1. Общество, политика и управление


Классификация государственных решений



страница22/37
Дата10.05.2018
Размер1.71 Mb.
1   ...   18   19   20   21   22   23   24   25   ...   37
Классификация государственных решений

1.По субъектам управления: а) общенародные (выборы, референдум); б) федеральные, региональные (субъектов федерации), местные; в) законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти; г) единоличные, коллегиальные.

2. По целям и времени действия - стратегические (долгосрочные); тактические (среднесрочные); оперативные (краткосрочные).

3. По масштабу действия - общегосударственные; локальные (в пределах административно-территориальной единицы); внутриведомственные; межведомственные.

4. По нормативной природе - общие (нормативные), частные (ненормативные).

5. По юридической силе - высшие (конституционные), законодательные; подзаконные.

6. По видам государственного управления - гражданские, военные.

7. По формам правовых актов - законы (конституционные, кодексы, федеральные, субъектов федерации); указы (царские, президентские); постановления (парламента, палаты парламента, правительства, суда, прокуратуры);

8. По порядку принятия - способу оформления и придания юридической силы: первичные, т.е. непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления и т.п.); вторичные, т.е. вводимые в действие и утверждаемые другими решениями (например, инструкция, утверждаемая приказом министра; положение, утверждаемое постановлением главы администрации, и т.п.).

9. По методам разработки - типичные (аналогичные), нетипичные (оригинальные).

10. По содержанию - политические, административные, экономические, организационные, технологические и др.

11. По форме изложения - письменные, устные.

12. По механизму действия - прямого (непосредственного) действия, рамочные (отсылочного характера).

13. По значимости для исполнения - обязательные, рекомендательные.

14. По характеру воздействия — стимулирующие, протекционистские, мотивационные, ограничительные, запретительные и др.

15. По степени публичности (открытости) — общего пользования, служебного пользования, секретные, совершенно секретные.



27. Признаки и отличия политических органов государства и органов государственной администрации

Серьезным основанием для «политизации» всех государственных функций, или по крайней мере, функций государственного управления, является то, что граница политики и администрации в практике действительно подвижна. Основной вопрос, который решают все организации – дефицит ресурсов разного рода. В отношениях власти действует стихийный закон – закон концентрации полномочий. Дефицит ресурсов власти приводит к необходимости «уплотнять» отношения политических и административных органов (органов управления, а не тех, что уполномочены накладывать административные санкции).Это возможно посредством перераспределения функций и полномочий либо «вверх», на политический уровень, либо «вниз», на административный уровень государственной власти. Тогда возникают либо политические государственные органы с административными функциями, либо административные органы с политическими функциями. Проведение жесткой, однозначно определенной границы между политическим и административным уровнями государственной власти маловероятно и не имеет практического смысла. Но условную границу необходимо всегда иметь в виду. Для отношений государственной власти это чрезвычайно важно потому, что полномочиям должна быть пропорциональна ответственность: и по форме, и по содержанию, и по объему. Для политического государственного органа, органа политической власти устанавливается политическая ответственность, адекватная природе его функций и полномочий, а для органа государственного управления, административного по природе, – другие формы и виды ответственности. Помимо полномочий и ответственности, политику и администрацию в системе государственной власти отличает, конечно, и порядок формирования органов власти.

О необходимости институционального и функционального разграничения политики и администрации специалисты писали еще в XIX в. Чаще всего упоминают в связи с этим имя американского правоведа, политолога (и в последующем президента США) Вудро Вильсона. На самом деле во французской административной науке требования разграничения администрации и политики прозвучали на рубеже XVIII–XIX вв. Во Франции эту концепцию связывают с именем родоначальника французской науки административного права Макареля. Он писал: «Администрацию должно отличать от власти правительственной или политической. Правительственной власти или просто правительству принадлежит инициатива, направление общих дел нации, высшее руководство... Администрации же принадлежит действие, т.е. исполнение законов, материальное и практическое осуществление власти, доверенной правительству, простое отправление публичных услуг. Политическая власть есть голова, администрация – руки».

Вильсон: усложнение, увеличение многообразия функций государственного управления делают необходимым существование особой административной науки, которая призвана «усилить и очистить организацию системы управления», сделать ее деятельность более эффективной. Вильсон особенно подчеркнул, что государственная администрация как предмет исследования принадлежит к «области делового управления» и не входит в сферу политики.

Политический орган государственной исполнительной власти обладает, в отличие от органа государственного управления, следующими особенными признаками:

  • – формируется по политической процедуре, а не в административном порядке;

  • – формируется по политическим критериям, а не по критериям профессионализма, квалификации, компетентности и опыта;

  • – является носителем государственного суверенитета, данного конституцией, а не организационной автономией, как орган государственного управления;

  • – формируется по нормам, установленным конституцией или конституционными законами (в демократическом государстве), а не текущим законодательством;

  • – не имеет вышестоящего уровня организации и подчинения, а орган государственного управления всегда имеет вышестоящий уровень организации, которым в предельном случае является орган государственной власти;

  • – самостоятельно определяет все элементы внутренней структуры, за исключением полномочий (по правилу, но не всегда), а орган государственного управления все элементы внутренней структуры получает заданными в безусловном порядке;

  • – обладает более низким уровнем регламентации всех элементов внутренней структуры (напр., часто не имеет установленных целей и функций, что замещается полномочиями, трактуемыми в произвольном порядке как функции, задачи, права, обязанности или «сфера ответственности», редко имеет однозначно заданный состав внутренних подразделений)

  • – замещение должностей производится, как правило, на срок, ограниченный сроком действия полномочий выборного органа, а не на условиях контракта и карьерного замещения должностей, т.е. не по принципу стабильности;

  • – политический характер должностей означает, в частности, их выделение в составе государственных должностей или должностей государственной службы (служение подчинено не интересам государства, а интересам избирателей, народа или интересам политического деятеля – для должностей в личном аппарате);

  • – несет обычно только политическую ответственность за исполнение полномочий власти и выход за их пределы, а орган государственного управления несет и другие виды и формы ответственности.

Соответственно различию функций и полномочий политические и административные государственные органы отличаются технологией деятельности. Занимаясь материализацией политических решений, органы государственной администрации широко применяют средства материального воздействия на объекты своей власти, в то время как политические органы предпочитают непосредственно использовать идеологические ресурсы и принимать решения по применению материального воздействия, устраняясь от его реализации. Редкое исключение представляют собой военно-политические институты, руководство которых иногда непосредственно участвует в операциях.

Подводя итог, можно сделать вывод, что государственная администрация (управление) является функцией политики, выступающей по отношению к ней в качестве «учредителя», аналогично субъектам хозяйственной деятельности. В этом смысле можно говорить о политической природе и характере деятельности государственного управления. Политика является также наиболее существенной частью среды государственной администрации, совокупностью как внешних, так и внутренних факторов воздействия на реализацию функций управления.. Следует учесть, что значительная часть политической элиты имеет опыт административно-государственной деятельности, и часто политическая карьера заканчивается в государственной администрации. Следовательно, существует генетическая в социальном смысле связь между административным аппаратом и политической элитой. Корпус профессиональных администраторов (бюрократия) – это группа, которая поставляет информацию для политического анализа (какова информация – таковы и выводы). Это группа, которая готовит проекты значительной части политических решений, например, проекты законов и поправок к ним (каков проект – таково и решение, не по форме, а по качеству). Это группа, которая организует и координирует реализацию политических решений (следовательно, лучше, чем кто бы то ни было знает, как их блокировать и умеет это делать). Административная работа требует расчета и расчетливости, поэтому бюрократия обладает одним из самых высоких в обществе уровней самосознания, по которому может конкурировать с научным сообществом и политической элитой. Но в науке труд часто индивидуальный и не формирует такой корпоративной сплоченности и волевых качеств, а политическая элита обычно обновляется с более высокой скоростью, чем административный аппарат. Поэтому следует согласиться с тем, что не только политика влияет на администрацию, формируя ее, заказывая ей цели, функции, задачи, наделяя полномочиями, контролируя, но и администрация влияет на политику идеологически, в кадровом отношении, материализуя и, часто, корректируя политические решения. По общему правилу, служебных органов государства всегда больше, чем органов принятия решений, поэтому государственная администрация обладает большей размерностью, нежели политические органы государственной власти. К тому же организационная среда, в которой живет государственная администрация, более стабильна. В первую очередь, это касается нормативной среды. Как следствие, административная система обладает большей инерционностью, для нее медленнее течет время, она не способна меняться с такой же скоростью, как по

литическая часть государственной власти.



28.Объективные и субъективные причины гипертрофированного развития

административной власти и управления в России

Государственное управление как система субъектно-объектных отношений означает, что публичные правоотношения строятся по типу субъектно-объектных вертикально расположенных иерархизированных отношений (на основе применения формальных норм права, административного подчинения и подотчетности (административно-правовой, политической, управленческой).

В середине XIX столетия в качестве идеала отношений между политикой и управлением выступает их полное разделение. Об этом, в частности, свидетельствует проект Н. Тревельяна о государственной службе 1850 г. В результате в теории государственного управления на длительный период времени утвердится дихотомия политика / управление. Политикой занимаются политики, а управлением чиновники (политический элитизм). Дихотомическая модель проводила четкую границу между политической и управленческой деятельностью. По мнению В. Вильсона, сохранение и развитие демократии возможно при условии осуществления постоянного контроля политиками за деятельностью администрации. Он считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. Он должен быть в состоянии осуществлять решение любой политической партии, любой группы политических лидеров, избранных законным путем народом.

Однако дихотомическая модель была подвергнута сомнению и критики под влиянием исторических процессов, в свете обобщения опыта деятельности правительств в Первую мировую войну, и особенно в период великой депрессии 30-х годов и Второй мировой войны. Так в науке появилась функционалистская модель, согласно которой управление есть процесс принятия важных решений, а политика обеспечивает их легитимность. В нашей истории это нашло выражение в формуле «партия руководит – советы управляют».



В свете этой концепции политикой и легитимацией власти занимаются в основном правящая экономическая и политическая элиты, а организованные структуры управления осуществляют исполнение их решений. Такая трактовка соотношения политики и управления, возможно, создает определенную иллюзию того, что администрация находится вне политики, что ее деятельность не носит политического характера. Но это, конечно, далеко не так. Современные правительства активно участвуют в формировании повестки дня политики, ее деятельность оказывает существенное влияние на процессы легитимации власти. В то же время данная модель подчеркивает все возрастающее влияние групп интересов на политику и управление, ставит перед демократическим обществом довольно сложные задачи, с одной стороны, по ограничению воздействий этих групп на формирование правительственного курса, с другой, по осуществлению эффективного политического и социального контроля за деятельностью правительства.
Органы государственного управления сосредоточивают в своих руках колоссальные ресурсы: материальные, административные, информационные и т. д., созданные трудом всего общества. В идеале они должны быть использованы в интересах этого общества, в соответствии с выработанным и утвержденным парламентом или президентом политическим курсом. Однако современная система управления не исключает возможности трансформации публичной государственной политики в личную или частную, полностью не исключает попыток административной власти освободиться от политического контроля, осуществить отдельными государственными служащими частичное присвоение административной власти с целью злоупотребления ею. Этому могут способствовать как объективные факторы, связанные, например, с чрезвычайными обстоятельствами, экономическими кризисами, стихийными бедствиями, требующие временного усиления роли и полномочий исполнительной власти, так и субъективными, связанными с личностными характеристиками руководителей, их стремлением достичь эгоистических целей (богатства, славы, почестей, привилегий).
В качестве противодействия гипертрофированному росту административной власти, трансформации публичной государственной политики в личную выгоду современное общество использует принципы разделения властей, политического контроля за деятельностью администрации, выборности и сменяемости высшего управленческого персонала, подотчетности и открытости. Государственные служащие подотчетны обществу. Лица, занимающие государственные должности, должны проявлять максимально возможную открытость во всех своих действиях и решениях. Они должны обосновывать свои решения, ограничивая информацию лишь в тех случаях, когда этого определенно требует обеспечение более широких общественных интересов.
Соотношение политики и государственного управления всегда носит конкретный характер. Оно зависит от множества факторов, в том числе от уровня организации политической власти, форм государственного правления, типа политического режима.

29. Концепция «политических сетей» в территориальном управлении

В последние годы влиятельным в исследовании государственного управления стало концептуальное направление, в основе которого лежит понятие «политическая сеть». Статус этого направления до сих пор не определен.



Концепция политических сетей стартовала с той же основной идеи, как и новый государственный менеджмент: современному государству не удается обеспечить удовлетворение общественных потребностей, есть настоятельная потребность изменить иерархическое администрирование на новую форму управления. Но если государственный менеджмент в поисках новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей пытается обосноваться, учитывая коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств.

В этом отношении следует отметить, что концепция политических сетей действительно возникла не на пустом месте. Уже в 50–60-е годы выработка государственной политики в США исследуется в аспекте управленческих субсистем, в которых взаимодействуют бюрократия, конгрессмены и заинтересованные группы. Но именно в Великобритании, как подчеркивают Родес и Марш, концепция политических сетей выросла из теории межорганизационных отношений.

«Политическая сеть представляет собой набор относительно стабильных взаимооотношений по природе неиерархических и взаимозависимых, связывающих многообразие акторов, которые разделяют относительно политики общие интересы и которые обмениваются ресурсами для того, чтобы продвинуть эти интересы, признавая, что кооперация является наилучшим способом достижения общих целей».

Политические сети обладают рядом характеристик, которые отличают их от иных форм управленческой деятельности в сфере публичных потребностей и интересов. Во-первых, сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество. Во-вторых, политическая сеть складывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсов. В-третьих, важной характеристикой политической сети выступает общий кооперативный интерес. В-четвертых, с точки зрения выработки политических решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. Все участники сети равны с точки зрения возможности формирования совместного решения по интересующему вопросу. Здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения. В-пятых, сеть представляет из себя договорную структуру, состоящую из набора контрактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации. В политических сетях действует особая культура консенсуса.

Кратко основоположения теории политических сетей сводятся к следующему:

Во-первых, теория политических сетей реконструирует отношения между государственным управлением и современным обществом. Вместо попытки редукции сложности общества для эффективного управления, она включает рост сложности в качестве необходимой предпосылки построения управления. Что является более значимым:  политические сети открывают правительство перед обществом. Концепция политических сетей относится к концепциям среднего уровня, т.е. в ней раскрываются не отношения между собственно обществом и государством, а между управленческими структурами и общественными и бизнес-ассоциациями.

Во-вторых, теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой. «Политика и управление не могут быть разделены по различным причинам, включая потерю ясности в определении государственной службы и потерю согласия относительно того, кто уполномочен на подобные услуги».

В-третьих, ученые, которые разрабатывают теорию политических сетей, включают в свои размышления моральное измерение управления и процесса производства политического решения. Это означает, что данная теория государственного управления близка к политической философии и ценностно-ориентированному подходу.

В-четвертых, хотя понятие «институт» играет значительную роль в теории политических сетей, однако не институты, а связи и отношения составляют ключевой пункт рассмотрения: «Сеть… состоит из акторов и отношений между ними, а также из определенных действий / ресурсов и зависимостей между ними», – пишут X. Хакансон и Я. Йохансон.

В-пятых, в теории политических сетей проблема эффективности управления рассматривается не в аспекте отношения «цели-средства», а в аспекте отношения «цели-процессы». Хотя и здесь оценка эффективности политических сетей, служащих удовлетворению каких-либо общественных потребностей, часто оценивается по качественным параметрам этого удовлетворения, однако политические сети можно оценивать и по такому параметру, как трансакционные издержки, т.е. по затратам на переговоры, на интеграцию и координацию своей деятельности. Фактически, здесь говорится скорее о действенности, чем эффективности.

Воспользуемся наиболее широко распространенной типологией политических сетей, предложенной Р. Родесом. Он выделяет пять типов политических сетей, руководствуясь тремя критериями: степень внутренней интеграции, число участников сети и распределение ресурсов между ними.



Политические сообщества (policy communities) представляют собой такие сети, которые характеризуются стабильностью взаимоотношений, устойчивым и в высокой степени ограниченным членством, вертикальной взаимозависимостью, основанной на совместной ответственности за предоставление услуг, и изоляцией как от других сетей, так и от публичных организаций (включая парламент). Такие сети являются высоко интегрированными и имеют высокую степень вертикальной взаимозависимости и ограниченную вертикальную координацию. Подчеркивается, что подобные сети концентрируются на основных функциональных интересах типа образование или пожарная безопасность. Это, скорее, территориальные сообщества.

Профессиональные сети (professional networks) характеризуются преобладанием одного класса участников производства политических решений: профессиональных групп. Эти сети выражают интересы особой профессиональной группы и основаны на высокой степени вертикальной взаимозависимости, а также изолированы от других сетей. Профессиональные сети могут быть представлены в национальном масштабе, например, Национальная служба здравоохранения в Великобритании.

Межуправленческие сети (intergovermantal networks) формируются на основе представительства местных властей. Их отличительными характеристиками являются топократическое членство, явное исключение иных публичных союзов, широкий охват интересов, связанных со многими службами, ограниченной вертикальной взаимозависимостью (так как они не ответственны за оказание услуг), широкой горизонтальной структурой и способностью взаимодействовать со многими другими сетями.

Сети производителей (producer networks) отличаются значительной ролью в политике экономических интересов (публичного и частного секторов), их подвижным членством, зависимостью центра 

от промышленных организаций при производстве желаемых товаров и при экспертизе, а также ограниченной взаимозависимостью между экономическими интересами.



Проблемные сети (issue networks) характеризуются большим числом участников с ограниченной степенью взаимозависимости. Стабильность и постоянство находятся здесь в большом почете, а структура имеет склонность к атомистичности.

Специальное исследование, проведенное Бринтоном Милвордом и Кейтом Прованом, показало, что сетевая эффективность зависит от ряда причин:

– Сетевая эффективность будет наивысшей, когда сеть интегрирована, но только когда интеграция централизована вокруг властного ключевого агента. Эта структура облегчает как интеграцию, так и координацию и является относительно действенной.

– Сетевая эффективность будет наивысшей, когда механизмы финансового контроля государства являются прямыми, а не фрагментированными или опосредованными.

– Сетевая эффективность является наиболее вероятной в богатом ресурсами окружении и является по меньшей мере вероятной в небогатом ресурсами окружении. Однако одно ресурсное богатство не создаст эффективную сеть, ресурсный недостаток не означает неэффективную сеть (т.е. другие факторы более значимы).

– Сетевая эффективность будет наивысшей при условиях общей сетевой стабильности, хотя стабильность не является достаточным условием для эффективности. Эта взаимосвязь будет наибольшей, когда сеть хорошо оснащена, контролируется центром и снабжается непосредственно. 



30. Сущность и специфика синергетического подхода к территориальному управлению

Синергетика - междисциплинарное направление научных исследований, задачей

которого является изучение природных явлений и процессов на основе принципов самоорганизации систем (состоящих из подсистем).



Самоорганизация - самопроизвольное изменение организации системы, процесс

спонтанного упорядочивания, образования и развития структур без целенаправленного управленческого воздействия.



Самоорганизация и управление:

  • Знание законов самоорганизации позволяет вмешиваться в деятельность систем и определенным образом управлять ими;

  • Процесс управления в режиме самоорганизации сводится к выявлению закономерностей, присущих системам эволюционных изменений, и направлению их по заданным траекториям.

Виды целей:

  1. цели самоорганизации (собственные цели развивающихся объектов);

  2. цели управления (управленческие цели субъекта управления)

Парадигмы управления:

  1. традиционная (управляемый объект как пассивная систума);

  2. синергетическая (управляемая система не является пассивной, она обладает свойством самоорганизации).

Задачи синергетического управления:

  • Создание условий, необходимых для реализации собственных тенденций развития системы;

  • Обеспечение управляемой системы средствами, необходимыми для достижения ею собственных внутренних целей.

Принципы нелинейности:

  • многовариантность развития систем;

  • ритмичность и волновой характер функционирования процессов;

  • резонанс и возможность быстрого развития систем.

Хаос в процессах развития сложных систем одновременно выполняет две функции –

разрушительную и созидательную. Хаос конструктивен через разрушительность (структура возникает благодаря ему) – и разрушителен через конструктивность (системы могут распадаться из-за влияния незначительных флуктуаций).



Синергетические принципы и идеи территориального управления:

  • Идея о конструктивной роли хаоса в развитии систем;

  • Принципы самоорганизации и нелинейности;

  • Возможность резонансного развития территориальных систем;

  • Способность управлять ритмами, присущими этим системам;

  • Понимание того, что сложными системами нельзя управлять как простыми;

  • Необходимость прогнозировать степень угроз и опасностей для развития системы.


33. Между народные организации и государственное управление

Появление государств, а затем системы государств осуществление ими не только внутренних, но и внешних функций привело к возникновению международного права и созданию международных организаций.




Каталог: vkd -> media -> 15709917
15709917 -> Предмет и этапы развития философии науки
media -> Билет Панарин об основных принципах политической жизни и политического творчества на Западе
media -> -
15709917 -> 1. Мировоззрение, его общественно-исторический характер
media -> Александр Гельевич Дугин
media -> Основные политические теории Методологические аспекты изучения политических теорий
media -> Сборник материалов по этносоциологии и социальной антропологии
media -> М. В. Ломоносова XIII панаринские чтения с международным участием


Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   18   19   20   21   22   23   24   25   ...   37


База данных защищена авторским правом ©znate.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница