поставленных перед исследовательской группой задач была проведена огромная работа, в результате которой подготовлены, в том числе, рекомендации по совершенствованию организации управления и предложения о порядке оказания публичных услуг.

Полагаем, что и вышеназванные предложения, и рекомендации могут быть использованы другими субъектами РФ при совершенствовании работы отраслей социальной сферы и оптимизации использования государственных ресурсов субъектов РФ в интересах граждан.


Рекомендации по совершенствованию организации управления
I. Диагностика деятельности органов исполнительной власти
1. Цели и содержание диагностики
В условиях проведения административной реформы меняется механизм управления экономическими и социальными процессами, организациями и учреждениями, поэтому вопрос об эффективности органов публичной власти является очень актуальным. Речь идет об обеспечении такого уровня их деятельности, когда ее причинно-следственная связь с изменениями в правосознании и поведении граждан, с результатами деятельности организаций, учреждений и предприятий, с уровнем развития экономической и социальной сфер станет прочной. Коррелятивная зависимость между субъектом и объектом управления будет устойчивой и измеримой.

Для решения этих задач необходим механизм формирования планов и показателей работы органов исполнительной власти и критериев оценки их реализации. Важнейшим инструментом для этого является правовая диагностика. Это - способ анализа действия права и органов публичной власти, позволяющий с помощью системы показателей фиксировать и оценивать их реальное воздействие на общественные отношения в определенный период времени. Диагностике присущ комплексный характер и использование разных средств - юридических, экономических, социальных и др. Ее можно применять для анализа правовой ситуации в рамках отдельного государственного органа, взаимодействия смежных органов друг с другом и с коммерческими организациями, в пределах отрасли и сферы экономики, в регионе, наконец, в масштабе страны. Тем самым можно вовремя предвидеть, оценивать и менять правовые ситуации - консервативные, отклоняющиеся, конфликтные, критические, переходные и поддерживать нормальную ситуацию.

Для диагностики необходимы анализ и использование соответствующей информации. Информация должна быть достоверной, полной и своевременной. Необходимо использовать каналы информации: а) отраслевые, в том числе научно-технические; б) статистические; в) социальные; г) по "отклонениям" (данные МВД России, прокуратуры, судов об административных правонарушениях, возбуждении уголовных дел, обращениях в суд, динамике исков, данные о протестах, представлениях, приостановлении, отмене актов); д) материалы контрольных органов и проверок; е) материалы самоанализа актов государственного органа, учреждений, организаций и предприятий.

Требуется проводить упорядочение и обновление информационных показателей (отчетная, налоговая, бухгалтерская, экологическая и иная информация) и добиваться системности комплектования и использования разных видов информации. Речь идет о ведомственных каналах, объединенных в режиме информационных технологий и электронных административных регламентов. Интегрированные банки данных позволят всем клиентам пользоваться ими оперативно.


2. Анализ осуществления компетенции органов
В Тюменской области реализуется новый подход в реализации компетенции органов управления, основанный на принципах программно-целевого метода бюджетирования, ориентированного на конечный результат эффективности использования финансовых, материальных и трудовых ресурсов.

В частности, по большинству направлений деятельности органов управления разработаны "Основные направления", которые в настоящее время трансформируются в областные целевые программы. В "Основных направлениях", в отличие от ранее действовавших программ, предусмотрен комплексный подход для решения главных задач отрасли, в основном сориентированных на оказание публичных услуг для населения, на удовлетворение первоочередных потребностей людей. В программном документе, являющемся базовым для работы органов управления, четко обозначаются политические посылы с учетом посланий Президента РФ, правительственных концепций развития отраслей, компетенция органа управления, цели, задачи, основные мероприятия по их достижению, анализ существующего положения в отрасли, финансовые и материальные ресурсы, способы реформирования отрасли с целью максимально эффективного использования ресурсов, динамика достижения результатов на ближайшие годы, трехлетний финансовый план и показатели, характеризующие достижение целей.

Анализ и оценку осуществления компетенции государственного органа рекомендуется проводить с использованием следующих средств:

а) обоснованное установление компетенции в статутных законах, положениях и тематических законах и иных актах, сравнение ее отдельных элементов (предметов ведения, статуса субъектов, полномочий, взаимоотношений, ответственности);

б) изучение объема бюджетного финансирования и реальных расходов, целевого использования средств в рамках целевых программ;

в) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) работы государственных органов, с реально осуществленными мерами (принятие актов, проведение инструктажа, проверок и т.п.);

г) определение объема деятельности, осуществляемой в соответствии с административными процедурами (регламентами) и вне их;

д) анализ содержания и видов правовых актов, принятых для реализации функций;

е) рассмотрение документов, оформленных в рамках функций, включая сопоставление "входящих" и "исходящих" потоков (по субъектам - адресатам и содержанию);

ж) рассмотрение оснований и содержания материально-финансовых, организационных, технических действий;

з) выявление удельного веса устных решений;

и) определение меры участия общественных и саморегулируемых организаций в выполнении компетенции органа.


3. Анализ деятельности государственного служащего
В соответствии с Законом о государственной гражданской службе РФ необходимо разработать и утвердить должностные регламенты госслужащих разных категорий. Регламенты должны быть строго связаны с положением о структурных подразделениях органа и согласованы между собой, отражать статус органа.

Анализ деятельности госслужащих целесообразно проводить по следующим показателям:

а) оценка знания должностных обязанностей и прав;

б) сопоставление фактических действий служащего с должностным регламентом, планами работы подразделения и поручениями;

в) выявление случаев конфликта интересов служащего и возможностей коррупциогенности;

г) изменение профессионального уровня.


4. Анализ действия правовых актов
Учитывая сложный и противоречивый характер реализации законов, подзаконных актов и технико-юридических норм, рекомендуется использовать следующие показатели:

1) изучение практики применения норм закона:

а) органами исполнительной власти;

б) экономическими субъектами (коммерческими и некоммерческими организациями), принятие ими локальных и договорных актов;

в) органами суда;

г) гражданами;

2) позитивные результаты:

а) использование норм закона как условия оптимального решения задачи;

б) правильный выбор закона и норм, относящихся к рассматриваемому вопросу;

в) правильное понимание содержания норм, статуса субъектов права и вариантов их правомерных действий;

г) предвидение и предотвращение правовых рисков;

д) полнота и последовательность применения норм закона и смежных законов, актов;

3) выявление юридических ошибок:

а) познавательные ошибки:

неверное установление предмета правового регулирования; неправильный выбор вида правового акта;

необоснованное определение объема и методов правового регулирования;

ошибочное понимание (толкование) назначения и смысла правового акта, его норм, характера полномочий и связей субъекта;

б) содержательные ошибки:

слабая обоснованность правовых решений и неверные расчеты, порождающие коллизии, поспешные поправки;

неверное определение объема и характера полномочий госоргана, должностного лица и др.;

несогласованность норм внутри правового акта и с нормами других актов;

неудачное определение срока действия акта и круга лиц, на которых он распространяется;

в) технико-юридические ошибки:

противоречивое или неверное использование нормативных понятий и терминов;

пренебрежение правилами "юридического языка"; нарушение системных связей между актами разной юридической силы; неправильное оформление текста акта; запоздалая корректировка и отмена устаревших норм актов.
5. Анализ общественного поведения
Важным каналом правовой диагностики является динамика поведения граждан, социальных групп и слоев под влиянием деятельности органов публичной власти и организаций. Показателями ее оценки могут быть:

а) разные "образы" права и представления о публичных институтах, о правах и обязанностях граждан и юридических лиц;

б) состояние и изменения правомерного поведения и его видов (активное, пассивное, конформистское, безразличное);

в) виды самореализации прав и законных интересов;

г) получение и использование публичной информации (о структуре и деятельности государственных и муниципальных органов, о публичных услугах и порядке их предоставления, о законодательстве и т.д.);

д) обращения в органы публичной власти - по содержанию, адресатам;

е) жалобы - по содержанию, адресатам.
6. Корректирующие действия
Для улучшения реализации законов надо обеспечивать правовую информированность исполнителей, их право на квалифицированное знание положений закона и выработку установки действовать в соответствии с ними. Следует приводить правовые акты в соответствие с положениями закона, отменяя устаревшие нормы и акты, внося изменения, принимая акты "во исполнение закона". Добиваться обеспечения норм закона материально-финансовыми, информационными и кадровыми ресурсами. И самое главное - применять комплекс средств реализации закона.

Могут потребоваться изменение компетенции органа, порядка ее осуществления, уточнения и введения административных процедур, совершенствования форм взаимоотношений с другими органами и организациями, перестройка структурных подразделений и положений о них, изменение должностных регламентов.


II. Методика реализации закона
Для повышения эффективности действия законов органы государственной власти субъекта РФ должны осуществить комплекс согласованных мероприятий. Системный подход к реализации закона предполагает определенный набор действий и мер, которые необходимо принять в обязательном порядке. Их можно сгруппировать следующим образом:

меры по организации изучения закона;

действия по организации применения закона;

действия по оценке эффективности реализации закона и нормативных правовых актов, принятых на основании и во исполнение закона.


1. Меры по организации изучения закона
Эти меры призваны обеспечить правовую информированность исполнителей, их право на квалифицированное знание положений закона и выработку установки действовать в соответствии с нормами закона или вопреки им. Необходимо разработать специальные мероприятия по изучению закона различными группами исполнителей и правоприменителей: депутатами, государственными служащими, сотрудниками учреждений, организаций и предприятий, членами общественных объединений, гражданами.

Особое внимание должно быть уделено информированию на уровне района и города не только о положениях закона, но и о принимаемых во исполнение закона нормативных актах и иных реализующих закон решениях, а также проектах этих решений.

В ходе изучения закона необходимо, прежде всего, учитывать взаимосвязь и взаимодействие норм принятого закона с уже действующими в этой сфере законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Способы изучения содержания законов могут быть различными.

При наличии юридической подготовки и навыков работы с нормативными актами эффективным является индивидуальное изучение закона.

Продуктивными являются такие методы и приемы, как проведение лекций, семинаров, имитационных и деловых игр, а также организация занятий на постоянно действующих курсах по правовому обучению.

Целесообразным является ознакомление с юридической литературой, содержащей комментарии правовых норм, обзор практики их применения, сравнительный анализ законов. Такая литература представлена различными юридическими книгами, а также периодическими журналами "Государство и право", "Журнал российского права", "Право и экономика".

Уровень овладения правовыми знаниями должен быть важнейшей составляющей профессиональной квалификации должностных лиц, руководителей и служащих. Соответствующие требования должны в обязательном порядке отражаться в должностных регламентах и оцениваться в ходе конкурсов и аттестаций работников.


2. Действия по организации применения закона
Действующие правовые акты следует приводить в соответствие с положениями закона, отменяя устаревшие нормы и акты, внося изменения, принимая акты "во исполнение закона". Могут потребоваться изменения компетенции, функций органа, порядка их осуществления, введение административных процедур, совершенствование форм взаимоотношений с другими органами и организациями, перестройка структурных подразделений и положений о них, изменение должностных регламентов. Нормы закона должны быть обеспечены материально-финансовыми, информационными и кадровыми ресурсами.

Организация применения закона предполагает наличие (или введение):

а) статусных норм, возлагающих на органы, их должностных лиц полномочия по выполнению требований закона. Дополнительными актами (приказами, решениями, постановлениями) возможно включение в перечень полномочий прав, по-новому определяющих (расширяющих, сужающих) статус органов и их должностных лиц. Обычно такие нормы включаются в уставы, положения об органах и их подразделениях, должностные регламенты. Важную роль в этом должны играть административные регламенты органов исполнительной власти;

б) процедур (процессуальных норм, устанавливающих порядок применения норм закона, последовательность действий по достижению целей, предусмотренных законом. Обычно такие процедуры вводятся документами, которые носят следующие названия: "Правила", "Инструкция", "Порядок", "Регламент" и др.);

в) стимулов выполнения законов. Имеются в виду как позитивные (поощрения, льготы, предпочтения, приоритеты), так и негативные методы (применение санкций, отмена льгот, лишение преимуществ и др.);

г) действий по контролю за эффективностью реализации закона. Перечни полномочий по контролю могут содержаться в законе или специальных решениях, а сами полномочия - возлагаться на соответствующих должностных лиц.

Действия по организации применения закона включают в себя принятие решений в соответствии с законом и организационно-управленческие действия.
3. Принятие решений в соответствии с законом
Законодательным органам субъекта РФ и его администрации, департаментам, управлениям и т.п. рекомендуется дать оценку собственных решений и актов с точки зрения соответствия их принятому закону, отменить и изменить устаревшие решения или их отдельные пункты.

Следует подготовить и принять на основе закона регламентирующие акты (устав области, устав органа местного самоуправления, схему управления, регламент, положение и т.д.), а также конкретные решения. Эти акты и решения должны находиться в строгом соответствии друг с другом и с последующими решениями.

Целесообразно принимать конкретные меры по реализации закона законодательным органом и администрацией субъекта РФ, местными органами. Для этого рекомендуются такие формы работы, как проведение экспресс-информации о законе и целях его принятия, организация юридической учебы, внесение изменений в положения о структурных подразделениях и в должностные регламенты, издание актов, включающих план мероприятий по линии всех или многих служб, инструктивные совещания, конкретные поручения и т.п.

В целях обеспечения системной реализации законов рекомендуется:

а) изучить законы и нормы, связанные между собой объектом регулирования (например, сходные нормы ГК РФ и других законов о собственности на конкретный вид объектов);

б) подготовить и принять целевую программу реализации однородных законов или норм разных законов, в которых необходимо предусмотреть общие меры по их выполнению. Содержание программы зависит от степени новизны закона, необходимости принятия ведомственных и локальных актов, от характера изменения деятельности органа и др.

В программу могут быть включены мероприятия по разъяснению и пропаганде закона; расчеты материально-финансовых средств, необходимых для реализации закона; перечень организационно-управленческих мероприятий, которые следует провести в соответствии с законом (изменение структуры, штатов и функций органов, их взаимоотношений и т.д.); мероприятия по совершенствованию деятельности правоохранительных органов; рекомендации по осуществлению контроля за результатами действия закона, а также по сбору и оценке информации о реальных изменениях в регулируемой сфере.

Целевую программу реализации законов предпочтительнее утвердить решением компетентного органа. Подобный акт повышает значимость целевой программы и ответственность за выполнение планируемых мероприятий.

Издаваемые в соответствии с законами правовые акты являются подзаконными актами и должны соответствовать ряду обязательных требований:

а) подзаконные акты издаются строго в пределах компетенции (полномочий) органа, установленной законом, причем рамки компетенции служат и нормативным ориентиром, и юридическим ограничителем;

б) эти акты по своей форме и содержанию должны соответствовать требованиям, определенным в законе;

в) органы исполнительной власти должны принять те виды актов, которые конкретно названы в законе или в положении об органе исполнительной власти;

г) подзаконные акты издаются для решения тех вопросов, которые определены в законе в виде типологии или перечня;

д) следует учитывать возросшую роль локальных актов коммерческих и иных организаций.


4. Организационно-управленческие действия
Необходимо внести изменения в перечень функций и полномочий органа исполнительной власти и его структурных подразделений, освоить новые полномочия, обратив внимание на характер и вид принимаемого решения (например, не приказ, а согласованная программа действий).

В случае необходимости следует изменить или уточнить отношения между управленческими органами и их структурными подразделениями, органами местного самоуправления. Особое внимание надо уделить отношениям с экономическими и социальными организациями, в частности принять меры по устранению административных барьеров, заключению социальных соглашений, а также повышению класса работы кадров.

Кадры следует ориентировать на изменение объема и характера функций, полномочий в связи с принятием закона. Важно формировать у государственных служащих умение инициативно и обоснованно принимать самостоятельные решения на основе закона и предвидеть ход процессов в сфере, регулируемой данным законом.

Одним из средств обеспечения реализации закона является контроль. Рекомендуется использовать следующие формы контроля:

информирование о выполнении законов на заседаниях представительных органов, их постоянных комиссий;

анализ запросов депутатов;

анализ реализации законов на совещаниях исполнительных органов;

проверки на местах;

изучение общественного мнения (обращений и жалоб граждан, выступлений прессы, опросов и т.д.);

анализ статистической и иной информации;

экспертные оценки научных учреждений, групп специалистов;

анализ применения правозащитных процедур.

Важной составляющей обеспечения реализации закона является использование материально-финансовых средств. Рекомендуется предусмотреть:

объем затрат материальных и денежных средств в связи выполнением норм закона;

изменения в режиме использования имущества, ресурсов;

способы стимулирования и поддержки предпринимательства;

возможный прирост или снижение оказания услуг, выпуска товаров, продукции;

затраты времени на мероприятия в связи с действием закона;

обеспечение правоприменения кадровыми ресурсами.
III. Предложения к системе мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств в Тюменской области
Мониторинг и периодическая оценка ключевых показателей деятельности органов власти давно считаются главным "орудием" в арсенале методов государственного управления. Постоянный мониторинг позволяет выявить потребности, цели, долгосрочные результаты, а оценка ключевых показателей деятельности органов власти позволяет определить эффективность затраченных бюджетных средств.

Во исполнение Послания Президента РФ, Постановления Правительства РФ от 22.05.2004, послания Губернатора Тюменской области 2004 г. и нормативных правовых актов в Тюменской области разработана система мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств.

В названную систему включены основные принципы формирования бюджета области с определением эффективности использования бюджетных средств, а также некоторые количественные и качественные показатели оценки деятельности администраторов бюджетных средств.

К числу положительных показателей оценки деятельности администраторов бюджетных средств в названной системе можно отнести:

обеспечение доступности бюджетных услуг; внедрение ресурсосберегающих технологий;

повышение эффективности использования материально-технической базы и отдачи от капитальных вложений; изменение способов оказания услуг за счет привлечения негосударственных поставщиков услуг;

повышение качества и снижение стоимости при сохранении способов оказания услуг через нормативное финансирование и стандартизацию услуг;

создание системы разработки целей через определение целей, задач, результатов деятельности администрации;

внедрение инструментов оценки эффективности принимаемых решений через создание методики оценки эффективности работы администрации и бюджетополучателей;

создание системы мотивации на достижение результатов через стимулирование служащих и бюджетополучателей к достижению заданного результата и эффекта и др.

В системе мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств Тюменской области предусматриваются такие важные показатели оценки деятельности, как учет запросов и нужд общественности (населения), клиентов, потребителей и пользователей услуг; адекватность принимаемых решений интересам населения области; согласование действий органов власти с общественными организациями и иными объединениями граждан; разъяснительная работа среди населения о том, что администраторы бюджетных средств обязаны работать на "конечный" результат.

Предпринята попытка сделать потребителя услуг главным действующим лицом. В частности, финансовые ресурсы на жилищно-коммунальные льготы и субсидии изъяты из оборота различных жилищно-коммунальных контор и переданы непосредственно населению на их личные счета и теперь гражданин самостоятельно оплачивает услуги ЖКХ в соответствии с их объемом и качеством. По сути, он реально превратился в заказчика этих услуг.

Услуги медицинских учреждений оплачиваются страховыми компаниями за пролеченного больного, а не по смете расходов учреждения из бюджета, как это было ранее. Причем счета принимают к оплате только после подписания их клиентом, кроме того, указываются оценка услуги и особое мнение больного, что влечет за собой финансовые последствия.

Образовательные учреждения финансируются не по смете, а за обучение детей по единому нормативу, причем треть финансирования осуществляется по достижении качественных показателей. Таким образом, при оказании образовательной услуги во главу угла ставятся интересы учащегося-потребителя, а не образовательного учреждения.

Мониторинг достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств области осуществляется в целях совершенствования процесса принятия решений и самих процессов деятельности органов власти.

В целом, система мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств в области призвана повысить эффективность государственного управления и улучшить качество жизни населения области. Достичь таких результатов можно, если показатели оценки деятельности администраторов бюджетных средств будут взаимосвязаны с объемом прав и обязанностей органов власти области и государственных служащих, принимающих решения о расходовании бюджетных средств. При этом подобная взаимосвязь должна быть закреплена в законодательстве.


Действия по оценке эффективности реализации закона
1. Рекомендуется сопоставить норму и закон в целом с фактическими результатами в регулируемой сфере на основе статистической и иной социально-экономической информации.

Статистической информацией могут быть данные официальной статистики о положительных и негативных тенденциях в социально-экономической, политической и культурной сферах региона, данные правоохранительных органов о нарушениях закона.

2. Необходима организация регулярных опросов общественного мнения различных групп населения, государственных служащих, экспертов. Результативность подобных исследований возрастает, если они проводятся по единой методике, систематически, в мониторинговом режиме.

3. Постоянный контроль за ходом реализации законов предполагает использование четких и поддающихся количественной оценке позитивных и негативных показателей. Рекомендуется использовать следующие показатели.

а) Позитивные результаты этих действий:

использование норм закона как условие оптимального решения задачи;

правильный выбор закона и норм;

правильное понимание содержания норм, статуса субъектов права и вариантов их правомерных действий, предвидение их правовых рисков;

полнота и последовательность применения норм закона и смежных законов.

б) Установление отклонений от норм закона:

ошибочное правопонимание;

коррупционные мотивы и действия;

юридические ошибки, недостатки в использовании правил юридической техники;

юридические коллизии между разными нормами и актами;

искажение статуса управленческих субъектов, превышение полномочий;

принятие правовых решений с нарушением процедур или при их отсутствии;

пробелы в законодательном регулировании;

причины поправок, изменений; типология причин и видов нарушений закона.

4. Оценка эффективности действия закона включает установление причин нарушений законов. К ним относятся: экономические факторы; политическая нестабильность; плохая работа государственных органов; коррупционные действия служащих; неприменение мер ответственности; низкое качество норм закона; бессистемное принятие законов; невысокая правовая культура граждан.

5. Необходимо вести целенаправленную деятельность по установлению негативных побочных последствий реализации закона, не предусмотренных при принятии закона.

6. Важно определить влияние уровня законности на состояние хозяйственной, социальной, управленческой деятельности, на поведение граждан. Для этого надо:

сопоставить нормативные цели и фактические результаты; вычленить влияние неправовых факторов; оценить правовые результаты.

7. По итогам аналитической работы необходимо выработать меры: по устранению отклонений от закона и совершенствованию правоприменительной деятельности путем улучшения стиля управления, повышения правовой культуры граждан, улучшения судебной деятельности;

по дополнительному обеспечению закона путем перестройки управления, четкой локальной регламентации, изменения режима использования материально-финансовых средств и т.д.;

по изменению закона, дополнению закона, отмене его положений.
IV. Предложения о порядке оказания публичных услуг
1. О природе публичных услуг
В процессе проведения в России административной реформы появились новые понятия "публичные услуги", "государственные услуги", "социальные услуги". Между тем во многих зарубежных странах публичные, государственные услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, и государство рассматривается как "поставщик услуг". Тем не менее в том смысле, который вкладывается в эти понятия, услуги существовали и раньше. В любом социуме формируются общественно значимые интересы, потребности, обеспечить удовлетворение которых берет на себя государство. Государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства, их оказание государственными структурами основано и вытекает из этих функций.

В соответствии с Указом N 314 под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Принято выделять две группы субъектов получения государственных услуг - физические лица, юридические лица.

С этой позиции органы исполнительной власти предоставляют следующие виды государственных услуг.

1. Услуги для граждан, которые включают: выдачу личных документов, в том числе водительского удостоверения, осуществление регистрационных действий (в том числе регистрация автомобилей), предоставление права пользования публичными библиотеками, образовательные услуги и проч.

2. Услуги для предпринимателей и юридических лиц. К числу таких услуг относятся регистрационные действия (например, регистрация новой компании), выдача лицензии, разрешения, консультирование по налогообложению и др.

Однако можно условно выделить и третью группу: это органы государственной власти и местного самоуправления, которым оказываются услуги, в основном, информационного характера.

Первую группу потребителей услуг - граждан - подразделяют на более мелкие группы для повышения целенаправленности и ответственности за распределение услуг за счет тщательного учета интересов различных социальных групп (пожилых людей, женщин, инвалидов, национальных меньшинств).

По характеру услуги принято классифицировать на элементарные, которые осуществляются одной организацией (например, выдача свидетельства о рождении), и составные, которые включают несколько элементарных услуг. Независимо от субъекта получения услуги ее характеристика как элементарной или составной сохраняется.

Часть услуг может оказываться без непосредственного контакта с должностными лицами, с помощью информационных сетей общего пользования. Тем самым формируется блок "электронных услуг", которые могут предоставляться как физическим, так и юридическим лицам.

Суть государственных услуг не может меняться в зависимости от федерального или регионального уровня. Применительно к субъекту РФ функции по оказанию государственных услуг означают предоставление органами исполнительной власти субъекта РФ непосредственно или через подведомственные им государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами и законами субъекта РФ.

Государственные органы могут исполнять услуги самостоятельно, делегировать их исполнение органам местного самоуправления, организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями.

Услуги в социальной сфере (социальные услуги) могут быть и государственными, и негосударственными. Немаловажен вопрос о пропорциях указанных двух групп социальных услуг с точки зрения соблюдения публичных интересов. Возможна ли ситуация, когда государство полностью откажется от предоставления социальных услуг в определенной области? Ответ на этот вопрос зависит от характера самой социальной услуги. Так, если в основе социальной услуги лежат конституционные права граждан, реализация которых должна обеспечиваться государством, то эта услуга наряду с другими субъектами должна оказываться и государственными структурами. Например, ст. 41 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. При этом медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения должна оказываться гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Конституция РФ обязывает государство принимать меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, тем самым признавая значение публичного интереса в развитии всех трех систем здравоохранения и, безусловно, в сохранении государственной системы здравоохранения.

Приведенная конституционная норма соответствует международным нормам, в частности ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, ст. 2 Протокола N 1 от 20.03.52 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Уточним, что охрана здоровья рассматривается указанными актами и российским законодательством значительно шире, чем только медицинская помощь, что предполагает целый блок публичных услуг в области здравоохранения.

Оказание государственных услуг может быть предусмотрено не только Конституцией РФ, но и федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ. В случае изменения государственной политики, приоритетов в определенной общественно значимой сфере и при отсутствии конституционных норм, обязывающих государство предоставлять услуги, возможно не только изменение пропорций, но и полная передача публичных услуг негосударственному сектору.

Для обеспечения возможности реализации гражданами своих конституционных прав и их равенства предполагается разработать стандарты государственных услуг. В настоящее время подготавливается проект федерального закона "О стандартах государственных услуг".

Должны быть установлены принципы, на которых базируется деятельность органов государственной власти, предоставляющих услуги населению, юридическим лицам, а также обязательства государства в данной области. К числу таких принципов в мировой практике относят: четкие стандарты услуг, открытость и полноту информации, предоставление консультаций населению и возможность выбора услуг, их полезность и эффективность и др. (в таких сферах, как образование, социальное обеспечение, трудоустройство, отдых, налогообложение). Дополнительно к ним местные органы власти разрабатывают с учетом конкретных условий различных регионов свои акты.

В качестве первоочередной стоит задача формирования Реестров государственных услуг, в том числе Реестра государственных услуг субъекта РФ. Целью формирования и ведения такого Реестра являются выявление и фиксация в нем услуг и предоставление на его основе всем заинтересованным лицам объективной информации о видах государственных услуг. Представляются целесообразными разработка и принятие высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта "О порядке ведения Реестра государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации".

Реестр услуг может содержать следующие сведения: наименование услуги; краткое содержание и объем услуги; правовые основания, по которым услуга включена в Реестр услуг; указание на платность или бесплатность услуги; указание на способы оказания услуги.

Ведение Реестра услуг означает организацию и регулярное проведение работ по актуализации его содержания. Актуализация Реестра необходима при изменении правового статуса и компетенции органа государственной власти, перераспределении функций между органами государственной власти, выведении определенных функций за сферу государственного регулирования, передаче определенных функций саморегулируемым и иным негосударственным организациям. Актуализация Реестра услуг заключается в его дополнении в случае включения в сферу деятельности органа власти новых государственных услуг, исключения из Реестра услуг тех из них, которые на основании нормативных правовых актов исключены из сферы деятельности органа власти, а также в случае изменения объема и содержания государственной услуги.

В случае принятия нормативного правового акта, возлагающего на орган государственной власти оказание услуги либо изменяющего его компетенцию и полномочия в части оказания услуг, их объема и содержания, в Реестр вносятся соответствующие изменения и дополнения.
2. Компетенция органов исполнительной власти Тюменской области в сфере оказания публичных услуг
Органы исполнительной власти Тюменской области условно можно подразделить на три группы.

К первой группе следует отнести органы исполнительной власти области, которые являются "штабными" и имеют самостоятельные конечные цели. Они, в основном, вырабатывают политику общего или отраслевого развития Тюменской области, активно участвуют в нормотворческой деятельности Администрации области, проводят анализ состояния дел в отраслях и сферах управления и на базе анализа осуществляют прогнозирование и различного рода планирование. Это - Департамент экономики, Департамент стратегического развития, Департамент промышленности, инвестиций, торговли и государственной поддержки предпринимательства и др. "Штабные" органы исполнительной власти области в целом не оказывают, да и не должны оказывать публичные (государственные) услуги. Цель их деятельности - разработка под руководством Губернатора и в тесном контакте с руководителями иных органов власти области задач, которые возникают в связи с принятием важных решений.

Компетенция таких органов исполнительной власти реализуется при проведении исследований и разработок, необходимых для выработки политики области, консультировании руководителей органов власти, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, организаций; при подготовке и выработке гипотез о предполагаемых направлениях развития самих департаментов и внешних факторов; при подготовке проектов программ области и планов мероприятий; при наблюдении и контроле за выполнением принятых решений и программ; при координации действий иных органов власти и местного самоуправления области и контроле за результатами; при подготовке мероприятий по совершенствованию методов работы как внутри департаментов, так и вне их, и т.д.

Ко второй группе можно отнести органы исполнительной власти области, непосредственно оказывающие публичные (государственные) услуги иным органам власти, органам местного самоуправления или непосредственно населению. Хотя в положениях об органах исполнительной власти и не указывается, что они созданы именно для этого, но их компетенция сформирована таким образом, что основной функцией является оказание публичных услуг в социально-культурной сфере. Это - Департамент здравоохранения, Комитет по культуре, Департамент образования и науки, Департамент социальной защиты населения, Департамент по физической культуре и спорту, Управление по делам архивов и др.

К третьей группе относятся органы исполнительной власти Тюменской области, не имеющие самостоятельных конечных целей. Их компетенция определена как оказание иным органам власти содействия материального и нематериального характера в форме предоставления в их распоряжение различных средств и услуг. Это - Департамент имущественных отношений, Департамент финансов, Главное управление строительства, Главное правовое управление и др. Органы исполнительной власти Тюменской области, условно отнесенные к третьей группе, если и оказывают услуги, то их нельзя определить как публичные, поскольку данные органы власти оказывают услуги, в основном, органам государственной власти Тюменской области.

Если обобщить объем публичных (государственных) услуг, фактически оказываемых органами исполнительной власти Тюменской области гражданам различных категорий (пенсионерам, детям, предпринимателям и т.д.), то можно сказать, что удельный вес такой функции в общем объеме небольшой. Основная часть публичных (государственных) услуг оказывается не органами исполнительной власти и органами местного самоуправления Тюменской области, а подведомственными им учреждениями, предприятиями, организациями, имеющими статус государственных или муниципальных. Органы же исполнительной власти определяют и реализуют политику по оказанию услуг соответствующими учреждениями и организациями, что вполне оправдано.

Необходимо отметить, что в различных сферах деятельности органов исполнительной власти Тюменской области ситуация с удельным весом публичных услуг различна. Например, в социальном секторе удельный вес публичных услуг, оказываемых подведомственными государственными и муниципальными учреждениями, предприятиями, организациями, намного выше, чем в сфере промышленности, инвестиций, торговли и т.д. Обусловлено это тем, что по законодательству можно определить пока два вида получателей публичных (государственных) услуг: из числа социальных категорий граждан (учащиеся, студенты, пенсионеры, безработные и т.п.) и субъекты предпринимательской деятельности.

Проведенный анализ способствовал выявлению тех государственных функций, которые в настоящее время реализуют органы исполнительной власти области, но которые могли бы быть переданы негосударственным организациям. Передача части государственных функций негосударственным структурам помогла бы сконцентрировать усилия руководства Тюменской области на более успешном выполнении возложенных на органы исполнительной власти функций, сократить расходы областного бюджета. В конечном счете это позволит повысить эффективность реализации переданных функций благодаря заинтересованности исполняющих их негосударственных организаций в поддержании соответствующего статуса.


3. Правовые режимы оказания публичных услуг
Решающее значение для правового регулирования оказания публичных услуг как средства удовлетворения общественных интересов и потребностей граждан имеют положения Конституции РФ о праве граждан на образование (ст. 43), на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст. 44), на информацию об их правах и свободах (ст. 24) и т.д. Однако процесс правовой интерпретации таких понятий, как доступность образования, культурных ценностей и других общезначимых благ, в условиях развития рыночных отношений и формирования основ социального государства осуществляется неравномерно и противоречиво.

В законодательстве об образовании понятие "образовательная услуга" характеризует отношения, возникающие между образовательными учреждениями (организациями), с одной стороны, и гражданами (физическими лицами) и организациями (юридическими лицами) - с другой, при удовлетворении последними потребностей в общеобразовательных и профессиональных знаниях, навыках, умениях.

В соответствии с требованиями федерального законодательства Закон Тюменской области "Об основах функционирования системы образования в Тюменской области" устанавливает национально-региональный компонент государственного образовательного стандарта, основы системы образования, полномочия государственных органов по вопросам финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, на научные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды в объеме, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ, в соответствии с установленным нормативом (путем выделения субвенций местным бюджетом) расходов на предоставление дошкольного образования, начального и среднего профессионального образования.

В круг полномочий Администрации области по вопросам образования входят также социальная поддержка нуждающихся граждан и одаренных детей, разработка и реализация областных программ развития образования, обеспечение соблюдения образовательного законодательства, подготовка педагогических кадров, установление порядка создания подведомственных образовательных учреждений, организация предоставления платных услуг в системе образования и др.

Заметную роль в совершенствовании законодательного регулирования отношений по оказанию публичных услуг сыграло принятие Закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Данный Закон позволил более точно определить функции государственных органов различных уровней при оказании публичных услуг в области образования, здравоохранения, общих принципов налогообложения и сборов и других областях общественной деятельности, регулирование которых является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Оказание публичных услуг возможно как на платной, так и бесплатной основе. В связи с этим можно отметить, что на законодательном уровне пока не установлен полный реестр публичных услуг, оказываемых безвозмездно. Граница между платными и бесплатными услугами подвижна. В высших учебных заведениях, например, уже около 60% студентов учатся на платной основе. Соотношение между платными и бесплатными услугами часто определяется не их общественной значимостью, а недостатками финансирования, экономическими причинами.

Вместе с тем на законодательном уровне необходимо разработать критерии выделения среди публичных услуг тех, которые должны оказываться на бюджетной, бесплатной для клиентов основе. Подходы к решению этого вопроса имеются. В частности, законодательством установлено, что в общеобразовательной школе платные услуги могут оказываться только вне рамок государственных образовательных стандартов и соответствующих программ, что ряд категорий обучающихся (дети-инвалиды, дети с отклонениями в развитии, одаренные дети) имеют определенные преимущества в пользовании образовательными услугами.

Государственным органом - субъектом оказания публичных услуг в сфере здравоохранения является Департамент здравоохранения Администрации Тюменской области. Из 26 основных функций Департамента 7 связаны с оказанием публичных услуг. Это - разработка предложений по совершенствованию работы учреждений здравоохранения, о тарифах на медицинские услуги; разработка проектов целевых программ медицинской помощи и лекарственного обеспечения населения области; формирование программы государственных гарантий на территории области по обеспечению медицинской помощью, определение ее стоимости на основании нормативов и осуществление контроля за ее выполнением; контроль исполнения законодательства по организации медицинской помощи и профилактике заболеваний, выполнения стандартов лечения и диагностике государственными медицинскими и другими учреждениями и предприятиями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, оказывающими населению услуги в области охраны здоровья; определение порядка и условий непрерывности лечебно-диагностического процесса, функций и взаимодействия учреждений государственной, муниципальной систем здравоохранения на каждом этапе оказания медицинской помощи; разработка и согласование стоимости медицинской помощи, тарифов на медицинские и иные услуги; осуществление функций заказчика-застройщика.

В этой связи следует заметить, что публичные функции могут выполняться не только государственными органами. Передача функций по предоставлению публичных услуг негосударственным структурам поможет их эффективной реализации благодаря заинтересованности исполняющих эти услуги негосударственных организаций в увеличении степени их доступности.

В условиях реформирования социальной сферы и, прежде всего, здравоохранения и образования предстоит определить объем и характер правового регулирования субъектов РФ. Применительно к здравоохранению следует исходить, естественно, из положений федеральных законов и новых подзаконных актов, с помощью которых усиливается "вертикальное" специализированное регулирование.

В Тюменской области уже накоплен колоссальный опыт проведения реформы ЖКХ. Проведена полная монетизация льгот. Между потребителями услуг и поставщиками ликвидированы посредники в виде муниципальных "контор"; в управление коммерческих организаций переданы тепловые, электрические сети и водоканал, проведены конкурсы по предоставлению ЖКУ по всему жилищному фонду, в массовом порядке происходит организация домовладельцев по самоуправлению жилфондов и т.д. Достигнуты результаты по безубыточности ЖКХ, реальному снижению тарифов, привлечению миллиардных инвестиций в эту отрасль.
4. Использование административных процедур
Административные процедуры - это нормативно установленный порядок осуществления управомоченными субъектами права последовательно совершаемых действий с целью реализовать их компетенцию и решить социально-экономические и иные задачи. Введение процедур придает деятельности органов публичной власти строго легальный, открытый и заранее предсказуемый характер и позволяет ограничивать и устранять произвольные действия. Процедура позволяет:

а) установить стабильный правовой порядок деятельности. Для его обеспечения необходимы правовые нормы двоякого рода - либо процедурные правила в тематических законах (об образовании, медицинском обслуживании и т.п.), либо специальные положения о порядке решения тех или иных вопросов (порядок отвода земельных участков и т.п.);

б) определить круг органов, должностных лиц и служащих, обязанных в рамках своей компетенции совершать соответствующие действия. Кроме того, следует установить категории граждан и юридических лиц, которые вправе действовать в рамках процедур для получения публичных услуг и требовать их оказания в соответствии со стандартами и правилами;

в) предусмотреть виды действий (организационно-технические и иные меры, подготовка документов, принятие решений и т.п.), совершаемых органами, должностными лицами и служащими;

г) определить последовательность совершения действий, включая периодичность и сроки их совершения;

д) обеспечить информированность и гласность всех действий в соответствии с процедурой.

Введение административных процедур в областных законах и иных правовых актах будет означать их обязательность. Это потребует усилий по освоению элементов процедур как работниками органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, так и гражданами и представителями юридических лиц.

Процедуры оказания услуг должны основываться на следующих принципах:

принцип ориентации на потребителя. Данный принцип свидетельствует, что в рыночной экономике успех деятельности государственных органов, как и предприятий частного сектора, непосредственно зависит от выбора и предпочтений потребителя. В связи с этим сотрудники государственного учреждения должны хорошо понимать не только существующие, но и будущие запросы потребителей, безукоризненно выполнять их требования;

принцип системности и рациональности стандартов. Процедуры предоставления государственных услуг должны быть просты, понятны и, как следствие, надежны. Каждое действие должно совершаться с минимально возможной затратой ресурсов - трудовых, материальных, временных и т.д. На практике это означает, что при разработке отдельных процедур и стандартов необходимо начинать с выяснения возможности отказаться от сложных процедур или излишних действий;

принцип ответственности. Соблюдение данного принципа означает установление постоянной обратной связи с потребителями услуг, введение четких процедур и сроков обжалования, установление адекватной ответственности за неправомерные действия или бездействие должностных лиц, осуществление строгого контроля за правильным соблюдением стандартов предоставления государственных услуг;

принцип заинтересованности исполнителя. Он обусловливает наличие мотивации исполнителя в качественном и своевременном предоставлении соответствующего вида государственных услуг. Необходимо разработать стимулы и параметры, обеспечивающие взаимосвязь между предоставлением услуг и непосредственной деятельностью сотрудников учреждения.

Создание обслуживания по принципу "одно окно" во взаимоотношениях граждан с публичными органами и учреждениями. Целесообразно по опыту Мэрии г. Москвы разработать программу действий, предусматривающую:

а) инвентаризацию документов и действий, необходимых для решения вопросов, связанных с получением паспорта, свидетельств и иных юридических документов,

б) "маршруты действий" служащих и органов, учреждений по обслуживанию граждан, сокращение объема излишних бумаг, сроков и временных промежутков между действиями и т.п.,

в) "коррелирующие" нормы об обязанности их в кратчайший срок предоставлять документы и иную информацию в орган, учреждение, которые уполномочены принимать решения по обращениям граждан,

г) создание совместных информационных систем по обслуживанию граждан и юридических лиц.

В заключение можно сделать вывод о необходимости создания некой региональной управленческой матрицы, которая бы включала определение миссии региональной власти, основные подходы к выработке стратегии по ее исполнению, определение понятных для населения целей, типовой набор отраслевых и межотраслевых программ, включающих и методы, и способы достижения целей, на основе принципов реформирования устанавливаемых федеральным уровнем власти, научными подходами, критерии оценки, корреспондирующие с федеральными, и т.д., типовой набор нормативных правовых актов и регламентов. По сути, речь идет о создании учебника по управлению регионом, куда бы мог войти и накопленный положительный опыт ряда органов государственной власти субъектов РФ.


Глава 8. Концепция законодательного регулирования стандартов государственных услуг (А.Ф. Ноздрачев*(190), Л.К. Терещенко*(191))
Одним из важнейших направлений административной реформы в Российской Федерации является повышение качества взаимодействия государства в лице его исполнительных органов и должностных лиц с гражданами и организациями.

Достижению этой цели будут способствовать:

стандартизация и регламентация процесса оказания государственных услуг;

повышение качества предоставляемых государственных услуг и обслуживания граждан;

соблюдение высоких этических стандартов при оказании государственных услуг;

повышение уровня информационной открытости и прозрачности процедур органов исполнительной власти;

рациональная специализация органов исполнительной власти по предоставлению отдельных государственных услуг в соответствии с установленными им полномочиями;

оптимизация расходов на государственные услуги и их рациональное распределение между клиентами органов исполнительной власти и бюджетом;

повышение ответственности органов исполнительной власти за исполнение своих полномочий.

Нормативно-правовое регулирование государственных услуг должно обеспечить приоритет их конечного эффекта для граждан и организаций-клиентов над процедурами и порядком их предоставления. Одной из целей законодательного регулирования является создание условий для ликвидации необоснованных и неэффективных с общественной точки зрения услуг.

Отсутствие стандартизации государственных услуг приводит в настоящее время к:

высокому уровню административного усмотрения, неопределенности обязательств органов исполнительной власти перед их клиентами и коррупции;

избыточному государственному вмешательству и связанным с ним дополнительным расходам бюджета и частных клиентов;

снижению качества государственных услуг и обслуживания;

недостаточной ответственности органов исполнительной власти за исполнение их полномочий.

Введение стандартов государственных услуг призвано способствовать оптимизации расходов на их оказание, качественному улучшению взаимоотношений государства и общества.

Под государственной услугой принято понимать добровольное или обязательное в силу закона взаимодействие физического или юридического лица (клиента) с органом исполнительной власти или его должностным лицом (агентом), в результате которого происходит изменение прав, ресурсов, полномочий клиента.

В отличие от государственного регулирования государственная услуга носит индивидуальный, адресный характер. Именно поэтому создается возможность ее стандартизации исходя из особенностей (потребностей, характера) клиента.

Государственные услуги характеризуются прямыми, косвенными и перемещенными выгодами (эффектами). Прямые и отчасти косвенные выгоды получает непосредственный клиент - потребитель услуги. Получателями перемещенных выгод могут быть третьи лица, группы лиц, общество в целом. Выдача паспорта, лицензии, проведение контрольных мероприятий - все это государственные услуги, выгодополучателями которых является не то лицо, которое вступает во взаимодействие с государственным органом, а совокупность третьих лиц.

Государственная услуга является добровольной в случае, если прямые и косвенные выгоды клиента государственного органа превышают его затраты в связи с получением услуги. В противном случае речь может идти о принудительной услуге, необходимость и эффективность которой обусловлены наличием общественно значимых перемещенных выгод.

Государственная услуга - функция органа исполнительной власти, осуществляемая в непосредственном взаимодействии с клиентом. Признаками государственной услуги являются, во-первых, индивидуальный характер предоставления (оказывается конкретному физическому или юридическому лицу), во-вторых, наличие взаимодействия с органом государственной власти.

Государственные услуги могут быть простыми и сложными. Сложная услуга состоит из нескольких простых.

Предмет законодательного регулирования составляют общественные отношения между органами исполнительной власти (государственными органами или уполномоченными государством организациями) и их клиентами (физическими и юридическими лицами) при оказании государственных услуг.

Необходимо определить порядок разработки, утверждения, применения и контроля за соблюдением стандартов государственных услуг, обязать государственные органы исполнительной власти применять, разрабатывать и реализовывать стандарты государственных услуг, организация предоставления или предоставление которых входит в их компетенцию и полномочия; обеспечить гражданам и юридическим лицам возможность требовать от государственных органов быстрого и качественного взаимодействия, ликвидации излишних затрат, связанных с обращением в органы государственной власти; определить механизмы оптимизации объема и качества государственных услуг; установить критерии контроля качества государственных услуг.

Сферой законодательного регулирования являются:

принципы и порядок разработки, утверждения, применения и контроля стандартов государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти в связи с исполнением ими своих полномочий, реализацией прав, законных интересов и обязанностей граждан и организаций;

принципы и порядок разработки, утверждения, применения и контроля соблюдения стандартов государственных услуг, оказываемых государственными учреждениями и организациями в связи с переданными им полномочиями государственных органов;

формирование и ведение Реестра государственных услуг.

В связи с существованием различных типов государственных услуг необходимо определить, какие именно взаимодействия между органом государственной власти и гражданином (организацией) подлежат стандартизации по правилам, устанавливаемым в настоящем законопроекте. В данном случае главным критерием выделения сферы правового регулирования выступают цели законопроекта.

Основная цель регламентации - минимизировать издержки взаимодействия граждан (организаций) и органов государственной власти. Следовательно, понятие "государственная услуга" в контексте законопроекта целесообразно ограничить и не включать в него услуги в области образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства, оказания юридической помощи гражданам, трансфертов населению*(192).

Иными словами, к сфере законодательного регулирования не относятся отношения, связанные с предоставлением услуг, оказываемых государственными организациями и учреждениями наравне с другими организациями. Вопросы разработки и применения стандартов оказания этих услуг регулируются законодательством о соответствующих видах деятельности, или стандартах оказания этих услуг.

Необходимо ограничиться услугами, оказание которых на конкурентной основе невозможно (или, по мнению государства, нецелесообразно).

Для реализации указанных механизмов целесообразно использовать следующую типологию государственных услуг.

Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к органу исполнительной власти, определенный исходя, с одной стороны, из потребностей и пожеланий его клиентов, а с другой - учитывающий технологические, материально-технические, финансовые и иные ресурсные ограничения государственного органа.

Стандарт государственной услуги создается в виде нормативного правового акта, определяющего взаимодействие органа исполнительной власти (должностных лиц) с гражданами и организациями.

Стандарт обслуживания органов власти в отличие от стандартов услуг, которые разрабатываются применительно к каждому типу услуги, содержит требования к общей процедуре взаимодействия с гражданами и бизнесом. Важность стандарта обслуживания существенно повышается в связи с исключением из предмета действия законопроекта трансфертов населению, иных бюджетных услуг. Распространяясь на все виды взаимодействий должностных лиц с гражданами и организациями, стандарт обслуживания органа власти выходит за рамки понимания государственной услуги. Тем самым разрешается проблема правовых пробелов, отсутствия правового регулирования тех или иных видов (подвидов) государственных услуг.

Таким образом, стандарт обслуживания - это требования к процессу взаимодействия между органом власти и лицами, инвариантные конкретным типам услуг. Тем самым стандарт обслуживания: распространяется на весь орган власти; написан на простом и понятном гражданам языке; вывешивается в помещениях органа власти (бюджетного учреждения); содержит стандарты публичных услуг; содержит требования к каждодневному взаимодействию органа власти и целевых групп, не связанных с предоставлением конкретной услуги. Перечислим эти требования:

полнота ответа;

приоритет вежливости;

время ответа на звонки;

скорость обновления сайтов;

ответы на письменные запросы, жалобы;

контактные лица, с которыми можно связаться по поводу ненадлежащей работы.

Стандарт обслуживания включает справочник административных процедур органа власти и порядок предоставления информации гражданам.

Для разработки стандартов услуг необходима еще одна типология - различение сложных и простых государственных услуг. Такое разграничение вызвано тем, что ряд услуг является составными, т.е. требуют нескольких взаимодействий. Например, такая услуга, как государственная регистрация установления отцовства, согласно статьям Семейного кодекса РФ состоит из следующих простых услуг: а) прием заявления об установлении отцовства; б) выдача свидетельства об установлении отцовства; в) внесение изменений в запись о рождении при установлении отцовства.

Таким образом:

простая государственная услуга - однократное взаимодействие клиента с властным органом по получению государственной услуги;

сложная (составная) государственная услуга - совокупность связанных между собой простых государственных услуг, оказываемых одному конкретному клиенту.

Стандартизации подлежат сложные государственные услуги и простые государственные услуги, которые не являются частью сложных.

Структура стандарта государственной услуги. Стандарт государственной услуги имеет две части. С одной стороны, он включает общие требования ко всей услуге, с другой - это специфические требования по каждой простой государственной услуге.

Информация, касающаяся общих требований к предоставлению сложной публичной услуги.

Наименование органа власти, предоставляющего услугу.

Описание услуги.

Исчерпывающее описание случаев, когда предоставляется услуга.

Описание конечного эффекта, результата взаимодействия клиента и органа власти.

Платность (бесплатность) услуги.

Сведения о том, в интересах кого предоставляется данная услуга, кому она необходима.

Правовое основание оказания услуги.

Описание возможностей получения справок по данной услуге отдельно по каждому способу связи: по почте, по телефону, по электронной почте, на сайте.

Приемные часы должностных лиц, оказывающих услугу.

Место нахождения, включая порядок доступа в здание или помещение для ожидания.

Требования к квалификации лиц, непосредственно контактирующих с гражданами и юридическими лицами по поводу услуги.

Требования к качеству общения должностных лиц и граждан (организаций).

Особенности в отношении отдельных групп граждан.

Схема оказания услуги. В данной части стандарта указываются список простых услуг и последовательность их оказания. Приводятся требования к каждой простой услуге по следующим параметрам.

1. Комфортность ожидания услуги (качественные характеристики помещения оказания услуги).

2. Доступность услуги: доступность времени; доступность места;

доступность услуги отдельным категориям граждан.

3. Информированность клиентов: информированность о месте; информированность о времени; информированность о правах.

4. Основания отказа в предоставлении услуги.

5. Требования к документированной информации: список необходимых документов, реквизитов выдаваемых документов, а также отметки о том, что потребителю разъяснены правовые последствия полученного документа.

6. Механизм обжалования действий должностных лиц в ходе предоставления государственных услуг.

7. Ответственность органа власти за невыполнение стандарта.

Для законодательного регулирования предлагается закрепить принципы стандартизации государственных услуг. К числу таких принципов, на наш взгляд, относятся следующие.

Принцип равного доступа для всех лиц, имеющих право на получение услуги согласно закону. Стандарты услуг направлены на предотвращение дискриминации отдельных категорий граждан по признакам физической недееспособности, языка, расы, религии, национальности.

Принцип социально-экономической эффективности. Должна быть также доказана социально-экономическая эффективность государственной услуги. Она определяется соотношением совокупных издержек ее оказания и выгод от потребления: если выгоды больше издержек, данная услуга может и должна предоставляться ее потребителям. В противном случае услуга либо является следствием существования излишней регуляции (т.е. навязывается пользователю), либо представляет собой (по конкретной технологии ее предоставления) административный барьер.

Введение понятия социально-экономической оправданности оказания некоторой услуги органом исполнительной власти гражданам и организациям позволяет содержательно связать данную работу с процессами, обеспечивающими дерегулирование.

Принцип минимизации совокупных издержек клиента. Минимизация совокупных издержек позволит снизить уклонение от предоставления услуг (аналогия с уклонением от уплаты налогов). Минимизация реализуется как совокупность частных принципов оптимизации процесса предоставления государственных услуг:

минимально возможное количество действий, подлежащих совершению физическими лицами (гражданами) и юридическими лицами, в том числе непосредственно в помещении органа государственной власти, органа местного самоуправления, организации или в ином месте, в которое требуется личная явка соответствующего лица;

минимальные сроки совершения действий, включая предельные сроки ожидания в очереди приема и т.п.;

максимально возможное количество действий, осуществляемых с помощью информационных сетей коллективного пользования, при сохранении параллельно возможности действовать путем личной явки в исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации.

Принцип децентрализации предоставления услуг. Органы власти свободны в выборе технологии оказания услуги в рамках стандартов. Стандарт позволяет стимулировать внутренние резервы эффективности.

Принцип открытости стандартов. Информация о стандартах государственных услуг относится к категории сведений, предоставляемых бесплатно. Размещение данной информации в сетях общего пользования является обязательным. Необходимо установить требования периодического выявления предпочтений клиентов органов государственной власти.

Принцип максимальной четкости критериев принятия решений при оказании государственных услуг. Необходимо предусмотреть обязанность органов власти проводить пересмотр стандартов услуг с периодичностью раз в 3 года.

Первоначальным этапом разработки стандартов услуг является их инвентаризация. Ее необходимость вызвана крайней распространенностью фиктивных*(193) и избыточных*(194) государственных услуг в Российской Федерации.

В настоящее время сложилась практика целенаправленного создания такого рода услуг органами исполнительной власти. Органы власти самостоятельно принимают решения о составе услуг; решают вопрос платности услуг; решения по поводу услуг принимаются без учета мнений граждан, возможностей органа власти.

Государственный орган определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например, экологическая экспертиза), разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д.

Задача инвентаризации услуг, ликвидации избыточных и фиктивных услуг может быть решена на основе создания Реестра государственных услуг.

Реестр государственных услуг позволяет:

провести инвентаризацию состава услуг, предоставляемых органами исполнительной власти,

выявить фиктивные и избыточные государственные услуги,

определить надлежащего поставщика той или иной услуги,

провести анализ обоснованности платности услуги (в данном случае под платностью понимается индивидуализация оплаты предоставления услуги помимо налогового механизма),

оптимизировать состав сложных услуг,

сформировать предложения по электронным формам предоставления услуг,

выявить области стандартизации государственных услуг,

блокировать появление административных барьеров.

Реестр должен формироваться уполномоченным органом исполнительной власти и утверждаться Правительством РФ. Кроме самого Реестра утверждаются методические рекомендации по его ведению и оптимизации состава государственных услуг, а также положения о комиссиях, уполномоченных в области стандартов государственных услуг. На основе указанных нормативных правовых актов комиссия, которая состоит на паритетных основах из должностных лиц уполномоченного органа государственной власти, органа государственной власти и соответствующего количества представителей некоммерческих организаций, осуществляет оптимизацию состава государственных услуг и вносит на утверждение Правительства РФ изменения в Реестр государственных услуг. Переходные положения законопроекта устанавливают предельный срок оптимизации Реестра. Предложения по внесению в Реестр изменений передаются в комиссию. Предложения вправе вносить и общественные организации. В постановлении Правительства РФ устанавливается форма предложений. Все они должны быть рассмотрены и по каждому - вынесено мотивированное заключение.

После создания Реестра необходимо переходить к созданию стандартов государственных услуг.

Процедуры разработки стандартов государственных услуг должны предусматривать:

создание специального уполномоченного органа, формирующего программу разработки стандартов, контролирующего и координирующего ход разработки. Этот орган должен, скорее всего, иметь организационно-правовую форму комиссии;

формирование плана-графика создания стандартов государственных услуг;

конкурс на разработку стандарта той или иной государственной услуги, координацию разработки стандарта, экспертизу стандарта, направление проекта стандарта основным потребителям данного вида государственных услуг (в первую очередь речь идет об ассоциациях саморегулируемых организаций, бизнес-сообществах и объединениях потребителей, иных объединениях граждан), обнародование проекта стандарта в СМИ для представления замечаний, предложений и дополнений по проекту стандарта;

установление периода, достаточного для полноценного выполнения всех требований процедуры разработки стандартов государственных услуг. Причем начинаться он должен, как представляется, с момента утверждения стандарта Правительством РФ (т.е. в него не должна включаться работа по анализу государственных услуг, отграничению их от государственных функций, разграничению услуг, предоставляемых непосредственно органами исполнительной власти, и услуг, предоставляемых государственными учреждениями).

Разработка стандартов услуг - двусторонний процесс. С одной стороны, должно быть проведено четкое взаимоувязывание стандартов услуг с административными регламентами. Цель - исключить риск принятия на основе результатов исследования общественного мнения, потребительских предпочтений необоснованно высоких стандартов, чтобы не дискредитировать саму идею стандартизации услуг (и обслуживания).

В то же время в процессе разработки стандарта необходимо учитывать предпочтения потребителей услуг, предоставляемых органом власти. Именно это обеспечит одно из основных направлений административной реформы: ориентацию на клиента, а также позволит исключить ситуации навязывания государственных услуг.

Стандарты услуг разрабатываются после того, как проведена их оптимизация на основе Реестра государственных услуг. Наличие услуги в Реестре означает обязательство разработать ее стандарт.

Необходимо регламентировать процедуры досудебной апелляции (т.е. обжалование действий и решений должностных лиц государственного органа в связи с нарушением требований стандарта) вышестоящим должностным лицам и (или) специальным квазисудебным органам в государственных органах. Эти процедуры могут быть в полной мере урегулированы в законопроекте об административных регламентах. В данном законопроекте целесообразно установить положение о возможности такого обжалования согласно действующему законодательству.

В настоящее время в законодательстве уже установлена такая возможность на основании Закона РФ от 27.04.93 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан": "Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, ...должностному лицу, государственному служащему". Установление стандартов государственных услуг существенно расширит основания для обращения в суд по этому Закону.

Стандарты государственных услуг должны разрабатываться в соответствии с действующим законодательством.

Вместе с тем постановления Правительства РФ, инструкции и иные нормативные правовые акты органов исполнительной власти, конкретизирующие порядок предоставления государственных услуг и устанавливающие некоторые условия предоставления государственных услуг, следует пересмотреть. При этом процедуры предоставления государственных услуг могут быть урегулированы в административных регламентах, а условия предоставления и иные стандарты государственных услуг - в стандартах государственных услуг.

Разработка стандартов государственных услуг должна быть завершена в сроки, устанавливаемые для завершения работы по подготовке и принятию административных регламентов исполнения государственных функций.

Для достижения этих целей необходимо:

создать программы разработки стандартов государственных услуг (это позволит лучше организовать, спланировать и контролировать работу и увеличит ее открытость и участие в ней общества);

отграничить государственные услуги от иных государственных функций, а также разграничить государственные услуги, предоставляемые непосредственно государственными органами, и услуги, предоставляемые государственными учреждениями;

создать Реестр государственных услуг, закрепляемый постановлением Правительства РФ, а также Порядок расчета и утверждения цен на платные государственные услуги;

создать для каждой услуги, указанной в Реестре, отдельный стандарт на основе процедур, указанных в данном законопроекте (каждый стандарт должен устанавливаться соответствующим нормативным правовым актом - скорее всего, постановлением Правительства РФ).
Глава 9. Методические рекомендации по разработке должностных регламентов гражданских служащих федерального органа исполнительной власти (А.Ф. Ноздрачев*(195))
Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего должна осуществляться в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя*(196). Должностной регламент - основной организационно-нормативный документ, регламентирующий содержание и результаты деятельности государственного гражданского служащего федерального органа исполнительной власти при осуществлении им профессиональной служебной деятельности согласно замещаемой должности.

Должностной регламент должен разрабатываться исходя из задач и функций, возложенных на конкретный федеральный орган исполнительной власти, в соответствии с его штатным расписанием, с соблюдением требований федеральных законов от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и Закона о государственной гражданской службе, Трудового кодекса РФ. Должностной регламент составляется по каждой штатной должности федерального органа исполнительной власти и носит обезличенный характер.


I. Цели должностного регламента
1. Создание организационной основы служебной деятельности гражданского служащего.

2. Определение индивидуального статуса гражданского служащего.

3. Закрепление конкретных функций, прав и обязанностей по данной должности гражданской службы (далее - по должности).

4. Установление форм и видов ответственности по должности.

5. Определение квалификационных и иных требований по должности.

6. Обоснование отнесения данной должности к соответствующей классификационной группе должностей гражданской службы.

7. Обеспечение объективности при оценке профессиональной служебной деятельности гражданского служащего (конкурс, аттестация и т.д.).

8. Решение иных предусмотренных законом или нормативными правовыми актами целей и задач.


II. Содержание должностного регламента
В должностной регламент гражданского служащего подлежат включению:

1) общие положения;

2) статус должности гражданской службы;

3) квалификационные и иные требования по должности;

4) должностные права, обязанности и ответственность гражданского служащего;

5) государственные услуги, оказываемые гражданским служащим;

6) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать решения или участвовать в подготовке их проектов;

7) порядок подготовки проектов решений;

8) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего;

9) критерии и правила оценки служебной деятельности;

10) показатели эффективности и результативности служебной деятельности.
1. В общих положениях должностного регламента указываются:
полное название федерального органа исполнительной власти;

полное наименование должности гражданской службы, код должности;

правовой акт, ставший юридическим основанием учреждения данной должности;

название должности непосредственного начальника для гражданского служащего, замещающего данную должность;

название должностей, замещаемых лицами, подчиненными данному гражданскому служащему;

вид и статус гражданской службы: федеральная государственная гражданская служба;

порядок и источник выплат денежного содержания (вознаграждение гражданского служащего); порядок замещения должности*(197);

срок полномочий по данной должности*(198);

порядок освобождения лица от должности*(199).
2. Статус должности гражданской службы
В раздел включаются положения, определяющие статус должности гражданской службы в разрезе целей, задач, функций, прав и обязанностей, ответственности федерального органа исполнительной власти. Указывается:

должность предназначена для обеспечения исполнения полномочий федерального органа исполнительной власти;

должность предназначена для обеспечения исполнения полномочий руководителя федерального органа исполнительной власти;

должность предназначена для обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего государственную должность Российской Федерации;

классификационная категория должности в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы*(200).
3. Квалификационные и иные требования по должности гражданской службы
В раздел включаются:

требования объективного характера: к состоянию здоровья, эмоционально-психическому развитию, возрасту, полу, внешним физическим характеристикам*(201);

требования субъективного характера: устойчивого правосознания и законопослушного поведения, морально-этические требования;

профессионально-квалификационные требования: к уровню образования, профессиональному опыту и стажу службы, к составу и характеру имеющихся служебных заслуг, личным служебным преимуществам и характеристикам.


4. Должностные права, обязанности и ответственность гражданского служащего
В раздел включаются как общеслужебные права и обязанности, так и права и обязанности, исполнение которых необходимо для реализации целей, задач и функций должности.

В разделе указываются:

основные права гражданского служащего, установленные федеральным законом;

права, предоставленные гражданскому служащему по данной должности;

основные обязанности гражданского служащего, установленные федеральным законом;

обязанности, возлагаемые на гражданского служащего по данной должности;

формы ответственности гражданского служащего в соответствии с административным регламентом федерального органа исполнительной власти, функциями и задачами структурного подразделения федерального органа исполнительной власти и функциональными особенностями замещаемой в нем должности.
5. Государственные услуги, оказываемые гражданским служащим
В перечень прав и обязанностей гражданского служащего могут входить права и обязанности по оказанию государственных услуг федеральным органом исполнительной власти. В этом случае в должностной регламент гражданского служащего следует включать перечень соответствующих государственных услуг.

Государственные услуги рекомендуется разделять на две категории в зависимости от правового статуса пользователей, приобретающих государственную услугу у федерального органа исполнительной власти:

государственные услуги, оказываемые гражданам;

государственные услуги, оказываемые юридическим лицам.

При этом целесообразно руководствоваться списком базовых услуг Европейского Союза для граждан и для бизнеса.

Перечень государственных услуг, оказываемых гражданам:

подоходный налог: декларирование и пр.;

оказание помощи в поиске работы через службы занятости;

социальная помощь;

выплата пособия по безработице;

выплата пособия на ребенка;

возмещение затрат на медицинские услуги;

оплата учебы;

персональные документы (паспорт, водительские права);

регистрация автомобиля (нового, подержанного, импортированного);

подача заявлений на строительство;

информирование милиции (например, в случае дорожных аварий);

публичные библиотеки (доступность каталогов, поисковые средства);

свидетельства (о рождении, браке): запрос и предоставление;

подача заявлений на поступление в высшие учебные заведения;

информирование о смене места жительства;

услуги, связанные с медициной (интерактивные консультации, доступность медицинских услуг в различных госпиталях, заявка на лечение в конкретном госпитале и др.).

Перечень государственных услуг, оказываемых юридическим лицам:

социальные отчисления на служащих;

корпоративные налоги: декларирование и пр.;

налог на добавленную стоимость: декларирование, уведомления;

регистрация юридического лица;

подача статистических данных;

таможенное декларирование;

получение разрешений, связанных с охраной окружающей среды;

государственные закупки.
6. Перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать решения или участвовать в подготовке их проектов
В перечень прав и обязанностей гражданского служащего могут входить права и обязанности по принятию решений по вопросам, входящим в состав полномочий должности. В этом случае в разделе указываются:

вопросы, по которым гражданскому служащему предоставляются полномочия принять решение о согласовании (несогласовании) по проектам нормативных правовых актов;

вопросы, по которым гражданскому служащему предоставляются полномочия координировать деятельность подведомственных учреждений по подготовке проектов нормативных правовых актов, аналитической и справочной информации;

перечень вопросов, по которым гражданскому служащему предоставляются полномочия по подготовке писем, запросов, ответов по запросам государственных органов, учреждений, организаций, граждан;

перечень программ, направлений, проблем, по которым гражданскому служащему предоставляются полномочия по организации и контролю деятельности других гражданских служащих;

перечень вопросов, по которым гражданскому служащему предоставляются полномочия по подготовке и распространению инструктивно-методических документов и материалов;

перечень вопросов, по которым гражданскому служащему предоставлены полномочия приостанавливать действия или отменять нормативные правовые акты своего федерального органа исполнительной власти.
7. Порядок подготовки проектов решений
Указываются сроки подготовки и рассмотрения гражданским служащим проектов решений, порядок согласования и принятия решений в данном федеральном органе исполнительной власти со ссылкой на соответствующие нормативные правовые акты.
8. Порядок служебного взаимодействия гражданского служащего
Указывается порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими федерального органа исполнительной власти, гражданскими служащими иных государственных органов, с гражданами и должностными лицами организаций. Порядок служебного взаимодействия может быть представлен в виде таблицы, в которой вводятся обозначения видов организационно-правовых действий.
9. Критерии и правила оценки служебной деятельности
В целях профессиональной ориентации гражданского служащего и в соответствии с федеральным законом целесообразно в должностном регламенте указывать способы, критерии и правила оценки качества служебной деятельности. В разделе указываются:

условия должностного роста в федеральном органе исполнительной власти;

условия присвоения классных чинов гражданской службы;

условия повышения должностного оклада;

условия премирования за результаты служебной деятельности;

иные формы материального, статусного и морального поощрения должностных заслуг.


10. Показатели эффективности и результативности служебной деятельности
В разделе приводятся показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Целесообразно также указывать, что результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантных должностей гражданской службы или включении в кадровый резерв федерального органа исполнительной власти, оценке профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации или квалификационного экзамена.

Неотъемлемой частью должностного регламента является лист ознакомления, форма которого устанавливается представителем нанимателя.

Должностной регламент вступает в силу с момента его утверждения представителем нанимателя и должен действовать до его замены новым должностным регламентом.

Требования должностного регламента являются обязательными для гражданского служащего, проходящего службу в данной должности гражданской службы, с момента его ознакомления с должностным регламентом и до перемещения на другую должность или увольнения из федерального органа исполнительной власти.


Глава 10. Методические рекомендации по определению номенклатуры и порядка предоставления государственных услуг (Л.К. Терещенко*(202))
I. Общие положения
1. Настоящие Методические рекомендации определяют общие требования к терминологии, единые подходы к порядку выявления услуг органов государственной власти, определению номенклатуры государственных услуг для их последующего включения в Реестр услуг органа государственной власти, порядку предоставления государственных услуг и направлены на оказание практической помощи органам государственной власти Российской Федерации в целях обеспечения единообразного определения номенклатуры и порядка предоставления ими государственных услуг.

Настоящие Методические рекомендации являются основой для организации работ по определению номенклатуры оказываемых органом государственной власти услуг с последующим их включением в Реестр услуг органа государственной власти и для определения порядка предоставления на его основе государственных услуг.

2. Правовой основой формирования номенклатуры государственных услуг и их предоставления являются Конституция РФ, конституции и уставы субъектов РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, определяющие полномочия органов власти Российской Федерации, органов власти субъектов РФ в сфере оказания государственных услуг.

3. Конкретные требования к порядку предоставления государственным органом услуг, при необходимости, могут уточняться правовыми актами органа государственной власти, ведущего Реестр услуг, отражающими особенности его правового статуса и характер оказываемых услуг.

4. Выявление оказываемых органом государственной власти услуг, определение номенклатуры и последующая их фиксация в Реестре услуг органа государственной власти направлены на предоставление всем заинтересованным лицам объективной информации о видах оказываемых государственным органом услуг.

Номенклатура государственных услуг является открытой и доступной для любого заинтересованного лица.

Органы государственной власти обеспечивают доступность номенклатуры оказываемых ими государственных услуг путем ее включения в Реестр услуг органа государственной власти, размещения на своих сайтах в компьютерных сетях общего пользования, а также по месту нахождения государственного органа в местах, доступных для заинтересованных лиц.

5. Сведения о государственных услугах, включенных в номенклатуру оказываемых органом государственной власти услуг, предоставляются на бесплатной основе.

6. В настоящих Методических рекомендациях понятия: "государственная услуга", "органы государственной власти" используются в значении понятий, определенных федеральным законодательством о функциях органов государственной власти и оказании государственных услуг.

Определение номенклатуры государственных услуг - выявление оказываемых органом государственной власти услуг, составление их перечня и включение в Реестр услуг органа государственной власти.


II. Порядок определения номенклатуры государственных услуг
1. Органы государственной власти определяют номенклатуру государственных услуг, обязанность по оказанию которых возложена на них действующим законодательством.

Определение номенклатуры государственных услуг осуществляется в следующих случаях:

при первоначальном формировании номенклатуры услуг, если ранее такая номенклатура услуг конкретного органа государственной власти не была сформирована;

при создании нового органа государственной власти;

при реорганизации органа государственной власти с изменением его статуса и функций.

2. Номенклатура услуг представляет собой перечень услуг, оказываемых данным органом государственной власти, формируемый на основе нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа государственной власти, его задачи и функции.

3. Обязанность по организации работ по формированию перечня государственных услуг возлагается на руководителей соответствующих органов государственной власти.

Номенклатура услуг формируется каждым органом государственной власти самостоятельно, а также его территориальными органами на основе единых методологических и программно-технических принципов и документированной информации, поступающей в эти органы, и представляет собой основу Реестра услуг органа государственной власти. Реестр услуг содержит сведения об услугах, оказываемых органом государственной власти, и о правовых основаниях, по которым каждая услуга включена в Реестр услуг. Правовым основанием для включения услуги в Реестр услуг является нормативный правовой акт, которым данному органу власти поручено оказание соответствующей государственной услуги.

4. Основные этапы определения номенклатуры услуг.

Процесс определения номенклатуры услуг органом государственной власти включает следующие основные этапы:

планирование и организация работ;

выявление и анализ нормативных правовых актов, которыми определены компетенция, полномочия, задачи и функции органа государственной власти, а также нормативных правовых актов, устанавливающих задачи, общие для всех или группы органов государственной власти;

определение на основе проведенного анализа государственных услуг, которые должен оказывать орган государственной власти, их систематизация и формирование номенклатуры.

5. На этапе планирования выявляются управленческие решения, которые должны быть приняты в целях организации процесса определения номенклатуры услуг, а также необходимая для этого информация.

В целях формирования номенклатуры государственных услуг руководитель государственного органа определяет ответственное структурное подразделение органа.

6. Основные задачи этапа анализа нормативных правовых актов - выявление всех нормативных правовых актов, имеющих отношение к конкретному органу государственной власти, четкое описание на их основе компетенции, полномочий, задач и функций органа государственной власти. Это ответственный этап анализа, так как не выявленные на этом этапе нормативные правовые акты не подвергаются дальнейшему рассмотрению, а содержащиеся в них указания на предоставление услуг исчезают из поля зрения.

При выявлении и анализе нормативных правовых актов рекомендуется использовать Постановление Государственной Думы от 11.11.96 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы: "Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение".

7. На этапе определения государственных услуг, которые должен оказывать орган государственной власти, происходят максимально полное выявление фактического наличия установленных в нормативных правовых актах функций органа государственной власти, их оценка с точки зрения отнесения к государственным услугам. На данном этапе происходят выявление и фактический учет оказываемых органом государственной власти услуг и их систематизация.

Основным критерием отграничения государственных услуг от иных функций, возложенных на орган власти, является направленность государственной услуги на конечных пользователей - физических и юридических лиц.

На этом же этапе определяются категории пользователей услуг, получающих государственную услугу у конкретного государственного органа.

8. Ответственное структурное подразделение государственного органа осуществляет указанную деятельность в следующем порядке:

устанавливает все действующие нормативные правовые акты, регулирующие деятельность соответствующего государственного органа;

на основе анализа вышеуказанных документов выявляет виды деятельности, относящиеся к государственным услугам;

формирует номенклатуру оказываемых органом государственной власти государственных услуг.

9. Ответственное структурное подразделение государственного органа осуществляет мониторинг нормативных правовых актов, на основе анализа которых ведет номенклатуру государственных услуг.

10. По каждой выявленной государственной услуге принимается решение о включении ее в Реестр услуг и определяются все необходимые для включения в Реестр данные, в том числе наименование, реквизиты нормативного правового акта, на основании которого должно быть проведено включение услуги в Реестр услуг, а также дата включения.

11. Включенные в номенклатуру государственные услуги разделяются на две категории:

государственные услуги, оказываемые гражданам; государственные услуги, оказываемые юридическим лицам.


III. Порядок предоставления государственных услуг
1. Принципы, которыми руководствуются органы государственной власти при предоставлении государственных услуг: законность;

неукоснительное соблюдение сроков;

приоритет соблюдения интересов заинтересованного в предоставлении услуги лица.

2. Каждый орган государственной власти самостоятельно определяет порядок предоставления им государственных услуг в соответствии с нижеприведенным примерным порядком осуществления такой деятельности:

2.1. Заинтересованное лицо обращается в орган государственной власти с заявлением (устным или письменным - в зависимости от характера услуги) о предоставлении услуги, в котором указывает способ ее предоставления: письменный или устный ответ, совершение определенных действий и т.д.

2.2. Исполнитель определяется исходя из установленного разделения должностных обязанностей; руководитель органа государственной власти в случае необходимости может самостоятельно назначить исполнителя услуги в течение трех дней с момента подачи заявления.

2.3. В случае, если срок предоставления услуги не определен в нормативных правовых актах и ответственному исполнителю не требуется получения от заинтересованного лица или иных органов государственной власти дополнительной информации, государственная услуга должна быть предоставлена в течение 14 календарных дней с момента получения заявления.

2.4. В случае, если ответственному исполнителю требуется получение от заинтересованного лица или иных органов государственной власти дополнительной информации, он обязан самостоятельно предпринять меры по получению подобной информации; в таком случае срок предоставления государственной услуги может быть продлен на соответствующее время. В указанном случае заинтересованное лицо уведомляется о продлении срока предоставления государственной услуги.

2.5. В день истечения срока предоставления услуги исполнитель в указанной заинтересованным лицом форме уведомляет его о результатах своих действий.

2.6. Государственная услуга может не быть предоставлена в следующих случаях:

заинтересованным лицом не предоставлены документы или информация, необходимые для предоставления услуги, в случае, если они могут быть предоставлены только им;

заинтересованным лицом предоставлена неполная или недостоверная информация, необходимая для надлежащего предоставления государственной услуги.


Глава 11. Методические рекомендации по формированию Реестров услуг органов власти и Реестра государственных услуг Российской Федерации (А.Ф. Ноздрачев*(203), Л.К. Терещенко*(204))
I. Общие положения
1. Настоящие Методические рекомендации устанавливают принципы формирования и ведения Реестров услуг органов власти (далее - Реестр услуг или Реестров услуг) и Реестра государственных услуг Российской Федерации (далее - Реестра государственных услуг), определяют единые требования к порядку формирования Реестров услуг и Реестра государственных услуг, общие требования к терминологии, процедуре выявления услуг органов власти и их включению в Реестры услуг и Реестр государственных услуг, а также к порядку их исключения из Реестров услуг и Реестра государственных услуг.

2. Правовой основой формирования и ведения Реестров услуг и Реестра государственных услуг являются Конституция РФ, конституции и уставы субъектов РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, определяющие полномочия органов власти Российской Федерации, органов власти субъектов РФ и порядок формирования государственных информационных ресурсов.

Основной задачей формирования и ведения Реестров услуг являются выявление и фиксация в Реестре услуг, оказываемых конкретным органом государственной власти, и предоставление на его основе всем заинтересованным лицам объективной информации о видах оказываемых государственным органом услуг.

3. Реестры услуг ведутся органами государственной власти и их территориальными органами, а Реестр государственных услуг ведется уполномоченным государственным органом на основе единых методологических и программно-технических принципов и документированной информации, поступающей в эти органы.

Настоящие Методические рекомендации являются основой для органа государственной власти, оказывающего услуги, по разработке методических документов и организации работ по формированию и ведению Реестра услуг.

Конкретные требования к организации ведения Реестра услуг, при необходимости, могут уточняться правовыми актами органа государственной власти, ведущего Реестр, отражающими особенности его правового статуса и характер оказываемых услуг.

Реестры услуг и Реестр государственных услуг ведутся на бумажных и электронных носителях. При несоответствии записей на бумажных носителях записям на электронных носителях используется информация, записанная на бумажных носителях.

Реестры услуг на бумажном носителе хранятся в органах государственной власти, ведущих Реестры услуг. Реестр государственных услуг на бумажном носителе хранится в уполномоченном органе государственной власти, ведущем Реестр государственных услуг.

4. Организационно-техническое, методологическое обеспечение единства формирования и ведения Реестров услуг и Реестра государственных услуг, хранения данных на бумажных носителях, включенных в Реестры, осуществляется уполномоченным органом государственной власти, ведущим Реестр государственных услуг.

Совместимость Реестров услуг и Реестра государственных услуг на электронных носителях между собой и с иными федеральными информационными системами и сетями обеспечивается за счет соблюдения следующих единых организационных, методологических и программно-технических условий:

а) унификация сведений, включаемых в записи государственного реестра, на основе применения единых общероссийских классификаторов;

б) применение по соглашению сторон, участвующих в информационном взаимодействии, средств электронной цифровой подписи (ЭЦП) или иных средств подтверждения отсутствия искажений в документах на электронном носителе;

в) применение для информационного взаимодействия с иными федеральными информационными системами единых протоколов телекоммуникационных сетей, форм документов и форматов данных, передаваемых на электронных носителях.

5. Сведения, содержащиеся в Реестрах услуг и Реестре государственных услуг, являются открытыми и доступными для любого заинтересованного лица.

Уполномоченный орган государственной власти и органы власти, ведущие Реестры услуг, обеспечивают доступность сведений Реестров услуг и Реестра государственных услуг путем опубликования Реестров услуг и Реестра государственных услуг в средствах массовой информации, а также путем размещения на своих сайтах в компьютерных сетях общего пользования.

Сведения об услугах, содержащиеся в Реестрах услуг и Реестре государственных услуг, предоставляются на бесплатной основе.

6. В настоящих Методических рекомендациях понятия: "государственная услуга", "органы государственной власти", "элементарная государственная услуга", составная государственная услуга используются в значениях, определяемых федеральным законодательством о функциях органов государственной власти и оказании государственных услуг.

Ведение Реестра услуг - накопление в банке данных Реестра сведений о государственных услугах, внесение в банк данных необходимых изменений, анализ и хранение систематизированной информации о государственных услугах.

Исключение услуги из Реестра услуг - занесение в банк данных Реестра сведений об исключении из Реестра.

7. Финансирование мероприятий по формированию и ведению Реестров услуг органом государственной власти осуществляется за счет средств, предусмотренных в соответствующем бюджете на содержание органа государственной власти, а финансирование мероприятий по формированию и ведению Реестра государственных услуг - за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на содержание уполномоченного органа государственной власти.


II. Формирование реестра услуг
1. Формирование Реестра услуг осуществляется в следующих случаях:

при первоначальном создании Реестра услуг, если ранее такой Реестр услуг конкретного органа власти не был сформирован; при создании нового органа государственной власти; при реорганизации органа власти с изменением статуса и функций.

2. Реестр услуг формируется каждым органом власти самостоятельно, а также его территориальными органами на основе единых методологических и программно-технических принципов и документированной информации, поступающей в эти органы.

Реестр услуг содержит наименования услуг, оказываемых органом государственной власти, и правовые основания включения в Реестр. Правовым основанием для включения услуги в Реестр услуг является нормативный правовой акт, которым данному органу власти поручено оказание соответствующей услуги.

3. Основные стадии формирования Реестра услуг.

Процесс формирования Реестра услуг органом государственной власти включает следующие основные стадии:

планирование и организация работ;

выявление и анализ нормативных правовых актов, которыми определены компетенция, полномочия, задачи и функции органа государственной власти, а также нормативных правовых актов, устанавливающих задачи, общие для всех или группы органов государственной власти;

определение на основе проведенного анализа государственных услуг, которые должен оказывать орган государственной власти, их количественная оценка и систематизация;

включение выявленных государственных услуг в Реестр услуг.

4. На этапе планирования выявляются управленческие решения, которые должны быть приняты в целях организации процесса формирования Реестра услуг, а также необходимая для этого информация.

Основные задачи этапа анализа нормативных правовых актов - выявление всех нормативных правовых актов, имеющих отношение к конкретному органу государственной власти, четкое описание на их основе полномочий, задач и функций органа государственной власти. Это ответственный этап анализа, так как не выявленные на этом этапе нормативные правовые акты не подвергаются дальнейшему рассмотрению, а содержащиеся в них указания на предоставление услуг исчезают из поля зрения.

При выявлении и анализе нормативных правовых актов рекомендуется использовать Постановление Государственной Думы от 11.11.96 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы: "Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение".

На этапе определения государственных услуг, которые должен оказывать орган государственной власти, происходят максимально полное выявление установленных в нормативных правовых актах функций органа государственной власти, их квалификация как государственных услуг. На данном этапе происходят выявление и фактический учет оказываемых органом государственной власти услуг и их систематизация.

Основным критерием выделения государственных услуг из совокупности функций, возложенных на орган власти, является направленность государственной услуги на конечных пользователей этой услуги - физических и юридических лиц.

На этом же этапе определяются категории пользователей услуг, приобретающих государственную услугу у конкретного государственного органа.

На этапе включения выявленных государственных услуг в Реестр услуг происходит принятие решения по каждой подлежащей включению в Реестр государственной услуге и определение всех необходимых для включения в Реестр данных, включая наименование, реквизиты нормативного правового акта, на основании которого должно быть проведено включение услуги в Реестр услуг, а также дату включения.

Создается информационный массив данных об оказываемых органом государственной власти услугах, который составляет основу Реестра услуг.

5. Подлежащие включению в Реестр услуг государственные услуги разделяются на две категории:

государственные услуги, оказываемые гражданам;

государственные услуги, оказываемые юридическим лицам.

Внутри указанных категорий государственные услуги подразделяются на группы в соответствии с Классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента РФ от 15.03.2000 N 511. В случае необходимости выделения более мелких групп услуг целесообразно проводить такое деление по направлениям (информационные услуги, услуги по выдаче документов, услуги по выполнению требований административных режимов - лицензированию, аккредитации, государственной регистрации и т.д.).

Таким образом, Реестр услуг содержит следующие сведения:

наименование услуги:

краткое содержание и объем услуги;

правовые основания, по которым услуга включена в Реестр услуг;

указание на платность или бесплатность услуги;

в случае наличия вариантов - указание на способы оказания услуги.

6. Территориальные органы самостоятельно проводят работу по определению оказываемых ими услуг, формированию и ведению Реестра. Они передают всю необходимую информацию в вышестоящий орган, обеспечивают и несут ответственность за полноту и точность фактических данных об оказываемых услугах.
III. Ведение реестра услуг органа власти
1. Ведение Реестра услуг органа власти означает организацию и регулярное проведение работ по актуализации содержания Реестра услуг.

Актуализация Реестра необходима при изменении правового статуса и компетенции органа государственной власти, перераспределении функций между органами государственной власти, выведении определенных функций за сферу государственного регулирования, передаче определенных функций саморегулируемым и иным негосударственным организациям.

Актуализация Реестра услуг заключается в его дополнении в случае включения в сферу деятельности органа власти новых государственных услуг, исключения из Реестра услуг тех из них, которые на основании нормативных правовых актов исключены из сферы деятельности органа власти, а также в случае изменения объема и содержания государственной услуги.

2. В случае принятия нормативного правового акта, возлагающего на орган государственной власти оказание услуги либо изменяющего его компетенцию и полномочия в части оказания услуг, их объема и содержания, в Реестр вносятся соответствующие изменения и дополнения.

Включение в Реестр услуг новой услуги, исключение из Реестра упраздняемой услуги, уточнение объема и содержания услуги осуществляются на основании вступившего в силу нормативного правового акта органом государственной власти, чьи полномочия в части оказания государственных услуг были изменены.

Ведение Реестра осуществляется с использованием средств вычислительной техники и включает в себя ведение государственных баз данных, формируемых органом власти в пределах своей компетенции.

Ведение Реестра включает в себя внесение в него представленных в соответствии с настоящими Методическими рекомендациями сведений, их обновление при изменении данных об оказываемых услугах и исключение из Реестра сведений об услугах в предусмотренных законодательством РФ случаях.

Орган государственной власти разрабатывает рекомендации по организации деятельности своих территориальных органов в части ведения Реестра услуг.


IV. Формирование и ведение реестра государственных услуг Российской Федерации
1. Реестр государственных услуг является федеральным информационным ресурсом и представляет собой сводный реестр услуг, оказываемых органами власти Российской Федерации, ведущийся на единых методологических, организационных и программно-технических принципах с Реестрами услуг.

Реестр государственных услуг формируется и ведется уполномоченным органом государственной власти на основании сведений, получаемых от органов власти, ведущих Реестры услуг.

2. Изменения и дополнения в Реестр государственных услуг вносятся уполномоченным органом государственной власти на основании и в соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в Реестры услуг.

Информацию об изменениях и дополнениях уполномоченному органу государственной власти предоставляют по электронным каналам связи органы власти, ведущие Реестры услуг, одновременно с внесением изменений и дополнений в Реестр услуг.

3. Территориальные органы передают информацию о внесении изменений и дополнений в Реестры услуг только тому органу власти, в состав которого они входят.

В случае необходимости уточнения информации об оказываемых государственных услугах уполномоченный орган государственной власти вправе запрашивать требуемые данные у органов власти, ведущих Реестры услуг.

4. Реестр государственных услуг имеет ту же структуру, что и Реестры услуг.

Учет государственных услуг ведется по двум основным разделам:

государственные услуги, оказываемые гражданам;

государственные услуги, оказываемые юридическим лицам.

Внутри указанных категорий государственные услуги подразделяются на группы в соответствии с Классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента РФ от 15.03.2000 N 511. Каждая группа, в свою очередь, подразделяется на подгруппы по направлениям (информационные услуги, услуги по выдаче документов, услуги по выполнению требований административных режимов - лицензированию, аккредитации, государственной регистрации и т.д.).

Таким образом, Реестр государственных услуг содержит следующие сведения:

наименование услуги;

краткое содержание и объем услуги;

правовые основания, по которым услуга включена в Реестр государственных услуг;

указание на платность или бесплатность услуги;

при наличии вариантов - указание на способы предоставления услуги.
Глава 12. Подходы к определению порядка ведения Реестра государственных услуг (А.Ф. Ноздрачев*(205), Л.К. Терещенко*(206))
Реестр государственных услуг представляет собой официальный документ, который содержит регулярно обновляемые сведения обо всех государственных услугах, оказываемых федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ.

Целью ведения Реестра является обеспечение заинтересованных органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверной информацией об услугах, предоставляемых органами государственной власти, об их объеме и качестве.

Реестр государственных услуг должен вестись по единым для Российской Федерации правилам с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов совместимости и сопоставимости с реестрами государственных услуг субъектов РФ.

Должен быть определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию ведения Реестра государственных услуг и Реестров услуг федеральных органов исполнительной власти, а также методологическое обеспечение ведения Реестра государственных услуг и Реестров услуг федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Учету в Реестре подлежат:

государственные услуги, оказываемые федеральными органами исполнительной власти;

государственные услуги, оказываемые органами государственной власти субъектов РФ.

Государственный заказчик работ по созданию единой системы ведения Реестра осуществляет:

а) создание и ведение Реестра государственных услуг;

б) контроль за своевременным предоставлением сведений об услугах, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

в) разработку и утверждение:

федеральных правил, методик и других нормативно-методических документов по единой системе ведения Реестра, включая сбор, обработку, учет, регистрацию, хранение, обновление информационных ресурсов, предоставление сведений пользователям;

единой методики ведения мониторинга государственных услуг;

г) методическое обеспечение ведения реестров государственных услуг всех уровней и федерального Реестра;

д) организацию обмена информацией, содержащейся в федеральном Реестре, реестрах федеральных органов исполнительной власти и реестрах субъектов РФ, в соответствии с правилами представления исходных документов для включения в федеральный Реестр;

е) организацию предоставления сведений федерального Реестра пользователям;

ж) контроль за соблюдением ведения по единой системе реестров федеральными органами исполнительной власти и субъектами РФ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции обеспечивают:

а) финансирование работ и исполнение функций государственного заказчика по ведению Реестров государственных услуг органами государственной власти субъекта РФ;

б) разработку и утверждение нормативных правовых актов и нормативно-методических документов по ведению реестра государственных услуг субъекта РФ;

в) разработку и утверждение правил представления органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления исходных документов для включения в реестр государственных услуг субъекта РФ;

г) предоставление в установленном ими порядке пользователям сведений, содержащихся в реестре государственных услуг субъекта РФ;

д) наделение органов местного самоуправления полномочиями по ведению реестров услуг муниципальных образований в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъекта РФ;

е) контроль за соблюдением ведения по единой системе реестра государственных услуг субъекта РФ и реестров услуг муниципальных образований;

Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают:

а) финансирование работ и исполнение функций муниципального заказчика по ведению реестров услуг муниципальных образований;

б) разработку и утверждение нормативных правовых актов и нормативно-методических документов по ведению реестров услуг муниципальных образований на основе соответствующих федеральных актов и документов и актов и документов субъекта РФ;

в) установление правил представления органами местного самоуправления исходных документов для включения в реестр услуг муниципальных образований;

г) предоставление в установленном ими порядке пользователям сведений из реестра услуг муниципальных образований.

Основой для включения государственной услуги в Реестр являются федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты субъектов РФ, устанавливающие функции органов государственной власти по оказанию государственных услуг.

Реестр содержит:

сведения о государственных услугах, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами;

сведения о государственных услугах, оказываемых органами власти субъектов РФ.

Ведение Реестра осуществляется на бумажном и магнитном носителях по единой системе сбора, обработки, учета, регистрации, хранения, обновления информационных ресурсов, предоставления сведений пользователям. При несоответствии записей на бумажном носителе и информации в электронном виде приоритет имеет запись на бумажном носителе.

Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные органы власти субъекта РФ в течение 10 дней с момента вступления в силу нормативного правового акта, наделяющего их функцией, изменяющего или отменяющего функцию по оказанию государственных услуг, представляют в уполномоченный орган необходимую информацию для внесения ее в государственный реестр.

Информация представляется на бумажных и электронных носителях.

Предоставление исходных документов для Реестра осуществляется с учетом требований к их составу, сроку и форме представления, а также иных условий.

Обработка, хранение и обновление информационных ресурсов, составляющих Реестр, предоставление сведений пользователям, а также ликвидация документов и перевод в архив устаревшей информации производятся в установленном порядке.

Записи в Реестр вносятся в течение 10 дней с даты поступления документов, направленных соответствующими уполномоченными органами в уполномоченный орган.

Основанием для исключения государственной услуги из Реестра и внесения изменений в Реестр являются федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты субъектов РФ, изменяющие или отменяющие функции органов государственной власти по оказанию государственных услуг.

Заявление о внесении изменений в Реестр или об исключении функции по оказанию государственных услуг из реестра представляется уполномоченными органами в течение 10 дней с момента вступления в силу нормативного правового акта, на основании которого изменяется или отменяется функция по оказанию государственных услуг.

При изменении содержащихся в Реестре сведений ранее внесенные сведения сохраняются. Срок хранения информации в Реестре составляет 10 лет.

Сведения Реестра являются общедоступными и предоставляются в порядке, определенном законодательством РФ в области информации, информатизации и защиты информации.

Сведения Реестра предоставляются пользователю в виде документированной информации в форме справки, иной форме, устанавливаемой нормативными документами, а также путем обеспечения пользователям доступа к информационным ресурсам, включая компьютерные сети общего пользования.

Сведения Реестра предоставляются пользователю бесплатно.

Для включения государственной услуги в Реестр федеральные органы исполнительной власти направляют в уполномоченный орган документы, содержащие следующие сведения:

а) обращение о включении соответствующей государственной услуги в Реестр с указанием органа (органов) исполнительной власти, уполномоченного оказывать данную услугу;

б) основание включения государственной услуги в Реестр;

в) пояснительная записка, описывающая характер государственной услуги, субъектов, которым она оказывается, основания и условия ее оказания, сроки оказания.

Федеральное агентство, иной федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный оказывать соответствующую государственную услугу, представляет на рассмотрение и согласование документы в федеральное министерство, в ведении которого находится это федеральное агентство.

Решение, согласованное с федеральным министерством, в ведении которого находится федеральное агентство, с приложением необходимых документов представляется этим федеральным министерством на рассмотрение и согласование в уполномоченный орган.
Глава 13. Предложения к Типовому соглашению о передаче осуществления полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти (Н.А. Игнатюк*(207))
Административная реформа, проводимая в последние годы в России, спровоцировала существенное изменение законодательства о полномочиях органов исполнительной власти. Законодатель попытался более подробно регламентировать различные аспекты права передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ. Однако это не удалось в той мере, которая могла бы обеспечить своевременность передачи полномочий в этой системе, а при необходимости осуществлять ее быстро и качественно, обеспечивая надлежащий и своевременный контроль за переданными полномочиями.

Более того, законодательно закреплены не все принципы, на основании которых должна осуществляться передача полномочий между органами исполнительной власти, не указаны цели такой передачи, нет единообразия в терминологии при использовании тех или иных видов передачи полномочий, в регламентации порядка передачи полномочий допущены правовые пробелы, тексты соглашений об этом официально не публикуются.

Напомним, что право передачи полномочий между органами исполнительной власти установлено ст. 78 Конституции РФ и оно по юридическому содержанию отличается от разграничения полномочий на основе договоров о разграничении предметов ведения.

Передача полномочий (их части) должна осуществляться на принципах, установленных Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Это принципы:

конституционной законности,

договорных отношений и добровольности в принятии части полномочий,

правового равенства сторон,

установления особенностей,

обеспечения переданных полномочий (их части),

контроля за надлежащим выполнением переданных полномочий (их части),

юридической ответственности.

Названные принципы являются основными. Но при заключении соглашения о передаче может возникнуть необходимость использовать дополнительные принципы, которые в действующем законодательстве отсутствуют, но необходимы для какой-либо конкретной сферы деятельности органов исполнительной власти.

Например, в законодательстве отсутствует указание на:

принцип обеспечения единства исполнительной власти,

принцип децентрализации управления,

принцип организации управления,

принцип тесного взаимодействия и сотрудничества,

принцип недопустимости вмешательства в компетенцию друг друга,

принцип гласности и открытости,

принцип свободы выбора и обсуждения вопросов, составляющих содержание соглашений,

принцип реальности обеспечения принимаемых обязательств и другие принципы, которые могут быть положены в основу соглашений о передаче осуществления части полномочий в системе исполнительной власти.

Общеизвестно: для того чтобы определить, какой из принципов должен использоваться при передаче полномочий между органами исполнительной власти, необходимо установить, для какой цели (целей) планируется передать полномочия с федерального уровня на уровень субъектов РФ.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти могут передаваться органам исполнительной власти субъектов РФ в целях:

эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ,

обеспечения единства управления, в том числе исходя из региональных и федеральных интересов,

обеспечения сбалансированности полномочий,

конкретизации и детализации полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ,

объединения усилий по развитию региона,

реализации государственной политики в определенной сфере,

обеспечения выполнения задач, функций, прав и обязанностей федерального органа исполнительной власти в регионе.

Более того, исходя из целей передачи полномочий может определяться характер принципов, используемых в отраслевом соглашении о передаче полномочий: организационный, методологический, функциональный и т.д.

Например, если целью передачи полномочий будет эффективное управление процессами экономического и социального развития субъекта РФ, то принципы могут иметь и организационный, и методологический характер. Если цель передачи - реализация государственной политики в определенной сфере или обеспечение целей, задач, функций, прав и обязанностей федерального органа исполнительной власти в регионе, то принципы, которые должны быть положены в основу соглашений, имеют организационный характер.

Если цель передачи - обеспечение сбалансированности полномочий, то принципы будут иметь функциональный характер, а следовательно, это повлияет на объем передаваемых полномочий (более подробно см. об этом главу 8 раздела I настоящей книги).

Правовая природа публично-правовых договоров и соглашений определяется, в том числе, через форму управленческой деятельности органов исполнительной власти, и эта управленческая деятельность должна быть регламентирована с точки зрения права, выражаясь в определенных нормах. И если это административная норма, то информация о ней и ее содержание должны быть доступны неограниченному кругу лиц. Это означает, что тексты соглашений о передаче органами исполнительной власти как часть нормативного правового акта - постановления Правительства РФ, утвердившего соглашение о передаче полномочий, должны быть официально опубликованы.

А теперь о выводах, которые напрашиваются сами собой. Для приведения законодательства в состояние сбалансированности, единообразного его понимания и применения терминов (определений, понятий), а также регламентации отдельных аспектов передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ необходимо осуществить ряд мер.

В положениях об органах исполнительной власти должно быть указание на:

право передачи (делегирования) осуществления части полномочий и каких именно либо на запрет передачи (делегирования) закрепленных за ними полномочий (их части) органам исполнительной власти субъектов РФ;

право заключения договоров с органами исполнительной власти субъектов РФ с указанием цели (например, в целях взаимодействия и сотрудничества для решения определенных проблем с правом объединения для этого материальных и финансовых средств и т.п.);

официальное опубликование текстов соглашений о передаче осуществления полномочий (их части) федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ.

На федеральном уровне и в субъектах РФ желательно разработать и утвердить типовые регламенты взаимодействия органов исполнительной власти при подготовке соглашений о передаче осуществления части полномочий, а также типовые соглашения о передаче полномочий между органами исполнительной власти, характеризующиеся особенностями управления в различных отраслях (областях) и сферах управления.
Глава 14. Административная реформа: общественное мнение граждан и правоприменителей (анализ социологических данных, материалов, публикаций периодической печати) (М.Д. Чеснокова*(208))
В Послании к Федеральному Собранию Президент РФ определил важнейшие направления развития России, поставив на первое место меры по развитию государства. Созданию эффективного государства и посвящена идущая в настоящее время административная реформа.

Необходимость активизации усилий по созданию эффективного государства определяется как объективными, так и субъективными факторами.

К числу субъективных факторов относится представление многих граждан о том, что в стране царят анархия и административный произвол*(209). Более того, реальная власть, по их мнению, сосредоточена в значительной степени в руках крупных бизнесменов и преступных группировок. При этом исполнительная власть способна эффективно влиять на происходящие процессы лишь по мнению 44,9% граждан.




Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   20


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница