Административная реформа в России


Глава 5. Правоприменительная функция (Е.И. Спектор



страница10/20
Дата09.03.2018
Размер3.08 Mb.
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   20
Глава 5. Правоприменительная функция (Е.И. Спектор*(74), А.В. Калмыкова*(75))
Указ N 314, закрепив трехзвенную систему федеральных органов исполнительной власти, определил цели и задачи деятельности вновь образованных органов государственной власти. Кроме того, Указ определил основные типы функций, реализуемых различными видами федеральных органов исполнительной власти, и раскрыл их содержание. Цель данной функциональной реструктуризации федеральных органов исполнительной власти заключается в создании более эффективной и четкой системы государственного управления. Так, функции федеральных органов исполнительной власти были дифференцированы. За федеральными министерствами закрепились функции по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, координации находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, внутриведомственному контролю за ними. Федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные функции в порученной сфере (области) деятельности. На федеральные агентства возложены функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом.

Следует отметить, что в первоначальной редакции Указа N 314 в числе прочих была определена правоприменительная функция, выражающаяся в издании индивидуальных правовых актов, а также в ведении реестров, регистров и кадастров, исполнение которой отнесено к компетенции федеральных агентств.

Основная задача авторов настоящей главы заключается в определении правоприменительной функции, механизма реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти по ведению реестров, регистров и кадастров, их целей и назначения в системе государственного управления, а также в разграничении данных понятий и уяснении их специфики.
I
Теория права позволяет трактовать понятие "правоприменение", являющееся одной из форм реализации права, как индивидуальное регулирование общественных отношений. Соответственно правоприменительная функция федеральных органов исполнительной власти должна заключаться в принятии индивидуальных правовых актов (акты применения права)*(76), определяющих права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц. Индивидуально-правовые акты, принимаемые ими, непосредственно влекут за собой юридические последствия, выступают в качестве юридических фактов, служат основанием для возникновения, изменения или прекращения конкретного правоотношения.

Реализация правоприменительной функции в части принятия индивидуальных правовых актов в системе исполнительной власти включает следующие этапы:

планирование и организация работ;

выявление и анализ нормативных правовых актов, на основе которых федеральные органы исполнительной власти и (или) должностные лица принимают индивидуальные правовые акты в соответствии с возложенной на них компетенцией;

принятие индивидуального правового акта;

контроль за реализацией индивидуального правового акта.

Вместе с тем Указ N 314 расширительно раскрывает содержание правоприменительной функции, включая в нее ведение реестров, регистров и кадастров. Отметим, что изначально редакция подп. "в" п. 2 Указа была некорректной и несогласованной с иными нормами этого Указа. Так, абз. 4 подп. "б" п. 2 к функциям по контролю и надзору относит, в частности, издание индивидуальных правовых актов, а подп. "б" п. 4 прямо наделяет федеральные службы полномочиями по изданию индивидуальных правовых актов в пределах их компетенции.

Исходя из теории административного права и анализа нормативных правовых актов, необходимо отметить, что и ведение реестров, регистров и кадастров нельзя отнести к правоприменительной функции. Как справедливо отмечается в юридической литературе, реестры, регистры и кадастры являются подсобными средствами обеспечения контроля*(77). По сути, они практически неотделимы от основных методов проведения контрольно-надзорной деятельности государства. Данное положение отражено и в действующем законодательстве. Так, в соответствии с п. 2 Положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации*(78) Федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием Конституции РФ и федеральным законам нормативных правовых актов субъектов РФ. Государственный водный кадастр - в целях осуществления государственного контроля за использованием и охраной водных объектов*(79). В п. 1 ст. 4 Федерального закона от 11.11.2004 N 138-ФЗ "О лотереях" ведение единого государственного реестра лотерей и государственного реестра всероссийских лотерей названо наряду с выдачей разрешений и контролем за проведением лотерей формой государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения лотерей. В Законе о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей прямо сказано, что государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - это акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуальных предпринимателей, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствии с настоящим Федеральным законом (абз. 2 ст. 1).

Следует отметить учетный характер ведения реестров, регистров и кадастров. Например, в соответствии с Федеральным законом от 11.11.2003 N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах" учет требований и иного имущества, составляющих ипотечное покрытие, осуществляется путем ведения реестра ипотечного покрытия (п. 1 ст. 5). Все сказанное дает основание отнести ведение реестров, регистров и кадастров к контрольно-надзорной функции, выполняемой федеральными органами исполнительной власти*(80).

Почему же все-таки законодатель счел возможным отнести указанные полномочия к правоприменительной функции? Здесь, видимо, следует разграничивать: а) принятие решения о регистрации (лицензировании, аккредитации и др.) какого-либо объекта/субъекта или права и решения о внесении записей в реестр как правоприменительную функцию (принятие индивидуального правового акта) и б) процедуру регистрации с одновременным внесением записей в соответствующие перечни (реестры, регистры и кадастры) как форму государственного контроля. На наш взгляд, именно первая составляющая и была взята за основу при отнесении ведения реестров, регистров и кадастров к правоприменительной функции.

Указом N 649 данная функция (как тип) была исключена. При этом она является естественным образом "распыленной" между иными федеральными органами исполнительной власти, так как все они наделены правом принимать индивидуальные правовые акты. Изданные впоследствии нормативные правовые акты, определяющие статус отдельных видов федеральных органов исполнительной власти, закрепили полномочие по ведению реестров, кадастров и регистров за федеральными службами и агентствами. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 330 "Об утверждении Положения о Федеральной службе страхового надзора" Федеральная служба ведет единый государственный реестр субъектов страхового дела и реестр объединений субъектов страхового дела (подп. 5.4 п. 5 Положения); Федеральное агентство водных ресурсов ведет государственный реестр договоров пользования водными объектами; государственный водный кадастр; Российский регистр гидротехнических сооружений (подп. 5.5.1-5.5.3 п. 5.5 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282).

Компетенция упраздненных федеральных министерств и иных федеральных ведомств была распределена между созданными федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами в соответствии с возложенными на них функциями. Таким образом, напомним, предполагалось исключить избыточные и дублирующие функции, внести определенную ясность в деятельность каждого из федеральных органов исполнительной власти, повысить их ответственность.

Наиболее болезненная проблема при этом - отсутствие четкой регламентации правопреемства. Правопреемство представляет собой переход от одного лица к другому прав и обязанностей и может осуществляться в силу закона, договора или других юридических оснований. Реструктуризация федеральных органов исполнительной власти выступает основанием правопреемства в силу закона. Поскольку федеральные органы исполнительной власти являются юридическими лицами, о чем указано в положениях о конкретных органах, на них следует распространять нормы ГК РФ, регламентирующие вопросы реорганизации и ликвидации юридических лиц. Правопреемство, которое имеет место при реорганизации юридического лица, ГК РФ относит к числу универсальных (п. 1 ст. 129). Оно охватывает не только обязательства (о чем говорится в п. 1 ст. 59 ГК РФ), но и другие имущественные и неимущественные права реорганизуемого юридического лица (лиц).

Иные законодательные акты упоминают о правопреемстве федеральных органов исполнительной власти, но не раскрывают механизма передачи полномочий*(81). В связи с этим на практике были выявлены трудности в определении, к компетенции какого органа относится та или иная функция, в том числе ведение реестров, регистров и кадастров. Причиной возникновения такой ситуации следует считать то, что в федеральных законах содержится общая формула: определенного рода отношения регулирует уполномоченный в данной сфере федеральный орган исполнительной власти. В соответствии же с новой структурой в каждой сфере общественных отношений действуют как минимум три таких органа - федеральное министерство, федеральное агентство, федеральная служба, явившиеся правопреемниками одного, а иногда и нескольких федеральных органов. Нормативные правовые акты, регламентирующие правовой статус конкретного органа, не содержат полного перечня полномочий, ими осуществляемых, и предусматривают оговорку: "осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации". Кроме того, как уже было отмечено, в нормативных актах отсутствуют четкое разграничение выявленных типов функций и определение объема полномочий, необходимых для их выполнения.

Рассмотрим порядок определения правопреемника на конкретном примере. В соответствии с Законом о финансово-промышленных группах (ст. 5 и 6) предусмотрено ведение Государственного реестра финансово-промышленных групп. В период от принятия Указа Президента РФ от 05.12.93 N 2096 "О создании финансово-промышленных групп" до настоящего времени данная функция возлагалась на различные федеральные органы исполнительной власти. Так, первоначально в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19.07.94 N 707 "Об утверждении Положения о порядке ведения Государственного реестра финансово-промышленных групп Российской Федерации" она была возложена на Государственный комитет РФ по промышленной политике. В последующем на основании Постановления Правительства РФ от 02.02.98 N 104 "О возложении на Министерство экономики Российской Федерации функций уполномоченного федерального государственного органа по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп" - на Минэкономики России (после преобразования - Минэкономразвития России). В 2000 г. в соответствии с подп. 6 п. 2 Постановления Правительства РФ от 12.07.2000 N 515 "Вопросы Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации" разработка и реализация мер по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп, ведению в установленном порядке Государственного реестра финансово-промышленных групп были возложены на Министерство науки, промышленности и технологий РФ.

В соответствии с п. 13 Указа N 314 правопреемником Минпромнауки России в области промышленности является Министерство промышленности и энергетики РФ. Однако оно наделено лишь функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию (см. также п. 1 Постановления Правительства РФ от 16.06.2004 N 284 "Об утверждении Положения о Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации"); функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг выполняют соответствующие федеральные агентства и федеральные службы.

Вместе с тем ни Указ N 314, ни принятые впоследствии нормативные правовые акты, регламентирующие статус федеральных органов исполнительной власти, не содержат указания на то, какой именно федеральный орган исполнительной власти осуществляет в соответствии с Законом о финансово-промышленных группах функции по разработке и реализации мер по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп, по государственной регистрации и ведению в установленном порядке Государственного реестра финансово-промышленных групп. Таким образом, данные вопросы остались вне сферы правового регулирования.

В соответствии с рассматриваемым Законом (п. 3 ст. 1, п. 9 ст. 5) Правительству РФ необходимо принять нормативный правовой акт, закрепляющий указанные полномочия за соответствующим органом государственной власти. При этом возможны следующие варианты.

1. Наделение полномочиями по регистрации финансово-промышленных групп и ведению Государственного реестра финансово-промышленных групп Федерального агентства по промышленности. Данные полномочия составляют функцию по контролю и надзору, которую в соответствии с Указом N 314 должны осуществлять федеральные службы как органы контроля и надзора. Однако в соответствии с подп. "г" п. 5 этого Указа в случаях, устанавливаемых постановлениями Правительства РФ, федеральное агентство вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору. Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 285 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по промышленности" Федеральное агентство по промышленности осуществляет свои функции в сфере машиностроения, металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, медицинской, легкой, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей, авиационной, судостроительной, электронной промышленности, промышленности средств связи, радиопромышленности, промышленности боеприпасов и специальной химии, химического разоружения, промышленности обычных вооружений и ведет соответствующие реестры организаций в указанных областях. В этом отношении следует расширительно толковать норму, закрепляющую, что к Федеральному агентству по промышленности переходят соответствующие функции упраздняемых Российского агентства по боеприпасам, Российского агентства по обычным вооружениям, Российского агентства по системам управления и Российского агентства по судостроению, а также преобразуемого Российского авиационно-космического агентства в сфере авиации. Дело в том, что компетенцию Федерального агентства по промышленности составляют не только функции указанных упраздняемых агентств, но и иные функции в сфере промышленности, к коим может быть отнесена государственная регистрация финансово-промышленных групп (тем более, что они могут быть созданы в различных, входящих в сферу регулирования Агентства, отраслях промышленности).

2. Наделение указанными полномочиями Федеральной антимонопольной службы, поскольку объединение юридических лиц в финансово-промышленные группы может привести к занятию доминирующего положения на рынке и ограничению конкуренции в определенном секторе экономики. А в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в частности, функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий, и ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%. Однако в соответствии с абз. 7 п. 2 ст. 5 Закона о финансово-промышленных группах необходимым документом для государственной регистрации является заключение федерального антимонопольного органа. Совмещение же в одном органе этих функций недопустимо и противоречит целям административной реформы.

3. Наделение указанными полномочиями Федеральной налоговой службы. Указанная Служба как преемник Министерства РФ по налогам и сборам должна осуществлять государственную регистрацию юридических лиц. Однако в данном случае речь идет о вновь образуемых юридических лицах, тогда как финансово-промышленные группы представляют собой объединение уже созданных юридических лиц, зарегистрированных в налоговых органах и получивших иные необходимые разрешения на хозяйственную деятельность.

На основе сказанного можно предложить следующую очередность действий при определении правопреемства, в частности по ведению реестров, регистров и кадастров: 1) определить правопреемником, на основе Указа N 314, соответствующий орган исполнительной власти;

2) отнести спорную функцию к одному из типов функций, установленных Указом, и определить, какой вид органа ее должен реализовывать;

3) проанализировать сферу деятельности конкретного органа; 4) инициировать принятие решения Правительством РФ (Президентом РФ), определяющего уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в соответствующей сфере, либо принятие нормативного правового акта, вносящего необходимые коррективы в положение о соответствующем федеральном органе исполнительной власти.

Необходимо отметить и тот факт, что реорганизация федеральных органов исполнительной власти не влечет прекращения их обязательств. Поскольку изменение административно-правового статуса государственного органа и передача его функций иному государственному органу, как уже было указано, представляют собой универсальное правопреемство, а в соответствии со ст. 307 ГК РФ права и обязанности по обязательству могут перейти от одного лица к другому (в частности, в результате универсального правопреемства), то его правопреемник является стороной по исполнению прав и обязанностей по ранее возникшему обязательству.

В исключительных случаях, предусмотренных законодательством, правопреемник реорганизуемого федерального органа исполнительной власти может быть установлен в судебном порядке. Так, п. 6 ст. 16 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" гласит: "Требования кредиторов включаются в реестр требований кредиторов и исключаются из него арбитражным управляющим или реестродержателем исключительно на основании вступивших в силу судебных актов, устанавливающих их состав и размер... Согласно п. 1 ст. 48 АПК РФ: "В случаях выбытия одной из сторон в ...установленном судебным актом арбитражного суда правоотношении ...арбитражный суд производит замену этой стороны ее правопреемником и указывает об этом в судебном акте...". Это объясняется тем, что период реорганизации нередко затягивается, а лица, участвующие в процедуре банкротства, могут осуществлять действия, оказывающие решающее влияние на дальнейший ход этой процедуры.


II
Государственная функция по ведению реестров, кадастров, регистров, перечней осуществляется через административно-правовой режим государственной регистрации, учета и инвентаризации*(82) соответствующих субъектов, объектов, прав.

Государственная регистрация представляет собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав (регистрация оборота отдельных объектов, осуществляемого на основе сделок), возникновения новых субъектов права и состоит из процедуры внесения соответствующих сведений в Единый государственный реестр и выдачи индивидуального свидетельства об этом. Сущность данного режима заключается в признании государством правоспособности субъектов, установлении законности их действий и прав (как имеющихся, так и вновь приобретаемых) на совершение какого-либо действия.

Юридический акт государственной регистрации подтверждает появление нового субъекта (объекта) права, удостоверяет законность его существования. Регистрационный режим играет важную роль в обеспечении охраны общественного и государственного порядка, а также реализации личных и имущественных прав, законных интересов физических и юридических лиц.

В зависимости от характера регистрируемых объектов сведения, содержащиеся в реестре, могут быть открытыми или закрытыми (например, паспортные данные физических лиц). Датой государственной регистрации является день внесения соответствующих записей в Единый государственный реестр.

Государственная регистрация проводится на всей территории Российской Федерации по общей для всех регионов системе записей. Она исключила, например, необходимость нотариального удостоверения для большинства сделок с недвижимостью.

Помимо государственной регистрации выделяются функции учета и инвентаризации. При этом, если объектом государственной регистрации являются фиксирование имущественных прав, возникновение нового субъекта, то объектом технического учета и инвентаризации - фиксирование технических, технологических характеристик объектов. Если государственная регистрация осуществляется по заявлению заинтересованной стороны, то технический учет и техническая инвентаризация - в обязательном порядке государственными органами. Различаются технический учет, техническая инвентаризация, а также кадастровый учет объектов недвижимости.

Технический учет и инвентаризация представляют собой описание и индивидуализацию объекта (земельного участка, здания, сооружения, жилого или нежилого помещения), в результате чего он получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других объектов. Кадастровый учет объекта представляет собой ведение единого документа и сопровождается присвоением объекту кадастрового номера. Основная цель кадастра - учет сведений об объекте, важном не только как недвижимость, но и как природный ресурс, являющийся информационным, назначение которого обусловлено задачами государственного управления в области охраны и рационального использования природных ресурсов в Российской Федерации.

Механизм реализации функции федеральных органов исполнительной власти по ведению реестров, регистров и кадастров включает следующие стадии.

1. Принятие решения о внесении сведений о соответствующем объекте в учетные документы. На основе действующего законодательства можно выделить несколько оснований для принятия данного решения:

заявление заинтересованного субъекта. Так, ч. 2 ст. 20 Таможенного кодекса РФ указывает, что для включения в один из реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела (таможенные брокеры, таможенные перевозчики и др.), юридическое лицо обращается в таможенный орган с заявлением в письменной форме и представляет документы, подтверждающие сведения, указанные в этом заявлении;

решение уполномоченного органа о государственной регистрации, аккредитации, о выдаче лицензии (переоформлении, аннулировании), сертификата промышленной безопасности и иной разрешительной документации. Например, основанием для внесения соответствующей записи в Государственный реестр индивидуальных предпринимателей является решение о государственной регистрации индивидуального предпринимателя (п. 6 Правил ведения Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и предоставления содержащихся в нем сведений, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.10.2003 N 630);

решение об отнесении соответствующего объекта к группе объектов, имеющих общественно важное значение. Так, в соответствии с Положением о национальном регистре сахарного диабета, утвержденным приказом Минздравмедпрома России от 26.07.95 N 216, сбор, накопление, хранение и обновление информации о наблюдаемых больных сахарным диабетом, включаемой в регистр, осуществляются медицинскими учреждениями по месту наблюдения больного с последующей передачей их на региональный и федеральный уровни.

Как видно из приведенных примеров, включение сведений в реестр, регистр, кадастр может осуществляться по инициативе как граждан и юридических лиц (см. пп. 1, 2 вышеуказанных Правил), так и федеральных органов исполнительной власти (см. п. 3 Правил).

2. Предоставление документов, отражающих вносимые в реестр сведения, и их проверка. Законодатель устанавливает для каждого вида реестров, регистров и кадастров определенный перечень таких документов (удостоверение личности, учредительные документы, документ о постановке на учет в налоговые органы и др.).

3. Непосредственное внесение (изменение) сведений об объекте в учетные документы с одновременной выдачей свидетельства о внесении объекта в реестр, регистр и кадастр. Каждый учетный документ имеет свою структуру, утвержденную федеральным органом исполнительной власти, ответственным за их ведение.

4. Предоставление заинтересованным лицам сведений в виде выписок из учетных документов. По общему правилу такие сведения являются открытой информацией и предоставляются органам государственной власти на безвозмездной основе, а гражданам и организациям на возмездной или безвозмездной основе в зависимости от объекта, подлежащего включению в учетный документ. Так, сведения из Единого общероссийского реестра средств массовой информации предоставляются бесплатно*(83), тогда как информация, содержащаяся в реестре дисквалифицированных лиц, предоставляется за плату в размере одного минимального размера оплаты труда, которая подлежит зачислению в федеральный бюджет*(84).


III
Государство в лице уполномоченных органов в целях получения объективной информации о жизни общества в целом, о политических, экономических и социальных процессах, о деятельности его органов власти и управления осуществляет учет соответствующих объектов, субъектов, прав*(85) посредством фиксации достоверных и полных сведений о них в официальном учетном документе. Такими учетными документами являются перечни, реестры, регистры и кадастры, особое значение из которых имеют последние, поскольку в отличие от перечня, ограничивающегося исключительно перечислением, они отражают динамику развития объекта, субъекта, права.

Существует множество видов реестров, регистров и кадастров, классификацию которых можно провести по следующим основаниям: по объектам, подлежащим учету; по отраслевому принципу; по субъектам, на которые возложена обязанность их вести; исходя из территориального критерия и т.д. На сегодняшний день федеральными законами, включая кодексы, предусмотрено ведение около 10 различных кадастров, 75 государственных реестров, 36 регистров.

Все вышеуказанные документы ведутся по единой для каждого типа системе. Необходимо отметить, что в специальной литературе определенные их виды объединяются в различные группы. Так, широко распространено понятие "кадастр природных ресурсов", который включает отдельные кадастры по видам природных ресурсов (земельный кадастр, кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, кадастр объектов животного мира и т.д.)*(86).

Необходимо выявить общие и отличительные признаки каждого вида учетного документа, начав с их этимологического происхождения.

Юридические словари*(87) дают следующие определения:

реестр (от лат. - regestrum, англ.- register, польск. - rejestr - список) - 1) перечень, опись объектов имущества; 2) книга, содержащая реестровый список, используется для регистрации документов, существующая в единой системе записей совокупность данных;

регистр (от лат. registrum - список, перечень) -

1) список, указатель, книга записей, перечень, учетный документ, имеющий правовое значение;

2) специальный орган, осуществляющий функции надзора в специальной области управления;

кадастр (от гр. katastichum - лист, реестр; от англ. - cadastre) -

1) систематический свод сведений, составляемый периодически или путем непрерывных наблюдений над соответствующим объектом;

2) реестр, содержащий сведения об оценке и средней доходности объекта;

3) список лиц, подлежащих обложению подушным налогом.

Таким образом, в широком смысле все указанные документы представляют собой перечень, список, опись, книгу для записей соответствующих сведений. Нормативные правовые акты также не содержат унифицированного определения рассматриваемых понятий, раскрывая их через понятия "перечень", "база данных", "информационная система", "информационный ресурс", "совокупность сведений", что привносит разночтения в понятийный аппарат. Законодательные акты дают легальные определения рассматриваемых понятий посредством следующих терминов.

1. В отношении реестров, например:

Государственный реестр новых медицинских технологий представляет собой аннотированный перечень утвержденных, зарегистрированных и разрешенных к применению в медицинской практике способов профилактики, диагностики, лечения и методов организационной формы работы;

Реестр на оплату услуг хранителей продукции федерального продовольственного интервенционного фонда, Реестр на оплату продукции, поставленной в федеральный продовольственный интервенционный фонд, Сводный реестр расходов на формирование и содержание федерального продовольственного интервенционного фонда являются формой отчетности государственного агента и хранителей запасов федерального продовольственного интервенционного фонда, представляются в Минсельхоз России государственным агентом*(88);

Государственный реестр лекарственных средств - систематизированный перечень наименований и основных характеристик лекарственных препаратов, лекарственных средств, разрешенных к применению в Российской Федерации*(89);

Реестр субъектов естественных монополий в области связи - является перечнем субъектов естественных монополий в области связи, содержащим информацию о них, зафиксированным на бумажном и магнитном носителях*(90);

Государственный сводный реестр выданных, приостановленных и аннулированных лицензий на производство, хранение и оптовую реализацию этилового спирта и алкогольной продукции представляет собой совокупность необходимых сведений об указанных лицензиях*(91);

Государственный реестр финансово-промышленных групп - единый банк данных, созданный полномочным государственным органом и содержащий необходимые сведения о государственной регистрации финансово-промышленных групп*(92);

Единый государственный реестр юридических лиц - федеральный информационный ресурс*(93).

2. В отношении регистров, например, Государственный племенной регистр - свод данных о племенных стадах*(94).

В большинстве случаев законодатель раскрывает понятие "регистр" через его цели и задачи, например:

основными задачами ведения Регистра лиц с генетическими заболеваниями, Территориального регистра семей и больных с наследственной и врожденной патологией, Регионального регистра семей и больных с редкой наследственной патологией*(95) являются: оценка прогноза потомства в наследственно-отягощенных семьях, уточнение диагноза наследственного заболевания, объяснение медико-генетического прогноза в доступной для консультирующихся форме, формирование потока семей, контроль за диспансерным наблюдением за лицами с наследственными и врожденными заболеваниями и семьями, имеющими больных с мультифакториальными заболеваниями;

Государственный геральдический регистр*(96) создается в целях систематизации и упорядочения использования официальных символов и отличительных знаков.

3. В отношении кадастров, например:

государственный земельный кадастр - систематизированный свод документированных сведений о земельных участках*(97);

государственный градостроительный кадастр - государственная информационная система сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности*(98);

государственный кадастр гражданского и служебного оружия и патронов к нему является официальным сборником, содержащим систематизированные сведения о гражданском и служебном оружии и патронах к нему, разрешенных к обороту на территории Российской Федерации*(99);

государственный кадастр отходов - федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов*(100);

государственный водный кадастр представляет собой свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях*(101);

государственный кадастр объектов животного мира содержит совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды обитания, информацию о хозяйственном использовании и другие необходимые данные*(102).

Некоторые акты рассматривают кадастр через цели его ведения. Так, государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народнохозяйственных целях*(103).

Исходя из вышесказанного, определим общие черты рассматриваемых учетных документов.

1. С точки зрения права реестры, регистры и кадастры - это единая унифицированная государственная система учета различных объектов, субъектов, прав, которая является информационным ресурсом и представляет собой совокупность сведений, отражающих динамику развития соответствующих объектов.

2. Реестры, регистры и кадастры ведутся специально уполномоченным органом государственной власти или учреждением, на которое данное полномочие возложено нормативными правовыми актами, на основе данных об определенных объектах, их расположении, величине, качественных характеристиках, назначении, стоимости и другой необходимой информации. Кроме того, определенные их виды содержат перечень данных, уже нашедших отражение в иных учетных документах. Например, Градостроительным кодексом РФ предусмотрена норма, согласно которой Государственный градостроительный кадастр включает сведения Государственного земельного кадастра, а также других отраслевых кадастров.

3. Факт внесения того или иного объекта, субъекта, права в регистр, реестр или кадастр означает фиксацию их в официальном перечне для соответствующего государственного учета с целью контролирования процессов, которые они отражают.

4. Анализ действующих нормативных правовых актов, регулирующих порядок ведения реестров, регистров и кадастров, позволил выявить общие цели и задачи их ведения, к которым относятся:

1) обеспечение государственного контроля. Наличие данной цели обусловлено важностью и значимостью объектов, подлежащих государственному учету;

2) учет и оценка объектов, позволяющие определить различные характеристики учитываемых объектов, что, в свою очередь, позволяет анализировать и прогнозировать перспективы развития и изменения объектов государственных кадастров, реестров и регистров. Данная цель достигается посредством сбора, обработки, хранения, инвентаризации и распространения сведений о количественных и качественных характеристиках объекта, условиях его применения и других показателях;

3) мониторинг состояния объектов реестров, регистров и кадастров;

4) систематизация и упорядочение сведений, подлежащих внесению в учетные документы;

5) информационное обеспечение всех заинтересованных лиц. Данные государственных кадастров, реестров и регистров предоставляются органам государственной власти федерального и регионального уровней, органам местного самоуправления, различным юридическим и физическим лицам;

6) создание информационной основы для принятия эффективных и необходимых решений при осуществлении государственного управления в той или иной сфере деятельности.

Итак, учету подлежат объекты государственного управления, имеющие важное значение для развития и функционирования как России в целом, так и ее субъектов, территорий, а также хозяйствующих субъектов. Подобная информация служит обоснованием новых направлений политики в той или иной области, при планировании социально-экономического развития регионов и осуществлении хозяйственной деятельности, при разработке различных федеральных, региональных и местных программ.

Отличительные признаки реестров, кадастров и регистров.

1. Единственным учетным документом, объектом которого являются имущественные права, выступает реестр. Кроме того, внесение сведений в реестр представляет собой юридический факт, с которым законодатель связывает возникновение, изменение и прекращение соответствующих прав и обязанностей.

2. Природные ресурсы отражаются только в кадастрах, выявляющих их количественные, качественные показатели, их расположение относительно иных сопредельных объектов, их назначение и экономическую оценку. Эти данные впоследствии используются при государственном управлении соответствующей сферой деятельности, организации ее ведения, переводе ресурсов из одной категории в другую, определении размеров платежей за пользование ресурсами, оценке хозяйственной деятельности пользователей ресурсами.

3. Регистр преимущественно содержит простое перечисление определенных фактов, и включение сведений в него не несет правовых последствий. Хотя существуют и такие регистры, которые являются правоустанавливающими: например, Российский морской регистр и Российский речной регистр.

В целях унификации терминологии и избежания разночтений, в частности в правоприменительной практике, необходимо развести данные понятия, исходя из вышеуказанных специфических отличий реестров, кадастров и регистров.
Глава 6. Реализация функций органов исполнительной власти в отношениях с саморегулируемыми организациями (СРО)*(104) (Н.В. Сухарева*(105))
Органы исполнительной власти в процессе реализации своих функций вступают в различные взаимоотношения с другими государственными органами, гражданами и их объединениями, организациями различных организационно-правовых форм. В связи с динамикой развития экономических отношений и изменением принципов общения органов власти и организаций проводимая административная реформа требует не только модернизации структуры органов исполнительной власти, но и реформирования существа и значения взаимосвязей между ними.

В последнее время одной из наиболее актуальных и сложных, с научной точки зрения, является проблема определения правовых оснований, принципов, видов и форм взаимоотношений органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ) с саморегулируемыми организациями. Такие сложности связаны, прежде всего, с определением правового статуса последних. Поэтому необходимо определить, что представляют собой саморегулируемые организации, каковы их особенности, провести анализ опыта функционирования таких организаций в России и в зарубежных странах.

Первый опыт их деятельности в России сложился на рынке ценных бумаг. Сам факт существования саморегулируемых организаций был признан в Указе Президента РФ от 04.11.94 N 2063 "О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации", в соответствии с которым Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг была наделена полномочиями принимать обязательные постановления и распоряжения по вопросам деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и их объединений, в том числе саморегулируемых организаций.

В процессе их дальнейшей деятельности отчетливо наблюдалась тенденция к делегированию таким организациям ряда важнейших в данной сфере государственных полномочий, в том числе типичных для государственных органов полномочий по лицензированию отдельных видов деятельности. И если сначала саморегулируемые организации только принимали решение ходатайствовать о выдаче (продлении) лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, то с принятием Постановления ФКЦБ РФ от 03.06.98 N 22 "Об усилении роли саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг Российской Федерации и внесении дополнений в Положение о порядке лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденного постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 19 сентября 1997 года N 26" без членства в саморегулируемой организации получить или продлить такую лицензию стало невозможным.

Российский опыт функционирования саморегулируемых организаций демонстрирует фактическое дублирование ими функций государства по осуществлению контрольных функций относительно членов таких организаций, выдаче им разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности.

Проблема определения правового статуса саморегулируемых организаций актуальна как для России, так и для зарубежных стран. Термины "саморегулирование" и "саморегулируемая организация" впервые появились в США и Великобритании в системе регулирования рынка ценных бумаг. Законодательство указанных стран до недавнего времени предусматривало, что факт членства в СРО (или допуск к осуществлению операций на бирже в силу членства) означал признание субъекта в качестве профессионального участника на рынке ценных бумаг.

В настоящий же момент необходимо отметить намечающуюся в ряде стран тенденцию усиления прямого непосредственного государственного регулирования рынка.

Зарубежный опыт регламентации деятельности СРО показывает определенную свободу усмотрения в их действиях. Фактически осуществляя функции государства по отношению к своим членам, они применяют собственные правила, приобретающие статус правовых норм. При этом единого (общего) закона об основах деятельности саморегулируемых организаций не существует, что позволяет отдельным специалистам делать вывод о нецелесообразности такого закона в России и необходимости разработки законов о саморегулируемых организациях в соответствии со сферой их деятельности*(106). В то же время зарубежный опыт, напомним, демонстрирует обоснованность опасений, что отдельные предпринимательские структуры могут занять с помощью саморегулируемых организаций монополистическое положение в определенной сфере экономических отношений, и это должно быть учтено при разработке правовой базы для функционирования таких организаций в России.

Общее определение саморегулируемой организации содержится в ст. 2 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Несмотря на то, что данное определение используется в целях указанного Закона, оно достаточно емко отражает те признаки, с помощью которых можно охарактеризовать саморегулируемую организацию: некоммерческая организация, созданная путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и имеющая своей основной целью обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности ее членами.

Правовые основы деятельности саморегулируемых организаций составляют в России достаточно разрозненный массив законодательных актов, в которых содержатся различные подходы к пониманию сущности этих организаций.

К саморегулируемым организациям можно отнести следующие группы:

некоммерческие организации, объединяющие по профессиональному признаку субъектов некоммерческой деятельности;

основанные на членстве физических лиц общественные объединения, преследующие социальные цели и не ориентированные на извлечение прибыли (общественные организации, политические партии);

некоммерческие организации, объединяющие по профессиональному признаку субъектов коммерческой деятельности;

общественные объединения, объединяющие по отрасли либо рынку субъектов коммерческой деятельности.

Две последние группы более всего нуждаются в детализации своего административно-правового статуса, т.е. в специальном федеральном законе и подзаконных нормативных правовых актах, принимаемых уполномоченными органами исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 16.07.2004 N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления" образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления. Одной из возложенных на нее задач является развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. Следовательно, из круга лиц, чей статус должен регулироваться прежде всего, представляется возможным исключить первые две группы коллективных субъектов права.

Необходимо отметить, что на сегодняшний день в Государственной Думе находится законопроект "О саморегулируемых организациях". Под саморегулированием в законопроекте понимается самостоятельная и инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности либо негосударственными пенсионными фондами, содержанием которой являются разработка и установление правил и стандартов указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований законодательства РФ и указанных правил и стандартов. Причем функция контроля за соблюдением законодательства появилась в данном определении уже после доработки законопроекта для представления его к рассмотрению во втором чтении. В первоначальном варианте предполагалось наделить саморегулируемые организации функцией по контролю за соблюдением только тех правил и стандартов, которые сами же они и устанавливают. Очевидно, что административная реформа потребовала внесения таких корректив.

Статус саморегулируемых организаций в настоящее время определен не достаточно четко. Более того, не ясны цели их функционирования. Следует заметить, что любая негосударственная организация, имеющая статус юридического лица, уже является, по своей сути, саморегулируемой в пределах, установленных действующим законодательством. В этой связи представляется допустимым заявление о необходимости конкретизировать цели правовой регламентации статуса саморегулируемой организации и круг юридических лиц, объединяемых этим термином.

В рамках реализации своих функций государственные органы взаимодействуют с саморегулируемыми организациями. Такие взаимоотношения, как уже говорилось, нуждаются в четкой регламентации. Учитывая возможность передачи саморегулируемым организациям функций, традиционно принадлежащих государственным органам, эти взаимоотношения требуют подробного анализа с целью выявить их социальную значимость и перспективы развития. Представляется важнейшей задачей определение: принципов, на основании которых строятся взаимосвязи данных субъектов; сфер, в которых возникают такие взаимосвязи; правовых форм, в которых они возникают и получают дальнейшее развитие.


I. Функции органов исполнительной власти, при реализации которых они могут вступать во взаимоотношения с саморегулируемыми организациями
Выявляя существо и виды функций органов исполнительной власти, реализация которых требует вступить во взаимоотношения с саморегулируемыми организациями, необходимо определить понятие таких функций. А для этого, в свою очередь, необходимо обратиться к понятию государственного управления. Государственное управление рассматривается с двух позиций. В широком понимании оно характеризует организующее воздействие государства на общественные отношения с помощью специальных субъектов права. В узком понимании государственное управление представляет собой административную деятельность, т.е. работу исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и субъектов РФ*(107). Законодательная классификация функций органов исполнительной власти приведена в Указе N 314. Такая классификация "позволит унифицировать подходы к их формулированию по отношению к конкретным государственным органам"*(108).

Согласно положениям Указа функции, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти, классифицированы на: а) функции по принятию нормативных правовых актов; б) функции по контролю и надзору; в) функции по управлению государственным имуществом; г) функции по оказанию государственных услуг.

Эта классификация представляется незавершенной. Анализ действующего российского законодательства в отношении федеральных органов исполнительной власти демонстрирует наличие ряда иных функций, при осуществлении которых эти органы взаимодействуют с саморегулируемыми организациями. Так, функции по регулированию деятельности в сфере предоставления аудиторских услуг возложены на Министерство финансов РФ (абз. 30 подп. 1 п. 5 Постановления Правительства РФ от 07.04.2004 N 185 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации"). Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям ведет единый общероссийский реестр организаций телерадиовещательных компаний, производителей аудио- и видеопродукции (подп. "б" п. 5 Постановления Правительства РФ от 08.04.2004 N 193 "Вопросы Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям").

Таким образом, можно представить - дополнительно к указанным выше - функции по регистрации, аккредитации, сертификации, выдаче разрешений, лицензий, ведению реестра и иные функции, составляющие ядро государственного регулирования определенной сферы общественных отношений. Более того, деятельность органов исполнительной власти следует разделить и с учетом реализации ими государственно-политических, экономических и социально-культурных функций. Именно выполнение указанной совокупности функций должно обеспечиваться государственным механизмом (всей системой органов государственной власти, включая иные организации, если им делегированы полномочия представлять отдельные интересы государства).

Думается, что взаимоотношения органов исполнительной власти с саморегулируемыми организациями могут возникать в ходе реализации экономических и социально-культурных функций. При этом экономические функции также условно можно дифференцировать на две группы: по созданию условий для эффективного функционирования рынка (правотворчество, правоприменение, правоохранительные функции); по корректировке каких-либо устоявшихся рыночных основ общества (регулятивные функции).

Анализ действующего законодательства субъектов РФ демонстрирует аналогичную картину. Дополнительно к указанным видам функций органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют регистрационные, разрешительные, лицензионные действия. В частности, в структуре Комитета здравоохранения г. Москвы сформировано специализированное подразделение по осуществлению комплекса лицензионных и сертификационных действий (Управление лицензирования и сертификации медицинских учреждений (предприятий) и лицензирования медицинской деятельности).

Анализ законодательства дает возможность перечислить следующие обстоятельства, при которых могут возникать взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти с саморегулируемыми организациями.

1. Реализация полномочий органов исполнительной власти, в том числе по осуществлению контрольных и надзорных функций, а также функций по ведению реестра, регистрации, аккредитации, лицензированию деятельности саморегулируемой организации.

Особенности правового статуса саморегулируемых организаций потребуют ведения самостоятельного государственного реестра. Ведение реестра составляет часть функций уполномоченного органа и заключается в легитимности существования и функционирования саморегулируемых организаций. Поэтому необходимо четко определить орган, занимающийся ведением реестра, перечень документов, необходимых для включения в реестр, основания исключения и порядок предоставления информации из реестра, запрашиваемой самой организацией, государственными органами и третьими лицами. Представляется целесообразным закрепить указанные правомочия в специальном законодательном акте - законе о саморегулируемых организациях. Отношения, складывающиеся по поводу включения саморегулируемой организации в такой реестр (или исключения из него), и отношения в процессе ведения реестра уполномоченным органом представляют собой отдельную группу взаимоотношений саморегулируемой организации и органа исполнительной власти; они реализуются посредством процессуальных механизмов, инициируемых тем или иным субъектом в рамках определенной законодательством формы.

Учитывая особый правовой статус саморегулируемых организаций, государственную регистрацию можно дополнить аккредитацией. Так, в Федеральном законе от 07.08.2001 N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" саморегулируемые организации именуются "аккредитованными профессиональными аудиторскими объединениями", а согласно Федеральному закону от 22.04.96 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" организация, созданная профессиональными участниками рынка ценных бумаг, приобретает статус саморегулируемой на основании разрешения. Аккредитация представляет собой официальное признание компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области. В рассматриваемом случае это, как правило, внутренний контроль и проверка качества деятельности отдельных членов саморегулируемой организации.

При аккредитации (получении специального разрешения) регистрация, которая носит, по сути, уведомительный характер, дополняется особыми требованиями органов исполнительной власти к создаваемым саморегулируемым организациям. Представляется, что аккредитация (выдача разрешения) может производиться уполномоченным государственным органом.

Дискуссионным является вопрос о лицензировании. В Законе о лицензировании отдельных видов деятельности под лицензией понимается специальное разрешение на конкретный вид деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Лицензия обязывает действовать строго в рамках установленных ею требований и условий. В то же время одной из основных функций саморегулируемой организации является контроль выполнения ее членами обязательных правил (стандартов) деятельности, разрабатываемых самой организацией. Таким образом, назначение контроля саморегулируемой организации совпадает с назначением лицензирования, в связи с чем в практике вырабатывается несколько моделей сосуществования данных режимов.

При сохранении лицензирования на деятельность в сферах, где будут создаваться саморегулируемые организации, существуют два варианта лицензирования. Как правило, на сегодняшний день члены саморегулируемых организаций самостоятельно получают разрешения на лицензируемые виды деятельности. В то же время в некоторых случаях саморегулируемые организации могут оказывать поддержку своим членам в получении лицензии либо, наоборот, ходатайствовать о лишении члена организации специального права. Согласно п. 4 ст. 20 Федерального закона от 07.08.2001 N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" аккредитованные профессиональные объединения аудиторов имеют право ходатайствовать перед уполномоченным федеральным органом о выдаче, приостановлении действия и аннулировании лицензии в отношении своих членов.

Однако можно также привести пример отмены лицензирования в сфере, где введено саморегулирование. Так, с момента вступления в силу Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" для приобретения статуса арбитражного управляющего необходимо соответствие определенным требованиям, установленным в Законе, в том числе членство в одной из саморегулируемых организаций. Лицензирование деятельности арбитражных управляющих прекращено в соответствии с Федеральным законом от 13.03.2002 N 28-ФЗ "О внесении дополнений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности".

2. Необходимость для саморегулируемой организации реализовать свои права и обязанности. К числу целей создания таких организаций относятся:

разработка собственных правил и стандартов в области деятельности;

защита интересов членов;

содействие повышению уровня профессиональной подготовки членов;

содействие разработке образовательных программ по профессиональному обучению;

разработка и поддержание собственной системы контроля качества осуществления деятельности.

Указанные цели являются общественно значимыми и требуют определенного внимания со стороны органов исполнительной власти. Так, регистрация и публичная печать правил и стандартов саморегулируемой организации обусловлены необходимостью приведения их в соответствие с действующим законодательством. При этом возникает определенное взаимодействие саморегулируемой организации и органа исполнительной власти, осуществляющего регистрацию таких правил.

Согласно предлагаемому в законопроекте порядку саморегулируемая организация подлежит регистрации как юридическое лицо при создании, а в последующем - регистрации в едином государственном реестре саморегулируемых организаций. Таким образом, фактически устанавливается двойная регистрация, что необоснованно усложняет процедуру ее образования. Представляется, что решение о регистрации саморегулируемой организации в качестве юридического лица и о включении ее в государственный реестр должно быть единым. Такой порядок действует, в частности, в отношении кредитных организаций, торгово-промышленных палат и общественных объединений.

3. Достижение определенных целей и задач, стоящих перед органами исполнительной власти и саморегулируемыми организациями. Например, перед органами исполнительной власти стоит задача по организации механизма контроля за деятельностью тех граждан, которые получили лицензию на осуществление определенного вида деятельности (п. 1 ст. 6 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности), в свою очередь, перед саморегулируемой организацией также стоит задача по контролю за деятельностью своих членов. Следовательно, в такой ситуации функции органов исполнительной власти дублируются функциями саморегулируемых организаций.

4. Выполнение саморегулируемыми организациями отдельных полномочий органов исполнительной власти. Согласно положениям Указа N 824 развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики является одним из приоритетных направлений реформы - наряду с ограничением вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, а также исключением дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы) предусматривает отказ от некоторых функций государственного регулирования (полное дерегулирование), расширение практики независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов с привлечением саморегулируемых организаций и проч.

Задачами первого этапа реформы были анализ, оценка и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти. В результате проведения указанных мероприятий ряд функций, напомним, признаны либо избыточными, либо дублирующими, либо требующими сокращения масштабов исполнения. В последующем одной из основных задач стала разработка механизма передачи таких функций как на другие уровни власти - региональный и муниципальный, так и саморегулируемым организациям.

Передача отдельных функций органов исполнительной власти саморегулируемым организациям может быть произведена посредством либо закрепления за ними соответствующих полномочий в общем законе об этих организациях, либо указания на такие полномочия в специальных законах о саморегулируемых организациях, создаваемых в той или иной отрасли. С нашей точки зрения предпочтителен первый вариант, поскольку в этом случае не только отражается специфика указанных функций, но и подчеркивается особенность задач, целей формирования и деятельности таких организаций по сравнению с иными некоммерческими организациями.

В частности, саморегулируемым организациям могут быть переданы функции лицензирования отдельных видов деятельности, контроля за соблюдением лицензионных требований, функции по аккредитации, часть регистрационных действий и функция по ведению отдельных реестров.
II. Принципы, формы и виды взаимоотношений органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций
При выявлении форм и методов взаимоотношений между органами исполнительной власти и саморегулируемыми организациями необходимо руководствоваться принципами:

свободного объединения представителей одной профессии в саморегулируемую организацию;

замены государственного регулирования саморегуляцией (в смысле передачи от государственных органов исполнительной власти определенных полномочий по регулированию тех или иных сфер);

дополнительного регулирования данными организациями отдельной сферы общественных отношений (в смысле определения саморегулируемыми организациями правил и стандартов, обязательных для выполнения всеми членами организации под угрозой наступления неблагоприятных последствий).

Данные принципы отражают фактические условия существования и функционирования саморегулируемых организаций в России. Прежде всего для формирования такой организации и ее последующей регистрации необходимо объединение определенного числа субъектов предпринимательской деятельности (представителей одной профессии). Объединение носит характер саморегуляции, т.е. направлено на самостоятельное установление стандартов деятельности и их реализацию в рамках законодательства РФ. В то же время государство осуществляет по отношению к таким организациям комплекс функций, носящих регулятивный характер, что позволяет нам сделать вывод о фактически государственном регулировании их деятельности. Равно как и иные некоммерческие организации, они обладают определенными обязанностями перед государственными органами, и эти обязанности носят безусловный характер.

Определив круг и принципы взаимоотношений органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций, необходимо определить и методы (способы), с помощью которых такие взаимоотношения реализуются на практике. Для этого необходим последовательно закрепленный процессуальный механизм взаимодействия органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций. Учитывая особенности функционального назначения последних, механизм государственного регулирования их деятельности должен быть максимально императивен. Если саморегулируемым организациям предоставлено право разрабатывать стандарты профессии, привлекать к ответственности своих членов, то деятельность саморегулируемой организации должна происходить в рамках строго определенной законом формы. При этом органам исполнительной власти необходимо осуществлять по отношению к саморегулируемым организациям контрольные, надзорные и регистрационные функции. Реализуя данные полномочия, органы исполнительной власти используют определенные методы. Иными словами, установив круг взаимоотношений органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций, необходимо четко определить те правовые формы, в которых данные взаимоотношения получат практическую реализацию.

Методы реализации органами исполнительной власти своих функций представляют собой механизмы государственного регулирования определенной сферы взаимоотношений. Необходимой характеристикой подобных методов служит прямая направленность на объект регулирования. Несмотря на то, что сфера деятельности саморегулируемых организаций лежит в гражданско-правовой плоскости, при этом используется административно-правовой метод. Закрепление обязанностей саморегулируемых организаций по отношению к органам исполнительной власти демонстрирует властный характер отношений между государством и этими организациями. Устанавливая конкретные обязанности и запреты, органы исполнительной власти используют метод прямого административного воздействия. Применение данного метода представляется обоснованным в условиях того, что саморегулируемым организациям передаются функции, традиционно принадлежащие органам исполнительной власти. В то же время в подобных отношениях может быть применен и метод рекомендаций. Так, если должностные лица органа исполнительной власти выявляют недостатки, не содержащие признаков административного правонарушения, они вправе рекомендовать саморегулируемой организации определенные действия с тем, чтобы устранить выявленные недостатки. Рекомендации также могут быть использованы в качестве "приглашения" к обсуждению того или иного законопроекта, по предмету регулирования которого специализируется данная саморегулируемая организация (т.е. добровольное участие организации в нормотворческой деятельности).

Необходимым условием эффективной деятельности саморегулируемых организаций является контроль (надзор) со стороны органов исполнительной власти. На наш взгляд, формами контроля за деятельностью саморегулируемых организаций должны стать проверки соблюдения разработанных ими правил (стандартов) и предоставление саморегулируемыми организациями отчетности в орган исполнительной власти, контролирующий определенную сферу. При этом в законе о саморегулируемых организациях необходимо четко прописать случаи и порядок проведения проверок, а также объем и порядок предоставления отчетности со стороны саморегулируемых организаций. Полученную при проведении проверок или из отчетности информацию и практику орган исполнительной власти должен обрабатывать и обобщать.

С появлением у соответствующего государственного органа контролирующих и надзорных функций за исполнением саморегулируемой организацией своих обязанностей, функций по ведению реестра таких организаций и предоставлению сведений из него потребуется надлежащее финансирование из бюджетных средств. В связи с этим представляется целесообразным не создавать специализированный орган, а передать такие функции уже действующим структурам.

Надзор за деятельностью саморегулируемых организаций допустимо осуществлять в форме обработки информации, получаемой от них в порядке исполнения своих обязательств, а также сведений, поступающих от членов организаций и третьих лиц. Соответствующие функции могут быть реализованы и в рамках проверки деятельности саморегулируемой организации в целях осуществления налогового и иных видов контроля. При этом порядок проведения проверок тот же, что и для других юридических лиц. По отношению к саморегулируемым организациям действуют соответствующие положения Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и иных актов, регулирующих правовое положение организаций в процессе проведения уполномоченными органами соответствующих проверок. В свою очередь, при передаче функций от органов исполнительной власти саморегулируемые организации приобретают: право проводить внутренние проверки деятельности каждого своего члена на предмет выявления соответствия стандартам и правилам данной организации; правомочия по аккредитации своих членов, аттестации и привлечению к ответственности последних.

Органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за соблюдением деятельности саморегулируемыми организациями в определенных сферах, необходимо наделить правом давать им предписания. Указанное право является реальным инструментом воздействия на эти достаточно самостоятельные структуры.

Если будет установлено, что члены саморегулируемых организаций не выполняют правил (стандартов), разработанных этими организациями (т.е. саморегулируемые организации не обеспечивают выполнение таких правил), то орган исполнительной власти имеет право применить к нарушителям следующие меры воздействия:

приостановление аккредитации (действия разрешения) саморегулируемой организации;

аннулирование аккредитации (разрешения) саморегулируемой организации;

непродление срока действия аккредитации (разрешения) саморегулируемой организации;

приостановление, аннулирование лицензии члена саморегулируемой организации.

Способы реализации функций исполнительной власти по отношению к саморегулируемым организациям представляют собой средство достижения поставленных перед саморегулируемыми организациями целей. Предоставляя таким организациям определенный набор "властных" функций, государство должно ограничить возможность усмотрения в их действиях. По этой причине основным способом построения взаимоотношений между органами исполнительной власти и саморегулируемыми организациями является принуждение. При этом необходимо отметить, что принуждение в данном случае играет двойственную роль: как мера превентивная оно призвано не допустить совершения правонарушений, как карательная - наказать за их совершение. Представляется целесообразным закрепить обязанность саморегулируемой организации по предоставлению информации, необходимой для осуществления контрольно-надзорных функций, органам исполнительной власти - такая обязанность носит принудительный характер и также помогает пресечь возможные правонарушения и (или) выявить их. Можно считать превентивной мерой обязанность саморегулируемой организации проверять деятельность своих членов при наличии соответствующего заявления органа исполнительной власти. В настоящий момент такое правило установлено в отношении саморегулируемой организации арбитражных управляющих*(109).

Среди карательных мер, применяемых к саморегулируемым организациям, можно выделить право лицензирующего органа обращаться в судебные органы с требованием об отзыве лицензии (в случае предоставления такой организацией заведомо ложных сведений при подаче документов на получение лицензии). Также целесообразным представляется применение аналогичных мер по отношению к саморегулируемым организациям, деятельность которых не подлежит лицензированию. Например, уполномоченный орган вправе обратиться в судебные инстанции за прекращением деятельности организации или ее уполномоченных лиц, если выявлен факт несоблюдения правил и норм, регулирующих порядок осуществления того или иного вида предпринимательской деятельности членами или уполномоченными лицами этой организации. Такие меры могут быть реализованы в арбитражно-процессуальном порядке и не требует изменений существующего законодательства.

К саморегулируемым организациям применяются соответствующие меры ответственности, предусмотренные КоАП РФ и иными актами, содержащими регламентацию порядка производства при выявлении административного правонарушения.
III. Сферы деятельности органов исполнительной власти, в которых могут возникать их взаимоотношения с СРО
Сферы деятельности государственных органов исполнительной власти, напомним, можно разделить на экономическую, социально-культурную и административно-политическую.

Очевидно, что в каждой из этих трех сфер органы исполнительной власти, так или иначе, взаимодействуют с саморегулируемыми организациями. В зависимости от цели и задачи, поставленной перед такими организациями, они сталкиваются с государственным регулированием и стандартами, определенными государством для той или иной сферы деятельности.

Фактически отношения между органами исполнительной власти и саморегулируемыми организациями сформировались в сфере арбитражного управления. Однако представляется перспективным их возникновение в сферах страхования, рекламной, оценочной, аудиторской деятельности и банковской сферы деятельности.
IV. Тенденции развития взаимоотношений органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций
В условиях проведения административной реформы центральное место в взаимоотношениях органов исполнительной власти и СРО занимает передача функций органов исполнительной власти саморегулируемым организациям.

Передача функций имеет ряд преимуществ, обусловленных обозначенными выше преимуществами саморегулирования перед государственным регулированием. Указанный шаг должен стать серьезным этапом оптимизации государственного регулирования экономики, поэтому важным аспектом при передаче является учет критериев оценки социальной полезности той или иной функции или группы функций. В противном случае передача функции может в конечном счете привести к ослаблению публичных интересов и возможностей их защиты. Как справедливо отмечают специалисты, "дополнительно к государственному регулированию в той или иной сфере деятельности... допускается саморегулирование"*(110). Таким образом, помимо государственных регуляционных мер в экономическом секторе возникает "саморегулируемая" регуляция. Она может стать существенным прорывом в организации деятельности в том или ином секторе, но может привести и к образованию дополнительных барьеров.

Учитывая столь серьезные мотивы и фактическое отсутствие практики и законодательной базы для такого перехода функций, представляется архиважным направлением - формирование нормативного и законодательного материала. Конкретизировать функции и механизм их реализации представляется целесообразным в специальных законах, которые регулируют деятельность саморегулируемых организаций в той или иной сфере предпринимательской деятельности.

При этом необходимо учитывать степень готовности к передаче как самих саморегулируемых организаций, так и рынка в целом. Так, невозможно осуществить передачу функций саморегулируемым организациям, если надлежащее функционирование таких организаций не сложилось на рынке, т.е. участники еще не объединились, не выработали стандарты, внутренние контрольные механизмы. Государство не может создавать саморегулируемые организации; в то же время государственный импульс для их создания необходим. С целью отражения реально сложившейся ситуации в законе следует предусмотреть, что передача функций допустима при условии создания саморегулируемых организаций и их функционирования в определенном сегменте предпринимательской деятельности. Добровольная передача функций от государственных органов к саморегулируемым организациям возможна только при фактическом функционировании саморегулируемых организаций и их соответствии всем требованиям государства к таким организациям.

В результате настоящего правового анализа выявлены следующие перспективные направления развития взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с саморегулируемыми организациями.

Представляется целесообразным установить в федеральном законе:

1. Создание и функционирование саморегулируемых организаций с дифференциацией по территориальному масштабу деятельности: федеральные и региональные (последние могут действовать на территории одного или нескольких субъектов РФ).

2. Принципы создания органов управления СРО.

3. Источники финансирования СРО.

4. Право саморегулируемых организаций на участие в подготовке проектов законов (и иных нормативных правовых актов), регулирующих вопросы профессиональной деятельности участников соответствующей СРО соразмерно территориальному масштабу деятельности.

5. Право СРО на защиту своих членов как в судебном, так и во внесудебном порядке, корреспондирующее с обязанностью органов власти и управления безотлагательно рассматривать их обращения и принимать законные и обоснованные решения.

6. Право СРО на обжалование правовых актов, как нормативных, так и индивидуальных, принятых по вопросам деятельности членов организации.

7. Добровольность вступления и членства в СРО.

8. Равенство условий вступления и членства в СРО.

9. Право субъекта коммерческой деятельности осуществлять ее вне членства в СРО.

10. Стимулирующие нормы для членов СРО общего характера.

11. Перечень информации, подлежащей раскрытию СРО.

12. Виды и основания ответственности СРО за нарушение ее членами правовых норм.

13. Основания ликвидации СРО в принудительном порядке.

14. Запрет для СРО препятствовать осуществлению коммерческой деятельности субъектами права, не являющимися ее членами.

15. Возможность и условия участия СРО в административно-юрисдикционной деятельности соответствующего органа исполнительной власти.

16. Виды воздействия СРО на своих членов.

17. Перечень административно-юрисдикционных полномочий, которые могут быть делегированы СРО соответствующим органом исполнительной власти.

18. Экономические дозволения и ограничения для СРО. Представляется целесообразным установить на уровне нормативного правового акта Правительства РФ:

1. Максимальный и минимальный размеры вступительных и (или) членских взносов для членов СРО.

2. Формы и виды учета СРО.

3. Условия, объемы и механизм предоставления информации о СРО третьим лицам.

4. Общие нормы, устанавливающие перечень сведений конфиденциального характера для СРО и их членов.

5. Формы и перечень учетных документов, обязательных для ведения в СРО, периодичность и сроки их представления в уполномоченный орган.

6. Допустимые виды и объемы участия в управлении государственным имуществом.

7. Допустимые виды и объемы участия в выполнении работ и оказании услуг.

8. Стимулирующие нормы для членов СРО общего характера. Представляется целесообразным установить на уровне нормативного правового акта уполномоченного государственного органа:

1. Полномочия СРО в вопросах корпоративного нормотворчества, предмет правового регулирования и его пределы.

2. Перечень контрольных полномочий СРО.

3. Круг подконтрольных объектов.

4. Перечень надзорных полномочий СРО.

5. Круг поднадзорных объектов.

6. Виды санкций дисциплинарного характера, применимые к членам СРО.

7. Механизмы реализации контрольных и надзорных полномочий СРО по отношению к своим членам.

8. Порядок и объемы участия членов СРО в рабочих группах и иных создаваемых федеральным органом исполнительной власти временных и (или) постоянных образованиях, выполняющих задачи из числа отнесенных к компетенции данного органа исполнительной власти.

9. Отраслевые нормы, стимулирующие вступление в СРО.

10. Отраслевые нормы, устанавливающие перечень сведений конфиденциального характера для СРО и их членов.

11. Виды и объемы сотрудничества с государственными предприятиями, учреждениями и организациями, осуществляющими деятельность в сфере реализации полномочий данным федеральным органом исполнительной власти.

12. Вид и объем участия СРО в управлении государственным имуществом.





Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   20


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница