Административная реформа в России


Глава 3. Правопреемство федеральных министерств (Н.А. Игнатюк



страница13/20
Дата09.03.2018
Размер3.08 Mb.
1   ...   9   10   11   12   13   14   15   16   ...   20
Глава 3. Правопреемство федеральных министерств (Н.А. Игнатюк*(157))
В последние годы в России довольно часто ликвидируются или подвергаются реорганизации федеральные органы исполнительной власти. Один из вопросов, который в связи с этим возникает, - вопрос о правопреемстве.

Необходимо отметить, что термин "правопреемство" чаще используется в гражданском праве и означает переход прав и (или) обязанностей от одного субъекта к другому. Применение данного термина в публичном праве, с научной точки зрения, не совсем правомерно.

Правопреемство в отношении ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств может касаться только случаев, когда речь идет о передаче совокупности имущественных прав и обязанностей вновь созданному или действующему федеральному министерству.

Другим аспектом является то, что помимо имущественных прав и обязанностей при ликвидации или реорганизации федеральных министерств могут передаваться их государственные функции. Однако в таких случаях речь должна идти не о правопреемстве, а о передаче дел ликвидированного или реорганизованного федерального министерства его правопреемнику, указанному в нормативном правовом акте Президента РФ.

Порядок передачи дел должен определяться ликвидационной комиссией, назначаемой либо Президентом РФ, либо Правительством РФ в зависимости от того, в чьем ведении находится данное министерство, т.е. передача дел реорганизованного федерального министерства должна осуществляться в порядке, устанавливаемом должностным лицом, принявшим решение о его реорганизации.

Несколько иной порядок должен применяться при передаче государственных функций в случае ликвидации или реорганизации федеральных министерств.

Функции реорганизованных федеральных министерств, если они не признаны излишними, могут передаваться другим федеральным органам исполнительной власти либо иным структурам, например неправительственным организациям, государственным или некоммерческим учреждениям.

Возможность передачи государственных функций ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств, закрепленных в Конституции РФ, неправительственным организациям, государственным или некоммерческим учреждениям представляет особую сложность и должна быть указана в федеральном законе.

Сокращение государственных функций федеральных министерств связано, как правило, с их передачей негосударственным учреждениям, организациям и т.п. и может быть не связано с ликвидацией или реорганизацией того или иного федерального министерства. В любом случае государственные функции ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств закрепляются за негосударственными учреждениями, некоммерческими организациями и т.п. специальным нормативным правовым актом Президента РФ или Правительства РФ.

Закрепление определенных государственных функций за вновь созданным или реорганизованным федеральным министерством осуществляется постановлением Правительства РФ на основе указа Президента РФ об утверждении (новой) структуры федеральных органов исполнительной власти.

В нормативном правовом акте о закреплении передаваемых функций от реорганизованного или ликвидированного федерального министерства указываются его правовой статус, основные государственные функции, которые это министерство правомочно осуществлять, а также те функции, которые принимает правопреемник.

Например, Постановлением Правительства РФ от 23.08.2000 N 624 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" было установлено, что в соответствии с Указом Президента РФ от 17.05.2000 N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерство финансов РФ осуществляет права и функции упраздненной Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю в области организации и проведения валютного контроля и ведения единой информационной системы валютного контроля.

Президент РФ и Правительство РФ в 2000 г., после утверждения новой структуры федеральных органов исполнительной власти, издали подобные акты по всем федеральным министерствам, принявшим отдельные функции реорганизованных и ликвидированных министерств и ведомств. Такая же практика существует и сегодня.

После утверждения новой структуры федеральных органов исполнительной власти может быть принято решение о сокращении или ликвидации некоторых функций федеральных министерств, включенных в новую структуру федеральных органов исполнительной власти.

Ликвидация функций федеральных министерств допустима лишь в тех случаях, если они не "вытекают" из Конституции РФ либо федерального закона.

Может возникнуть ситуация, при которой какие-либо функции ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств не будут переданы ни органам, включенным в новую структуру федеральных органов исполнительной власти, ни другим организациям (учреждениям), о которых говорилось выше. С юридической точки зрения это расценивается как правовой пробел, который должен быть ликвидирован специальным постановлением Правительства РФ или указом Президента РФ.

При принятии государственных функций тем или иным федеральным органом может выясниться, что реорганизованное или ликвидированное министерство по каким-либо основаниям не выполняло возложенные на него государственные функции в полном объеме (отсутствовали необходимые средства, плохая организация работы и т.п.). Федеральное министерство (другой федеральный орган), принявшее такие государственные функции, обязано их выполнять в полном объеме, качественно и своевременно.

Анализ практики показывает, что определенные сложности возникают и в случаях, когда не происходит одновременного освобождения от должности руководителей (в том числе статс-секретарей, руководителей структурных подразделений) в реорганизованном федеральном министерстве и назначения новых руководителей. В таких случаях должностные лица реорганизованного (прежнего) федерального министерства представляют интересы и принимают решения от имени органа, которого, по сути, уже нет, что порождает комплекс негативных последствий правового характера.

Подобные ситуации следует квалифицировать как правовые коллизии, которые подлежат разрешению вышестоящим органом государственной власти.

В целом, ликвидацию или реорганизацию федеральных министерств нужно осуществлять планомерно, а связанные с этим процессы должны быть регламентированы и происходить без ущерба для государственного управления.

В некоторых случаях такие процессы должны идти параллельно, охватывая все правовые аспекты ликвидационных или организационно-штатных мероприятий. Так, вопросы передачи комплекса имущественных прав и обязанностей от ликвидированного или реорганизованного федерального министерства следует решать параллельно с передачей дел и назначением (заменой) должностных лиц. Передача государственных функций ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств должна осуществляться в первоочередном порядке. Обнаруженные правовые коллизии и правовые пробелы необходимо своевременно ликвидировать.
Глава 4. Влияние административных преобразований на деятельность хозяйствующих субъектов (Ю.А. Тихомиров*(158))
Было бы неверным ограничивать радиус административной реформы только перестройкой органов исполнительной власти. На деле, преобразования в административно-правовой сфере влияют на деятельность организаций, предприятий и учреждений, на их статус и взаимоотношения с органами публичной власти. В этом и выражается специфика норм и субъектов административного права, которые "присутствуют" и "действуют" в сферах, регулируемых другими отраслями права.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006-2008 годы, в качестве ее целей, определены ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. В этом заключается один из критериев эффективной деятельности органов исполнительной власти, обнаруживаются известная коррелятивная зависимость между субъектом и объектом управления и эффективность управления по конечным результатам.

В общем плане можно сказать, что изменения в административно-правовой сфере влияют на деятельность экономических и иных организаций следующим образом. Во-первых, уменьшается объем административных барьеров в связи с упрощением многих юридических действий в области налогообложения, лицензирования и т.д. Во-вторых, меняются нормы законов и подзаконных актов о взаимоотношениях властных органов и хозяйствующих субъектов, хотя их связи пока регулируются еще не вполне четко и дифференцированно. В-третьих, расширяются возможности участия экономических субъектов в деятельности муниципальных и государственных органов, в том числе за счет большей открытости последних. В-четвертых, увеличивается "поле" партнерских отношений властных органов и бизнес-структур за счет совместных и согласованных проектов и программ.

В результате изменения природы общественных отношений существенно иными становятся сами субъекты - властные и хозяйствующие - и, соответственно, их связи. Теперь одной стороной выступают законодательные органы и органы исполнительной власти, местного самоуправления. Другую сторону представляют хозяйствующие субъекты разных форм собственности - казенные предприятия, государственные и муниципальные унитарные предприятия, акционерные общества, кооперативы, индивидуальные предприниматели и др. Правовой статус первых установлен в известных законах и положениях об органах исполнительной власти, уставах местного самоуправления, вторых - в федеральных законах о видах экономических субъектов и уставах*(159). Правовое сотрудничество органов власти и экономических субъектов регулируется и множеством тематических законов и подзаконных актов, а также технико-юридическими нормами.

В аспекте темы интересен вопрос о закреплении в названных актах взаимоотношений органов публичной власти и хозяйствующих субъектов. Каковы юридические формулы этих взаимоотношений? В законах и положениях о федеральных министерствах, агентствах и службах содержатся краткие формулы (нормы уполномочивающие, договорные, предписывающие, обеспечивающие), развиваемые чаще всего в тематических законах и иных актах. В законах о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, об акционерных обществах есть скупые нормы об их внешних связях.

Несмотря на очевидную специфику правовых статусов органов публичной власти и экономических субъектов и императивность функций первых, их сотрудничество возможно и на договорной основе. Это объясняется общими социально-экономическими задачами, которые возникают в сферах деятельности обеих сторон, и равной заинтересованностью в их согласованном решении. Названные органы выступают здесь как публичные юридические лица в гражданском обороте с ресурсами, находящимися в их ведении. Соглашения, подписываемые официальными руководителями сторон, служат правовой базой их равноправного сотрудничества.

В аспекте административной и других реформ весьма перспективным является расширение партнерских отношений между властными органами и хозяйствующими субъектами. Выделим три основных формы: а) сотрудничество по отдельным вопросам социально-культурного развития; б) участие партнеров в составлении и реализации целевых программ (отраслевых и региональных); в) государственно-частное партнерство.

Заслуживают поддержки общие долгосрочные соглашения о сотрудничестве органов публичной власти и экономических субъектов. Примером эффективного системного взаимодействия служит "Стратегическая программа развития открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ОАО "РЖД"), отражающая многолетние устойчивые связи транспортных структур с хозяйственными организациями. В Программе есть специальный раздел о взаимодействии ОАО "РЖД" с федеральными и региональными органами - в решении финансовых, производственных, социальных вопросов.

Генеральное соглашение ОАО "РЖД" с субъектами РФ о взаимодействии дополняется ежегодными соглашениями и договорами-контрактами по видам деятельности. Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) подготовил "Национальный доклад о политике повышения конкурентоспособности экономики России". РСПП намерен участвовать в системе государственного прогнозирования, в подготовке смешанных бизнес-проектов для решения общеэкономических задач.

ОАО "Российские коммунальные системы" подписало с рядом региональных органов соглашения о сотрудничестве в сфере ЖКХ и предоставления услуг; готовится социальный отчет в соответствии с международным стандартом АА1000. Заключаются соглашения власти и бизнеса в сферах подготовки кадров и занятости, экологии, содержания памятников культуры и др.

Развитие государственно-частного партнерства - в повестке дня. Речь идет о совместном финансировании проектов на договорных условиях, о даче государственных гарантий экономическим проектам, о направлении государственных средств в уставный капитал акционерных обществ. Уже сейчас Минэкономразвития России проводит отбор предложений и заявок на участие в крупных проектах на сооружение платных автоматических дорог, портов и др. Готовятся инвестиционные соглашения и договоры поручительства по заемным средствам. Предстоит четко определить природу договоров в рамках государственно-частного партнерства, обязательства и ответственность сторон, функции федеральных органов. Нельзя исключать подготовку федерального закона о государственно-частном партнерстве по опыту Польши, где такой закон принят летом 2005 г.

Властные полномочия служат основной характеристикой органов публичной власти. Реализация их в ходе нормотворчества, регулирования, распорядительства дополняется правом контроля за соблюдением законов и иных правовых актов. В процессе осуществления контроля проверяется деятельность предприятий, организаций и учреждений. По вопросу о том, насколько законны и целесообразны такие проверки, бизнес-структуры высказывают резкие замечания. Поэтому особенно важны строго легальные основы контрольной деятельности, которые должны хорошо знать и правильно применять обе стороны.

Следует, прежде всего, последовательно реализовывать нормы Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). В нем закреплены основания и процедуры контроля, периодичность проверок, права проверяемых. Малый бизнес нельзя проверять первые 3 года. Однако на практике до сих пор - из-за незнания или умышленно - муниципальные и региональные органы, инспекции, милиция проводят проверки экономических организаций по своему усмотрению и произвольно, подчас очень грубо и с нарушением этих норм. "Бизнес" молчит, чиновники по-прежнему вне ответственности.

Поскольку в контрольной сфере действуют немало органов, надо знать их статусы и сферы деятельности, объем и пределы правомерных действий. Имеются в виду соответствующие нормы налогового, земельного, трудового, градостроительного кодексов, законов об охране окружающей среды, санитарно-эпидемиологическом благополучии, пожарной безопасности и др. Надзорные органы (энергонадзор, архитектурный надзор, технадзор, газовые инспекции и др.) систематически проверяют соблюдение технико-юридических норм. И это надо воспринимать как нормальную правовую функцию, без которой экономическая, производственная, торговая и иная деятельность может причинить вред. Экономические субъекты должны неукоснительно выполнять требования контрольно-надзорных органов и не препятствовать им в этом.

Понятно, что контроль за деятельностью государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений должен отличаться большей масштабностью и жесткостью. Пока это не совсем так, и бесконтрольность тут пагубна.

Эффективным средством контроля является предоставление экономическими субъектами информации о своей деятельности. Согласно ст. 90 и 91 Закона об акционерных обществах информация об обществе предоставляется им в соответствии с требованиями Закона и иных правовых актов. Открытое акционерное общество обязано ежегодно опубликовывать в средствах массовой информации годовой отчет, бухгалтерский баланс, счет прибылей и убытков, сообщения о проведении общего собрания акционеров и иные сведения. Такая информация дает возможность и госорганам иметь достоверную картину экономического развития на их территории.

Объем публичной информации расширяется. Правительство РФ осенью 2005 г. приняло Постановление о ежеквартальной отчетности застройщиков об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства. Акционерные общества стали публиковать информацию о выбросах загрязняющих веществ, оказывающих негативное влияние на окружающую среду, и мероприятиях по их сокращению. Тем самым реализация норм экологических законов становится открытой для всех органов и населения, а значит, и для реагирования. Оправдан следующий шаг - введение обязательных "экологических показателей" (Минэкономразвития России считает это преждевременным) и, возможно, других социальных показателей.

Изучение взаимных обращений властных органов и хозяйствующих субъектов показывает, что переписка образуется стихийно, без четкого отражения закрепленных за ними функций и без строгого учета компетентности адресата. Плохо используются локальные, специализированные и общие процедуры, хотя введение административных регламентов и стандартов оказания государственных услуг создает легальные возможности стабильных связей.

Нуждается в упорядочении институт представительства сторон, когда при государственных и муниципальных органах действуют советы по предпринимательству, а в составе советов директоров АО с государственным "участием" есть представители министерств, ведомств, региональных администраций. Дублирование и давление - крайне отрицательные явления.

Резюмируя сказанное, подчеркнем необходимость серьезного анализа изменения статуса хозяйствующих субъектов в результате перестройки функций, структуры и процедур деятельности органов исполнительной власти. Эти перемены должны отражаться в федеральных и региональных отраслевых законах.


Глава 5. Обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти (С.С. Собянин*(160), Л.К. Терещенко*(161))
Информационные и коммуникационные технологии стали важнейшим средством повышения эффективности управления практически во всех сферах человеческой деятельности. Информационное обеспечение выполняет не вспомогательные функции в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а стало необходимым элементом этой деятельности.

Бурное развитие информационных процессов и совершенствование информационно-коммуникационных технологий позволяют активизировать и эффективно использовать информационные ресурсы общества, которые сегодня являются наиболее важным стратегическим фактором его развития. В условиях формирования общества, в котором информация становится главной ценностью, неизбежно должна происходить переоценка как прав, так и обязанностей органов власти и граждан в информационной сфере.

Характерным для информационного общества является возрастание значимости прав на доступ к информации, на защиту от нежелательной информации, на информационное и консультационное обслуживание. Новые информационные и коммуникационные технологии позволяют расширить права граждан и организаций путем предоставления доступа к разнообразной информации, в том числе информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Этим правам корреспондируют обязанности государственной власти: обязанность обеспечивать доступ к запрашиваемой информации; обязанность собирать и предоставлять информацию, имеющую общественный интерес; обязанность поддерживать развитие информационной сферы государства. Реальное исполнение государственной властью указанных обязанностей гарантирует информационную прозрачность, гласность ее деятельности.

В разных странах процесс формирования информационного общества имеет различную интенсивность и особенность. Понятие "информационное общество" прочно вошло в жизнь развитых зарубежных стран, в первую очередь государств Европейского сообщества. Состоявшийся в конце 2003 г. Всемирный саммит по информационному обществу подчеркнул важную роль органов государственной власти по его формированию и развитию.

Существует большое количество официальных резолюций, деклараций и докладов, опубликованных ООН и ее учреждениями, по открытости информации, являющейся общественным достоянием и создаваемой органами государственной власти. Но что относится к информации, являющейся общественным достоянием? В Рекомендациях ЮНЕСКО дано следующее определение такой информации: "Информацией, являющейся общественным достоянием, считается доступная для населения информация, использование которой не нарушает никаких предусмотренных законом прав или обязательств по соблюдению конфиденциальности". Данное определение распространяется, с одной стороны, на все произведения или объекты права, смежного с авторским правом, которые могут использоваться всеми членами общества без получения какого-либо разрешения. С другой стороны, под это определение подпадают вся официальная информация и данные, создаваемые обществом, доступ к которым добровольно открыт государственными органами или международными организациями.

Одна из задач информационного общества - дать право всем его гражданам на доступ к информации и знаниям. Отсюда общий подход: информация, создаваемая государственными органами во всех сферах и на всех уровнях, должна быть доступной для населения, а любые официальные запреты на такой доступ должны особым образом обосновываться и затрагивать как можно меньшую часть этой информации.

В качестве показателей движения к информационному обществу принято выделять:

расширение номенклатуры общедоступной информации и упрощение процедур доступа к ней;

широкое внедрение средств информатизации в деловую активность, политическую деятельность и в средства массовой информации, в досуг и быт граждан;

расширение трансграничного информационного обмена и возможность участия в нем граждан;

рост относительного числа рабочих мест в сфере информационного обмена;

укрепление средств борьбы с правонарушениями в информационной сфере;

повышение информационной защищенности прав личности и частной жизни.

Вопросы доступа к информации в условиях, когда постиндустриальные общества превращаются в общества информационные, в общества знаний, - одни из самых актуальных. Не готовые к такой трансформации государства могут оказаться на обочине мирового развития. Существует ряд международных документов, определяющих пути построения информационного общества, которые следует учитывать при разработке направлений развития национального законодательства в этой сфере. Такое законодательство должно быть ориентировано на интересы людей, на повышение качества жизни, обеспечивать открытость информации и доступ к ней, чтобы каждый имел возможность пользоваться и обмениваться ею, предоставить возможность реализовать каждому свой потенциал.

Для определения приоритетов в данной сфере, направлений развития государство должно сформировать эффективную национальную информационную политику, при выработке которой следует учитывать наличие таких объективных обстоятельств, как возрастание роли и увеличение объемов информации, необходимой для обеспечения жизнедеятельности общества, и совершенствование технологий накопления и распространения информации. В свою очередь, государственная информационная политика должна найти свое закрепление в законодательстве. Именно законодательство призвано фиксировать основополагающие решения функциональных задач государственной информационной политики в правовом поле и правовые основы всех аспектов их решения.

Одной из основных функциональных задач органов власти является обеспечение информационного обслуживания населения, коммерческих и некоммерческих организаций, различных структур гражданского общества на основе развития массового информационного обмена и массовых коммуникаций.

Информационное обслуживание предполагает формирование и ведение органами государственной власти и местного самоуправления информационных ресурсов, обеспечение доступа к ним, законодательное закрепление прав и обязанностей в информационной сфере.

Информационные ресурсы страны создаются как государственными органами власти и органами местного самоуправления, так и иными структурами. Национальные информационные ресурсы принято разделять на государственные, формируемые непосредственно государственной властью либо за государственный счет, и негосударственные, формируемые иными субъектами информационных и правовых отношений.

Количество, качество и доступность информационных ресурсов уже сегодня во многом определяют уровень развития страны, ее статус в мировом сообществе и станут определяющими показателями этого статуса по мере перехода к открытому информационному обществу.

Национальные информационные ресурсы должны образовывать единую, взаимоувязанную систему, исключающую возникновение "информационного хаоса", дублирование информации, неоправданное практической необходимостью разрастание информационных массивов и, как следствие, затрат на их содержание, возможную потерю информации или ее достоверности из-за отсутствия четкого распределения обязанностей и ответственности за формирование и актуализацию отдельных информационных массивов.

Полнота, достоверность, актуализация, своевременность, непротиворечивость, уровень защищенности информационных ресурсов и сбалансированность этих показателей определяют качество информационного обеспечения деятельности гражданского общества и системы органов власти. Закон об информации, информатизации и защите информации регулирует в основном порядок формирования информационных ресурсов, закрепляет обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию общедоступных информационных ресурсов.

Однако качество информационного обеспечения определяется не только полнотой, достоверностью, актуальностью и непротиворечивостью системы национальных информационных ресурсов, ее рациональной организацией и структурированностью, но и возможностями свободного доступа к этим ресурсам, использования и распространения содержащихся в них данных. Кроме того, для эффективного развития самой системы национальных информационных ресурсов необходимо обеспечить широкие возможности взаимного обмена между депозитариями информационных ресурсов, включая как отечественные, так и зарубежные.

Для формирования информационной открытости власти, ее информационного взаимодействия с гражданским обществом органы власти должны обеспечивать предоставление информационных услуг населению и юридическим лицам. Конституционно-правовую часть механизма доступа российских граждан к информации составляют нормы ст. 29, 42 и 24 Конституции РФ, закрепляющие право каждого на свободный поиск и получение информации любым законным способом; на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; на ознакомление "с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом". И хотя нормы Конституции РФ являются нормами прямого действия, в их развитие должен быть подготовлен и принят федеральный закон о праве на информацию (о праве на доступ к информации).

В настоящее время в российском законодательстве нет нормативного правового акта, устанавливающего механизм реализации права каждого свободно искать и получать информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Такой акт позволит сформировать не только механизм реализации конституционного права на информацию, но и обеспечить открытость, прозрачность деятельности государственных органов, органов местного самоуправления. Исключительно важно, чтобы конституционные права на доступ к информации, ее поиск, распространение имели верное соотношение с правами других субъектов и с установленными ограничениями относительно конфиденциальной и иной информации ограниченного доступа.

В то же время закон о праве на информацию не решает всех проблем, поскольку обычно он предусматривает обременительную процедуру, которой должен следовать гражданин для того, чтобы получить необходимые ему сведения. Поэтому государство должно разработать политику активного распространения создаваемой государственными органами информации.

Основными принципами реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются ее открытость и общедоступность, полнота и достоверность, соблюдение прав и интересов третьих лиц при ее предоставлении, ответственность этих органов за нарушение права пользователей (потребителей) информации на доступ к ней.

Принцип открытости означает презумпцию доступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением информации с ограниченным доступом, которая включает сведения, отнесенные в установленном порядке к государственной тайне, и конфиденциальной информации.

Информационная открытость органов государственной власти - это такая организация их деятельности, при которой гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, другим государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию об их деятельности, принимаемых решениях и другую общественно значимую информацию при соблюдении установленных федеральным законодательством ограничений.

Способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления могут быть весьма разнообразными, в том числе:

обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности;

размещение такой информации в информационных системах общего пользования;

ознакомление пользователей (потребителей) информации с документами государственных органов и органов местного самоуправления;

обеспечение доступа пользователей (потребителей) информации на заседания государственных органов и органов местного самоуправления;

получение пользователями (потребителями) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу.

Как видно из приведенного перечня, существуют две группы отношений: одна составляет отношения, где инициатива в получении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления принадлежит гражданину, организации. В этом случае обязанность по информированию возникает у органов власти, только если такая инициатива проявлена.

Вторая группа предполагает совершение по собственной инициативе государственными органами и органами местного самоуправления действий по информированию неопределенного круга лиц, что вытекает из возложенных на них функций.

И в том и в другом случае информационные услуги оказываются на основе имеющихся в государственных и муниципальных информационных ресурсах, полнота и актуальность которых непосредственным образом влияет на качество предоставляемых услуг и, в конечном счете, на прозрачность деятельности органов власти.

Гарантией реализации права на информацию должна стать процедура, причем максимально упрощенная, подачи запроса о получении информации и ответа на него: требования к запросу, сроки и порядок его рассмотрения, требования к ответу на запрос, исчерпывающие основания для отказа в информации.

Форма предоставления информации, в первую очередь, должна быть удобна для потребителя. Она может иметь устную, письменную, а также электронную форму.

Одним из путей повышения информационной открытости органов власти является развитие и широкое применение в их деятельности информационных и коммуникационных технологий с целью эффективного взаимодействия с гражданами и организациями.

Практически все развитые страны рассматривают свои усилия в области "электронных правительств" в качестве одного из центральных элементов своей политики по модернизации государства. "Электронное правительство" означает внедрение новых методов работы государственных учреждений, которые улучшают доступ и доставку информации и услуг от государства к гражданам, коммерческим структурам и другим государственным институтам, повышают эффективность информационного обмена.

Государственные структуры находятся в процессе переосмысления взаимодействия с гражданами. Они реализуют порталы как единые точки доступа к информации и услугам, рассматривая возможности организации информационных услуг в соответствии с потребностями пользователей. Именно настроенность на интересы пользователя позволяет оптимизировать деятельность государственных структур. При этом основополагающий принцип можно сформулировать следующим образом: "электронное правительство" должно быть доступно каждому и в любом месте.

По данным зарубежных исследователей, примерно 1/3 услуг государственных структур носит в основном информационный характер. Все активнее проводится предоставление публично-доступной информации через Интернет всем, кто хочет ее получать, что соответствует обычной публикации.

Информирование пользователя. На этом этапе пользователь ищет информацию о нужной государственной услуге. Он может прочесть информацию об услуге, узнать, как подать заявку на ее получение, с кем контактировать и каковы обязательные условия получения услуги. Принята публикация формуляров документов, карт расположения ведомства, часов работы, координаты служащих для контактов, информация о структуре, руководстве и области ответственности служащих.

Далее информация может быть предоставлена различными способами: в режиме онлайн, через получение электронной версии формуляра, посылку документов обычной почтой или личный контакт. Фаза информирования может быть реализована в форме одно- или двунаправленного действия: в первом случае информация публикуется, например, на сайте, во втором - предполагается интерактивное взаимодействие с государственным органом.

Следующий уровень взаимодействия государства и граждан - не только простое предоставление информации, а "диалог". Примером может служить ситуация, когда государственное ведомство предоставляет публичный адрес электронной почты для посылки запросов общего характера; электронное письмо, направленное на этот публичный адрес, попадает ответственному сотруднику, который готовит ответ, отсылаемый обратно обычной или электронной почтой.

Определенную информацию можно получить, только если решены проблемы аутентификации пользователя, целостности информации и т.п., что в нашей стране пока малореально, так как электронно-цифровая подпись, ее удостоверение - для граждан дело будущего.

Тем не менее в России предприняты существенные усилия по запуску национальной инициативы "электронного правительства" в форме Федеральной целевой программы "Электронная Россия". И хотя следует признать, что электронная форма предоставления информации должна в будущем стать основной, сегодня мы должны учитывать тот факт, что доступ к Интернету у нас в стране пока имеют около 10% пользователей, что характеризует низкий уровень использования информационных технологий.

Принцип социального равенства в доступе к государственным информационным ресурсам обязывает органы власти использовать такие способы доступа, которыми могли бы воспользоваться оставшиеся 90% населения.

При формировании комплекса мер, направленных на информационную открытость власти, возникает вопрос: в равной ли степени должны быть информационно открыты все ее ветви? Обратимся к зарубежному опыту. Комитет Министров Совета Европы еще 25 ноября 1981 г. принял Рекомендацию R(81) 19 странам - членам СЕ "О доступе к официальной информации, находящейся в распоряжении государственных органов", в которой содержится призыв обеспечить каждому человеку возможность получать по запросу информацию, имеющуюся у государственных органов, кроме законодательных и судебных. Таким образом, европейское право делает исключение из общей презумпции общественной открытости официальной информации для законодательной и судебной власти. Открытость не может быть абсолютной, но она должна быть необходимой и достаточной.

Действительно, вряд ли целесообразен одинаковый подход к информационным ресурсам, формируемым судебной, законодательной и исполнительной властями, тем более что основная масса информации, представляющей интерес для граждан и для коммерческих структур, аккумулируется в органах исполнительной власти. Тем не менее следует отметить, что в странах Европейского Союза широко представлена информация (как в электронном виде, так и в печатном) о нормативных актах, судебных решениях.

Что касается российской позиции по данному вопросу, то упомянутый проект федерального закона предполагает распространить свое действие на отношения по доступу к информации о деятельности органов законодательной власти, судов, органов внутренних дел, налоговых и таможенных органов, органов прокуратуры, Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, органов обеспечения безопасности, но с учетом особенностей, установленных для этих органов другими федеральными законами. Таким образом, если иными федеральными законами не установлены такие особенности, то доступ к информации о деятельности указанных органов будет осуществляться на общих условиях и в общем порядке, что, как показывает мировая практика, не вполне оправданно.

Предполагается, что в законе будет содержаться перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования. Конкретные перечни информации должны утверждаться соответственно законодательными органами, Президентом РФ (в отношении федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент), Правительством РФ (в отношении деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство), органами местного самоуправления.

Несмотря на то, что закон до сих пор еще не принят, Правительство РФ в опережающем порядке разработало и Постановлением от 12.02.2003 N 98 утвердило такой перечень. Указанным Постановлением на федеральные органы исполнительной власти возложена обязанность: создать информационные ресурсы в соответствии с утвержденным перечнем; своевременно и регулярно размещать их в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. Наряду с этим федеральные органы исполнительной власти обязаны информировать граждан и организации иными предусмотренными законодательством РФ способами, среди которых наиболее значимый - средства массовой информации, редакции СМИ.

Закон РФ от 27.12.91 N 2124-1 "О средствах массовой информации" наделяет СМИ особыми правомочиями по запросу и получению различной информации "о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц". Эти правомочия необходимы им для информирования граждан.

Государственные органы привыкли работать только со СМИ. Но, в принципе, гражданин правового государства должен обладать правовым механизмом самостоятельного поиска нужной ему информации без посредников в виде СМИ. Для этого он должен иметь представление по ряду параметров:

объекты - что вырабатывается и обрабатывается;

действия - как это делается;

люди (оргструктуры) - кто делает;

местоположение - где делается;

время - когда делается;

мотивы - зачем делается.

Определиться с перечисленными параметрами гражданину в скором времени помогут разрабатываемые перечни услуг, оказываемых органами государственной власти, которые будут объединяться в сводный Реестр государственных услуг.

Перечень услуг (а также регламентов) должен содержать все данные, касающиеся предоставляемых услуг (информация о процессе предоставления услуги, оказываемой органом государственной власти, вместе с описанием предоставляемой услуги и другой информацией, необходимой для реализации услуги). Перечень услуг, оказываемых конкретным органом государственной власти, должен формироваться на основе нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия этого органа, его задачи и функции. Поэтому в перечне (реестре) должны также содержаться сведения о правовых основаниях, по которым каждая услуга в него включена. Это предполагает необходимость опубликования информации об оказываемых органом власти услугах.

Сводный реестр должен содержать данные обо всех государственных услугах, тогда как перечень услуг каждого органа власти - данные по услугам, относящимся только к этому органу. В результате проделанной работы должен быть создан открытый информационный массив данных об оказываемых органом государственной власти услугах.

Однако ни один из способов предоставления органами государственной власти и местного самоуправления информации не может сравниться по эффективности с ее размещением в сетях общего пользования. Как же обстоит дело с представительством органов государственной власти и местного самоуправления в Интернете после принятия упомянутого Постановления Правительства РФ? Однозначного ответа дать, к сожалению, невозможно. Конечно, следует учитывать и объективные причины, главная из которых - реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом N 314, которое затянулось до настоящего времени. До Указа действовал сервер органов государственной власти "Официальная Россия", федеральные органы исполнительной власти создали свои сайты (либо скорректировали в соответствии с требованиями Постановления Правительства РФ). Однако объем информации, ее обновляемость, периодичность были и остаются весьма разными.

Ряд субъектов РФ, не дожидаясь законодательных решений об обеспечении открытости информации государственных органов на федеральном уровне, уже приняли свои нормативные правовые акты по указанным вопросам. Однако объем, порядок, условия и стандарты информационных услуг, оказываемых государственными структурами, не могут быть одинаковыми на территории различных субъектов, если эти параметры не определены актами федерального уровня. Установленный Постановлением Правительства РФ от 12.02.2003 N 98 перечень сведений, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, для субъектов РФ носит рекомендательный характер, однако, как правило, они берут его за основу и нередко дополняют.

Правительство Тюменской области в целях обеспечения информационной открытости власти организует оказание информационных услуг в различных формах, в том числе в режиме онлайн.

Еще в 2000 г. было издано распоряжение Губернатора области о создании www-сервера Администрации области в целях всестороннего освещения деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет. Следующим этапом стало постановление Администрации Тюменской области от 23.06.2003 N 216 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Администрации области", которым утвержден перечень сведений о деятельности Администрации области, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования.

На структурные подразделения Правительства области возложена обязанность обеспечить доступ граждан и организаций к информации о его деятельности, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов, а также обязанность своевременно и регулярно размещать указанные ресурсы в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. В настоящее время на сайте Правительства области представлена информация, необходимая как для граждан, проживающих в области, так и для предпринимательских структур. В частности, на сайте в обязательном порядке размещены перечень информационных ресурсов и предоставляемых услуг, перечни информационных систем общего пользования и банков данных, находящихся в ведении Правительства области, его территориальных органов, подведомственных учреждений.

Динамика фактического представительства органов власти (федеральных и субъектов РФ) в Интернете свидетельствует об их активизации, а в отдельных случаях и об активном использовании преимуществ Интернета. В этом плане показателен сайт налоговой службы, содержащий большой объем полезной информации для налогоплательщика, который может узнать новости в данной сфере, в том числе о проводимых официальных мероприятиях, официальных заявлениях и выступлениях руководства, может получить доступ к налоговому законодательству и судебной практике, формам установленной налоговой отчетности, различной справочной информации, консультациям и т.д. Подача информации организована оптимально, ее поиск не составляет труда даже для неспециалиста.

Показательно, что наряду с Интернетом активно используются другие формы информационного обслуживания налогоплательщиков, что делает данную весьма чувствительную сферу открытой и прозрачной.

Свои сайты имеют законодательные и судебные органы. Так, на сайте Верховного Суда РФ можно ознакомиться с новостями, документами Суда, а вот для доступа к информации Высшего Арбитражного Суда РФ требуется пароль.

Использование преимуществ Интернета по обеспечению информационной открытости органов власти можно усилить, не дожидаясь естественного увеличения числа пользователей, а создавая для них наиболее благоприятные условия, в частности большее количество пунктов общественного доступа к государственным информационным ресурсам. Предлагается создавать такие пункты не только в отделениях связи, но и на базе сети публичных библиотек.

Одна из гарантий открытости органов власти - юридическая ответственность за непредоставление информации. Так, ст. 237 УК РФ "Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей", ст. 140 УК РФ "Отказ в предоставлении гражданину информации" обеспечивают мерами уголовной ответственности конституционное право каждого гражданина на доступ к документированной информации (документы и материалы), непосредственно затрагивающей его права и свободы. Отдельные статьи КоАП РФ также содержат составы правонарушений, в определенной степени призванные обеспечить открытость деятельности органов власти.

Исходя из сказанного, можно сделать следующие выводы.

Прослеживается определенный прогресс в вопросе формирования открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти и муниципальных органов. Однако это - только начало пути. По данным зарубежных социологов, проводивших исследование качественных характеристик деятельности органов власти различных стран, в том числе и России, из 103 стран Россия занимает 74 место (между Польшей и Саудовской Аравией).

Необходимо в ближайшее время принять федеральный закон "О доступе к информации органов государственной власти и местного самоуправления".

Должны быть продолжены работы по созданию "электронного правительства" и законодательному обеспечению этой деятельности.

Необходимо уменьшить разрыв между различными регионами и слоями населения в возможностях доступа к сетям Интернет.

Учитывая важность данного вопроса, представляется целесообразным возложить ответственность за организацию обеспечения доступа граждан и организаций к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти на руководителей этих органов.


Глава 6. Проблемы законодательного регулирования доступа к информации (Е.К. Волчинская*(162))
Проблема реализации права на информацию давно находится в поле зрения законодателя. Проект федерального закона "О праве на информацию", внесенный Президентом РФ, находился на рассмотрении Государственной Думы второго созыва с июня 1996 г. по декабрь 2000 г. Первоначально он был принят в первом чтении, после чего проводилась большая работа по его подготовке ко второму чтению. Однако в дальнейшем проект был возвращен к первому чтению и отклонен.

Через 3 месяца после отклонения проекта депутаты Государственной Думы В.В. Похмелкин, С.Н. Юшенков внесли новый законопроект "О праве на информацию в Российской Федерации", который в 2002 г. был отклонен при рассмотрении в первом чтении, поскольку депутаты не поддержали его концепцию.

Вместе с тем подготовка закона, регламентирующего механизм реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации и конституционных ограничений этого права, сохраняет свою актуальность.

Непростая судьба законопроектов подобного рода имеет целый ряд причин, которые требуют осмысления.

К объективным причинам, в частности, следует отнести комплексность и связность решений, которые должны быть заложены в законе. Так, концепцию законопроекта о доступе к информации в большой степени определяют решения, которые будут приняты или могут быть приняты при подготовке других законопроектов. Прежде всего, это проект федерального закона "Об административных процедурах", внесенный в Государственную Думу депутатом В.В. Похмелкиным еще в 2001 г. Идея подготовки такого "административного кодекса", который определил бы основные принципы и процедуры деятельности органов власти при реализации управленческих функций, на наш взгляд, очень продуктивна. В развитие этого акта в рамках единой концепции можно было бы разрабатывать вопросы получения информации из органов государственной власти и вопросы защиты ими информации в режиме служебной тайны. Однако вероятность принятия закона "Об административных процедурах" в ближайшее время невелика, поэтому параллельно идет работа над законопроектами "О служебной тайне", "О персональных данных", которые в определенной степени касаются вопросов доступа к информации.

Для концепции законопроекта о доступе к информации немаловажно состояние российского законодательства. Базовые положения по доступу к информации были заложены Законом об информации, информатизации и защите информации, который появился в 1995 г. В процессе правоприменения были выявлены концептуальные ошибки этого Закона, побуждающие к его изменению. Проект федерального закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации" внесен Правительством РФ в Государственную Думу и принят в первом чтении. Наконец, в Администрации Президента РФ готовится реформа государственной службы, основные идеи которой тоже должны быть учтены при подготовке законопроекта.

Еще одна трудность при разработке законопроекта о праве на информацию - трансляция ошибок Закона об информации, информатизации и защите информации. Этот Закон ввел понятие "информационные ресурсы" (отдельные документы и массивы документов) и установил право собственности (вещное право) на них в зависимости от источников формирования.

Упомянутый законопроект "О праве на информацию в Российской Федерации", с одной стороны, реализовывал концепцию распространения вещного права на отношения по поводу информационных ресурсов физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления. С другой - игнорируя права собственности, предусматривал бесплатное предоставление информации из этих ресурсов. Причем, судя по контексту, переданная информация не отчуждалась от ее "собственника", а оставалась в его распоряжении, что невозможно в рамках вещного права.

Законопроект предусматривал также безвозмездный обмен информацией между органами государственной власти, местного самоуправления "за счет затрат на осуществление функциональной деятельности этих структур", что не учитывало различные источники финансирования информации, накапливаемой в этих органах, принцип разделения бюджетов и, в конечном счете, нарушало права этих органов как "собственников" или держателей информации.

В режиме "государственных ресурсов", т.е. федеральных ресурсов, ресурсов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ресурсов субъектов РФ (ст. 7 Закона об информации, информатизации и защите информация) собирается, обрабатывается, хранится и используется информация по различным сферам деятельности.

Однако остаются неясными содержание этого режима и принципиальная возможность его реализации, в частности осуществление прав совместной собственности на информационные ресурсы.

Учитывая все это, представляется, что вопросы правообладания информацией выходят за рамки сферы регулирования доступа к информации органов государственной власти и местного самоуправления. Достаточно условия, что информация получена ими законным путем.

С вопросами принадлежности информации тесно связаны финансовые условия ее предоставления. Этот вопрос не получил четкого разрешения ни в одном проекте. Он, действительно, сложен. Однако представляется недопустимым строить концепцию на "рыночной стоимости информации", поскольку информация органов государственной власти создана на деньги налогоплательщиков. Разделение информации на коммерческую и некоммерческую (как критерий "платности услуг") представляется весьма условным. К коммерческой при этом некоторые разработчики предлагают отнести информацию, которая может быть использована в коммерческой деятельности для извлечения прибыли. Можно привести много примеров, когда этот критерий не работает, например при запросе информации, касающейся стоимости имущества, находящегося в личной собственности. С такого имущества взимается налог, и собственник хочет проверить правильность расчетов, но эту же информацию можно использовать для залога имущества или его продажи. Информация о подготовке законопроекта в области налогообложения по форме некоммерческая, но по содержанию - совсем наоборот.

Адресация некоторых законопроектов к так называемому базовому Закону об информации, информатизации и защите информации переносит в них еще одну проблему, связанную с определением информации ограниченного доступа и конфиденциальной информации. В базовом Законе существует противоречие между ст. 2 (определение понятий) и ст. 10 (категории доступа) в части определения содержания конфиденциальной информации. В этой связи сформулированные в законопроекте ограничения к запрашиваемой информации могут привести к курьезу, когда устанавливается запрет на запрос конфиденциальной информации, к которой относятся и персональные данные запрашивающего, т.е. самый распространенный запрос.

Отсутствие ясности в определении конфиденциальной информации в законодательстве РФ тоже влечет ряд проблем. Так, российское законодательство упоминает более 30 видов тайн. Для большинства из них нет ясных критериев отнесения информации к той или иной тайне. Отсутствует однозначная структура всего массива информации, доступ к которой ограничен законом. Отсутствуют общие представления об институтах тайн и конфиденциальной информации. Все это сказывается на концепции каждого из указанных выше законопроектов, потому что приходится, с одной стороны, определять механизмы доступа к открытой информации, а с другой - обеспечивать защиту информации ограниченного доступа.

Одна из проблем формирования концепции законопроекта - трактовка конституционных прав на доступ к информации. Проблема фокусируется на слове "доступ" и проявляется в формулировании целей закона, правомочий органов, прав граждан и т.д. Для целей закона из комплекса конституционных прав обычно выделяются права "искать и получать". Это означает, что лицо вправе искать и получать информацию, а органы обязаны ее предоставить. Когда этот комплекс прав и обязанностей заменяется словом "доступ", устанавливаются своеобразные акценты: на первый план выходит право искать и получать, а не обязанность предоставлять. Однако закон разрабатывается именно для создания механизма обеспечения права. Таким образом, если в названии проекта можно сохранить слово "доступ", то в тексте необходимо употреблять более точные термины.

Обязанность органов государственной власти предоставлять информацию, которая следует из права ее получать, в ряде законопроектов трактуется как "информационная услуга". Представляется, что государство не оказывает услуги по доступу к информации, это его административная функция. Услуги оказываются на основании договора, который в данном случае не заключается. В связи с этим даже термин "информационное обслуживание" следует использовать осторожно.

Законопроект "О праве на информацию в Российской Федерации" базировался на постулате, что "право на информацию является неотчуждаемым правом человека и гражданина", и оперировал всем комплексом прав, гарантированных в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. В законопроекте право на информацию рассматривалось как "право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию на территории Российской Федерации".

На первый взгляд, выбор указанного комплекса прав в качестве предмета регулирования опирается на Конституцию РФ и обусловлен желанием создать основу для максимально полной реализации конституционных положений.

Вместе с тем последующие попытки определить содержание каждого из перечисленных в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ прав свидетельствуют о неизбежности отсылки к федеральным законам, регулирующим большинство из возможных правоотношений по поводу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации*(163). Практически в каждом федеральном законе присутствуют права на получение тех или иных сведений или обязанность предоставлять какие-либо сведения либо распространять информацию (доводить до всеобщего сведения). Таким образом, попытка реализовать весь комплекс "прав на информацию" лишает законопроект самостоятельного предмета регулирования. Представляется, что целесообразно ограничиться вопросами, которые в наименьшей степени урегулированы законодательством, - это вопросы доступа граждан к информации органов государственной власти РФ и, соответственно, обязанность последних ее предоставлять.

Следующая проблема - определение субъектов правоотношений по доступу к информации. Депутатский законопроект исходил из идеи максимального расширения круга субъектов права на информацию, т.е. из принципа: "любое лицо вправе получить информацию у любого лица". При этом законопроект оперировал термином "каждый", относя его к физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и местного самоуправления.

Такой подход нельзя признать юридически корректным, так как термин "каждый" по смыслу Конституции РФ объединяет субъектов правоотношений - физических лиц, имеющих различный правовой статус (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства). Кроме того, определяющая для законопроекта ст. 24 Конституции РФ находится в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина".

Таким образом, распространение комплекса прав человека и гражданина на юридических лиц и органы власти противоречит норме и духу Конституции РФ. В свою очередь, различный правовой статус субъектов, определенных законопроектом, не позволяет создать единый механизм реализации права на информацию, поэтому предлагаемый подход представляется концептуально неверным.

В одном из инициативных проектов из сферы действия закона выведены отношения между органами власти по поводу предоставления информации, что вряд ли можно признать удачным, поскольку эти правоотношения содержат конфликт интересов и требуют правового решения.

Еще один непростой вопрос - к какой информации необходимо обеспечить доступ. Здесь имеют место несколько аспектов.

Во-первых, следует определиться, доступ к чему обеспечивается: "к информации о чем-то" или "к информации из каких-то ресурсов". Опора на "государственные и муниципальные ресурсы" приводит к переносу в законопроект всех проблем базового Закона об информации, информатизации и защите информации. Юридический смысл, содержание, порядок формирования таких ресурсов до сих пор не определены, по поводу "собственности" на информацию не прекращаются споры. В конечном итоге получателю совершенно все равно, кому принадлежит информация (принцип формирования ресурсов - право собственности), важно, где она лежит и о чем она.

Во-вторых, достаточно сложно установить конечный перечень информации (или хотя бы категорий информации), которая должна находиться в свободном доступе.

В-третьих, требует более внимательного рассмотрения вопрос о предоставлении проектов документов. В ряде стран закон этого не допускает. Представляется, что решение не должно быть таким категоричным. Необходимо иметь в виду, что проекты федеральных законов имеют своеобразный статус, а именно: проекты, внесенные в Государственную Думу и принятые ею в каждом чтении, - это официальные документы, которые, по-видимому, должны быть общедоступны.

Реализация права доступа непосредственно связана с обязанностью государства не только предоставлять информацию, но и собирать, хранить, обновлять ее. Это относится, прежде всего, к государственным информационным ресурсам. До сих пор в государстве нет внятно выраженной в каком-либо нормативном документе политики формирования и использования таких ресурсов. Вряд ли целесообразно включать в законопроект о доступе к информации нормы, касающиеся этой функции государственного управления. Вероятно, это может быть предметом отдельного закона, однако без него вся конструкция доступа к информации превратится в колосса на глиняных ногах.

Реализация права доступа к информации невозможна без определения механизмов доступа. Масштабы нашей страны и объемы официальной информации (включая законодательство) предопределяют необходимость или даже неизбежность обеспечения доступа к информации с использованием информационных и телекоммуникационных технологий.

В настоящее время де-факто получили "права гражданства" официальные интернет-сайты органов государственной власти и органов местного самоуправления, настал черед зафиксировать их в законе. Источником официальной информации всегда были библиотеки; они сохраняют свою роль, но она может быть многократно усилена за счет создания электронных библиотек, правовой статус которых также пока не определен. Если опубликование официальных документов в обычных СМИ лимитировано объемом печатных страниц, то электронные СМИ могут предоставить такую возможность независимо от объема. Эту задачу можно возложить на электронные СМИ органов государственной власти, для чего они должны быть в данном статусе зарегистрированы. Таким образом, в законопроекте необходимо определиться с местом, где будет "публиковаться" общедоступная информация.

Доступу к информации предшествует ее поиск. Как найти информацию и получить доступ? Возможны разные варианты, в том числе:

самостоятельно (в официальных СМИ, в библиотеках, путем запроса в орган государственной власти или орган местного самоуправления, через подключение к сети Интернет как с личного компьютера, так и в пунктах публичного доступа);

через посредника, который особенно необходим для лиц, у которых нет возможности подключения к сети Интернет или навыков поиска информации. Такие посредники должны находиться в пунктах публичного доступа (библиотеки, почтовые отделения, помещения органов местного самоуправления).

Создание правовых условий для функционирования инфраструктуры публичного доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления - тоже одна из задач законопроекта о доступе к информации.
Глава 7. Основные направления по дебюрократизации экономики в рамках проводимой административной реформы: проблемы реализации (Е.И. Спектор*(164))
Одним из направлений проводимой в стране административной реформы является экономическая жизнь российского государства, политика которого направлена на новое качественное развитие экономики страны в целом и ее основных институтов. При этом важным являются уменьшение государственного вмешательства в деятельность предпринимателей различного уровня, оптимизация системы государственного контроля (надзора), что позволит, во-первых, четко ограничить сферу государственного регулирования и тем самым повысить его эффективность, а, во-вторых, как следствие, улучшить инвестиционный и предпринимательский климат в стране.

Самым первым этапом формирования такой политики явилось создание основных законодательных актов, сфера деятельности которых была направлена на обеспечение новых условий хозяйствования. Согласно Плану действий в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы были предусмотрены мероприятия, направленные на модернизацию экономики, в том числе проведение стабильной и стимулирующей рост экономической политики, формирование соответствующей нормативно-правовой базы. В развитие Плана Правительством РФ была принята Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 10.07.2001 N 910-р. Целью Программы являлось формирование такой модели российской экономики, которая бы обладала долгосрочным потенциалом динамичного роста, была способна обеспечивать последовательное повышение благосостояния граждан, эффективное воспроизводство и модернизацию производственного аппарата, укрепление конкурентоспособности и безопасности страны. Примечательно, что реализация программных мероприятий представляет собой логическое продолжение Стратегии социально-экономического развития России на период до 2010 года.

Реализация среднесрочной стратегии послужила тому, что Правительством РФ был разработан пакет нормативных актов по "дебюрократизации" экономики и минимизации административного вмешательства государства в дела предприятий, в числе которых следует назвать федеральные законы: от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма"; Закон о лицензировании отдельных видов деятельности; Закон о государственной регистрации юридических лиц и т.д. Аналогичное положение отражено в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 04.04.2001, где указывалось на избыточное государственное вмешательство в разрешительной сфере, а именно, государственную сертификацию, регистрацию, лицензирование и аккредитацию.

В сфере проведения государственного контроля (надзора) важное значение имеет Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), направленный на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контрольной деятельности государства. В России сложилась ситуация, когда излишние административное регулирование и контроль за предпринимательской деятельностью со стороны государства, а также избыточное количество проверяющих инстанций (пожарный надзор, санэпидемнадзор, милиция, госторгинспекция и т.п.), отсутствие регламентации этих проверок на законодательном уровне и разделение компетенции в области проверочной деятельности приводили к возникновению бесчисленных административных барьеров. Данный Закон является одним из актов антибюрократического законодательства, разработанного Правительством РФ.

Следствием дальнейшей дебюрократизации экономики явился Закон о лицензировании отдельных видов деятельности, вступивший в силу 08.02.2002. Закон устанавливает использование единой процедуры лицензирования на территории страны и существенно сокращает виды лицензионной деятельности, одновременно исключая их детальное дробление.

Напомним, что Указ N 314 относит выдачу разрешений (лицензий), регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов к функциям по контролю и надзору. По общему правилу вышеуказанные функции осуществляют федеральные службы.

Вместе с тем необходимо отметить, что реструктуризация федеральных органов исполнительной власти повлекла за собой потерю многих функций, что естественным образом осложнило деятельность предпринимателей. Так, согласно постановлениям Правительства РФ от 15.07.2002 N 525 "О лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений"; от 11.02.2002 N 135 "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(165) организация и содержание тотализаторов и игорных заведений лицензируются Государственным комитетом РФ по физической культуре и спорту (Госкомспорт), который Указом N 314 был упразднен. Вместо него было образовано Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму, которому были переданы правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздненного Госкомспорта и функции в сфере туризма Минэкономразвития России. В свою очередь, Указом Президента РФ от 18.11.2004 N 1453 оно было преобразовано в Федеральное агентство по физической культуре и спорту; также было образовано Федеральное агентство по туризму. Ни в одном из двух положений об этих федеральных органах, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, функция по лицензированию деятельности по организации и содержанию тотализаторов не предусмотрена. Иными словами, она была потеряна.

26 января 2006 г. Правительство РФ приняло Постановление N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности", в котором данной функцией наделяется Федеральная налоговая служба при Министерстве финансов РФ, что является оптимальным вариантом для разрешения данной проблемы.

Неопределенная ситуация в части наделения соответствующими контрольными функциями существует и с Федеральной службой по финансовым рынкам в сфере деятельности товарных бирж. Так, в соответствии с Положением о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 317, эта служба (ФСФР), являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности). О деятельности в сфере товарных рынков данное Положение умалчивает, за исключением п. 5.3.10, косвенно устанавливающего, что ФСФР рассматривает факты нарушения законодательства РФ о товарных биржах (в лице Комиссии по товарным биржам). В то же время Указом N 314 предусматривалось, что ФСФР передаются, в частности, функции по контролю деятельности бирж упраздняемого Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, которое осуществляло управление в области развития предпринимательства и конкуренции на товарных рынках.

До сих пор действует временная норма о том, что до внесения в законодательство РФ изменений, предусматривающих передачу функций Комиссии по товарным биржам Федеральной службе по финансовым рынкам, ФСФР осуществляет функции и полномочия по руководству и обеспечению работы Комиссии по товарным биржам (п. 6 Постановления Правительства РФ от 09.04.2004 N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам"; п. 3 Постановления Правительства РФ от 30.06.2004 N 317 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам"). Таким образом, ФСФР имеет право только руководить данной Комиссией и председательствовать в ней, т.е. осуществлять организационные меры. Вместе с тем совместным приказом четырех ведомств (приказ Федеральной службы по финансовым рынкам, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства сельского хозяйства РФ, Федеральной антимонопольной службы от 02.11.2004 N 04-601/пз-н/293/507/149) была утверждена Комиссия по товарным биржам (КТБ) при Федеральной службе по финансовым рынкам, которая является экспертным органом в установленной сфере действия, руководствующаяся, в частности, приказами ФСФР (п. 6.7 Положения о ФСФР).

Необходимо ликвидировать КТБ*(166), передав ее полномочия непосредственно федеральному органу исполнительной власти в области финансовых рынков - ФСФР, что не только устранит громоздкую процедуру формирования этой Комиссии путем межведомственных согласований, но и создаст полноценный орган (ФСФР), осуществляющий соответствующие функции не только в сфере финансовых, но и товарных рынков.

Президент РФ в Указе N 824 выделил такие приоритетные направления реформы, как ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования. Данные положения нашли развитие и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 25.04.2005, и в распоряжении Правительства РФ от 06.04.2005 N 355-р "Об утверждении плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2005 год".

В настоящее время Минэкономразвития России подготовлен законопроект "Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности", цель которого - ограничение ведомственного нормотворчества в сфере бизнеса. Согласно данному проекту любой ведомственный нормативный правовой акт проходит предварительную оценку в экспертно-консультативных советах при Правительстве РФ. Эксперты должны решить, не ущемляет ли документ интересы бизнеса, а его авторы - доказать полезность документа. При этом эксперты выносят решение, носящее рекомендательный характер. Концепция законопроекта основана на принципе презумпции нецелесообразности государственного регулирования предпринимательской деятельности. Вместе с тем, несмотря на благую идею, следует заключить, что предусмотренный проектом механизм экспертизы будет способствовать возникновению новой бюрократической вертикали.

Актуальной и целесообразной - в рамках ликвидации излишних административных барьеров, а также стимулирования развития среднего бизнеса в стране - остается необходимость упорядочить имеющийся, зачастую дублирующий порядок лицензирования, регистрации и сертификации, аккредитации, применения санитарных и ветеринарных правил и т.д. Так, Минэкономразвития России предлагало в одном из своих проектов вывести из-под сферы лицензирования производство лекарственных средств, строительную деятельность, производство медицинской техники, деятельность по оказанию протезно-ортопедической помощи, ветеринарную деятельность, разработки авиационной техники, двойного назначения, испытания авиационной техники и т.д.*(167).

Следует отметить, что подобные предложения относительно выведения не всегда достаточно аргументированы. Так, в части упразднения лицензируемых видов деятельности разработчики ссылаются на сертификацию, аккредитацию конкретного объекта "на выходе"; при этом под режим лицензирования подпадает не сам объект, а именно вид деятельности, что должно улучшать качество предполагаемого объекта.

Однако прежде чем выводить из-под сферы лицензирования соответствующие виды деятельности, необходимо выявить и определить критерии, на основании которых будет сокращаться перечень лицензируемых видов деятельности с одновременным осуществлением качественного государственного контроля за ними. Ясно, что в ряде случаев будут применяться нормы Закона о техническом регулировании, устанавливающие обязательность технических регламентов, которые в настоящее время еще не приняты. Но режим лицензирования на данном этапе представляет собой способ государственного контроля за соблюдением лицензиатами требований законодательства в области соответствующего вида деятельности, предъявляемых к обеспечению единой государственной политики в указанной области деятельности. Иными словами, лицензиат должен иметь возможность приступить к осуществлению конкретного вида деятельности лишь при соответствии всех производственных условий лицензионным требованиям, после чего государство "допускает" его в производственный или хозяйственный оборот. Таким образом на этой стадии "отсеиваются" недобросовестные предприниматели и производители. Посредством режима лицензирования государство на стадии подачи документов в лицензирующий орган требует наличия определенных организационно-технических возможностей, соответствующего оснащения, специального оборудования и т.д.

В целях обеспечения открытости информационной составляющей процедур лицензирования следует законодательно регулировать передачу открытой информации в области лицензирования, в том числе путем помещения открытых сведений из реестра лицензий в сети Интернет на сайтах лицензирующих органов.

2005 год ознаменован не только продолжением работ по разработке и принятию нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, но и выработкой предложений по передаче ряда государственных функций саморегулируемым организациям, разработкой процедур управления по результатам, стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных).

В части передачи ряда государственных функций саморегулируемым организациям отмена лицензирования, например, аудиторской деятельности (которая заменяется обязательным членством аудиторов, индивидуальных аудиторов и аудиторских организаций в саморегулируемых аудиторских объединениях) в целом поддерживается. Государственное регулирование аудиторской деятельности будет заключаться в выработке государственной политики в сфере аудиторской деятельности, нормативно-правовом регулировании, включая организацию разработки и утверждение федеральных стандартов аудиторской деятельности, и т.п.

В то же время в целях оптимизации системы госконтроля и надзора в части изъятия государственных контрольных функций и дальнейшей их передачи соответствующим организациям, аккредитованным федеральными органами исполнительной власти, предложения Минэкономразвития России не всегда могут найти поддержку ввиду их недостаточной обоснованности. Так, предлагается установить новый порядок проведения обязательного технического осмотра автотранспортных средств, передав эту функцию организациям, аккредитованным при федеральных органах исполнительной власти. Проверку технического состояния транспортных средств, предоставляемых Вооруженным Силам РФ, воинским формированиям, предлагается оставить за МВД России. Минэкономразвития России обосновывает передачу данной функции тем, что она является функцией по оказанию государственных услуг.

Вместе с тем, исходя из анализа действующего законодательства - Федерального закона от 10.12.95 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", указов Президента РФ от 19.07.2004 N 927 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации", от 15.06.98 N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения", Указа N 314, - следует заключить:

а) проведение государственного технического осмотра относится исключительно к разрешительным функциям, а не к оказанию государственных услуг;

б) согласно Постановлению Правительства РФ от 31.07.98 N 880 "О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации" задачами государственного технического осмотра является целый комплекс мер:

проверка соответствия технического состояния и оборудования транспортных средств требованиям нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также технических нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

контроль допуска водителей к участию в дорожном движении;

предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, связанных с эксплуатацией транспортных средств;

выявление похищенных транспортных средств, а также транспортных средств участников дорожного движения, скрывшихся с мест дорожно-транспортных происшествий;

государственный учет показателей состояния безопасности дорожного движения;

контроль за выполнением владельцами транспортных средств требования об обязательном страховании гражданской ответственности.

Предложенный Минэкономразвития России обязательный периодический технический осмотр не сможет охватить вышеуказанный комплекс целенаправленных задач. Более того, представленный им порядок прохождения технического осмотра транспортных средств, по своей сути, является более сложным, так как предполагается, что организации, аккредитованные на проведение такого осмотра, обязаны будут предоставлять в федеральный орган исполнительной власти в области внутренних дел сведения о транспортных средствах, прошедших осмотр. МВД России, в свою очередь, ведет информационные базы данных о транспортных средствах и т.п.

Таким образом, происходит разрыв одной разрешительной функции на несколько составных, абсолютно самостоятельных частей (проведение технического осмотра, предоставление информации в МВД России, ведение реестров и т.п.) как по содержанию, так и по органам (организациям), что никак не корреспондируется с тенденциями проводимой в стране административной реформы.

Кроме того, некоторые утвержденные Правительством РФ положения о лицензировании конкретных видов деятельности не приведены в соответствие с федеральным законодательством и устанавливают дополнительные административные барьеры для предпринимателей. Так, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 01.07.2002 N 489 Положение о лицензировании фармацевтической деятельности устанавливает порядок выдачи лицензий на фармацевтическую деятельность исключительно для юридических лиц, тем самым лишая индивидуальных предпринимателей права ею заниматься. При этом Верховным Судом РФ было вынесено решение от 04.02.2003 N ГКПИ 2003-11, в котором определено, что в соответствии со ст. 2 Федерального закона N 128-ФЗ "соискателем лицензии" и "лицензиатом" может быть как юридическое лицо, так и индивидуальный предприниматель. Примечательно, но до настоящего времени Правительство РФ не изменило свое Постановление*(168).

Немаловажный аспект проводимой реформы - в части дебюрократизации экономики - обеспечение государством добросовестной конкуренции. Оно выражается в виде запрета принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия их деятельности, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов (п. 1 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", далее - Закон о конкуренции). В свою очередь, ст. 15 Федерального закона от 18.07.95 N 108-ФЗ "О рекламе" предусмотрено, что распространение рекламы на транспортных средствах осуществляется на основании договоров с собственниками транспортных средств или с лицами, обладающими вещными правами на транспортные средства, если законом или договором не предусмотрено иное в отношении лиц, обладающих вещными правами на это имущество. Постановление Правительства Москвы от 27.06.2000 N 490 "Об управлении рекламным процессом на транспорте" передает транспортные средства городского пассажирского автотранспорта в хозяйственное ведение транспортным предприятиям г. Москвы.

Определение государственного унитарного предприятия "Реклама и информация на транспорте" как структуры, которой предоставлены исключительные права в данной сфере, включая право перепоручать свои функции другим лицам, является навязыванием услуг рекламодателям и рекламораспространителям. Кроме того, это необоснованно создает ему благоприятные условия деятельности, которые могут повлечь ограничение конкуренции и ущемление интересов других хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на том же сегменте рынка, что противоречит требованиям п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции. Федеральный Арбитражный суд Московского округа вынес решение (дело N КА-А40/10643-03), в котором, в частности, указывалось: отношения по предоставлению и реализации права хозяйственного ведения являются гражданско-правовыми и согласно ст. 71 Конституции РФ, ст. 1 ГК РФ урегулированы федеральным законодательством, которое не предоставляет правомочий собственнику вводить дополнительные ограничения прав унитарного предприятия в отношении закрепленного за ним на ограниченном вещном праве имущества, а наделение такого предприятия льготами противоречит требованиям п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции.

В заключение следует отметить, что решение вышеуказанных узловых проблем не должно ограничиваться исключительно декларативными предписаниями, содержащимися в информативных Посланиях Президента РФ и распоряжениях Правительства РФ. В связи с этим Правительство РФ в целях эффективной реализации законов должно реагировать более оперативно, как принимая новые, так и приводя в соответствие с федеральным законодательством уже утвержденные постановления.
Раздел III. Инициативные разработки авторов в процессе проведения административной реформы




Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   9   10   11   12   13   14   15   16   ...   20


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница