скачать Финансовое право. Учебное пособие.
Оглавление:

1. Бюджетный процесс

1.1 Понятие и принципы бюджетного процесса

Особенность бюджетов всех уровней — последовательное прохождение постоянно возобновляющихся одних и тех же стадий их формирования и исполнения в установленном зако­ном порядке. Это обусловлено тем, что акт, издаваемый о бюджете того или иного уровня, действует в течение определен­ного периода времени, по окончании которого должен быть принят новый акт о конкретном бюджете на следующий период времени.

Формирование бюджетов включает в себя следующие три стадии: составление бюджетов, их рассмотрение и утверждение.

Исполнение бюджетов — это четвертая стадия прохождения бюджетов в их периодическом цикле. Заключительным этапом стадии исполнения бюджетов является составление и утвер­ждение отчетов об исполнении бюджетов¹. Порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов устанав­ливается законодательством Российской Федерации, законода­тельством республик в составе РФ и иных субъектов РФ, решениями органов местного самоуправления. ,

Основные положения формирования бюджетов установлены Конституцией РФ, однако главными актами, регулирующими порядок формирования и исполнения бюджетов на территории России, являются Законы “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ” и “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Кроме того, этот порядок в определенной мере регулируется Законом “О Совете Министров — Правительстве РФ”, Регламентами обеих палат Федерального Собрания РФ и некоторыми другими правовыми актами, принимаемыми на федеральном уровне.

На основе российского законодательства субъекты РФ и органы местного самоуправления принимают свои нормативные акты, регламентирующие порядок формирования и исполнения соответствующих бюджетов.

Деятельность по формированию и исполнению бюджетов представляет собой бюджетный процесс, понятие которого дает­ся в Законе Российской Федерации “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса”. Бюджетный процесс — это регламентируемая законом деятельность органов государствен­ной и местной власти по составлению, рассмотрению, утвер­ждению и исполнению соответствующих бюджетов.

Продолжительность всех стадий бюджетного процесса в Рос­сийской Федерации от начала составления бюджетов до утвер­ждения отчетов об их исполнении занимает период более трех лет². Срок действия утвержденного бюджета называется бюд­жетным годом; в нашей стране он определен в 12 месяцев и совпадает с календарным годом (с 1 января по 31 декабря).

Впервые в дореволюционной России бюджетный год, равный календарному, был установлен Указом Петра I с 1 января 1700 г., что впоследствии было подтверждено постановлением СНК РСФСР от 23 декабря 1919 г. И лишь с 1922 г. по 1930 г. бюджетный год в России приравнивался к сельскохозяйственно­му (с 1 октября текущего года по 30 сентября следующего)³.

В основе бюджетного процесса лежат принципы, характер­ные для бюджетного устройства РФ: единства, полноты, реаль­ности, гласности и самостоятельности всех бюджетов⁴.

Вместе с тем для бюджетного процесса характерны и некото­рые другие принципы⁵. Так, распределение полномочий в бюд­жетном процессе основано на принципе разграничения компе­тенции между органами представительной и исполнительной властей. В соответствии с этим принципом составление и исполнение бюджетов относится к функциям органов исполни­тельной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджетов — к функциям органов представитель­ной власти.

Всем без исключения стадиям бюджетного процесса свойстве­нен принцип специализации бюджетных показателей. Он выражается в конкретизации доходов бюджетной системы во источникам, а расходов — по целевому их направлению. Прин­цип специализации бюджетных показателей реализуется через бюджетную классификацию — систематизированную группи­ровку доходов и расходов бюджетов по однородным признакам⁶. Бюджетная классификация оформляется специальным юриди­ческим актом.

В Российской Федерации, согласно Закону “Об основах бюд­жетного устройства и бюджетного процесса в РФ”, используют­

ся единые экономическая, функциональная (предметная), ве­домственная и смешанная бюджетные классификации (ст. 12).

В настоящее время в процессе формирования и исполнения бюджетов произошли изменения: появились расходы, произво­димые на возвратной основе, предусмотрена консолидация в бюджете отдельных целевых и отраслевых внебюджетных фон­дов и т.д. Эти изменения не вписываются в старую бюджетную классификацию. Поэтому приказом Минфина РФ № 177 от 29 декабря 1994 г. с 1 января 1995 г. в Российской Федерации введена новая редакция бюджетной классификации, в которой учтены произошедшие изменения⁷.

Новая редакция структуры бюджетной классификации РФ включает в себя четыре блока: I. Доходы бюджета; II. Расходы бюджета; III. Финансирование бюджета; IV. Государственный долг. Существенные изменения произошли в классификации доходов бюджета. Они стали подразделяться на текущие и капитальные, а текущие, в свою очередь, подразделяются на налоговые и неналоговые.

Принципиально изменена и классификация расходов бюдже­та. Здесь следует отметить три особенности: во-первых, группи­ровка бюджетных расходов по функциональному принципу, то есть исходя из основных функций государства; во-вторых, группировка бюджетных расходов по экономическому призна­ку, то есть расходы сведены в единые экономические категории, отражающие разграничение средств, направляемых на текущие и капитальные. расходы; в-третьих, группировка бюджетных расходов по ведомственному признаку, отражающему адресное распределение средств по конкретным федеральным министер­ствам, ведомствам и другим органам, получающим средства из федерального бюджета.

Группировка бюджетных средств по функциональному, эко­номическому и ведомственному признакам осуществляется на основе соответственно функциональной, экономической и ве­домственной структур бюджетных расходов.

В соответствии с приказом Минфина РФ “О бюджетной классификации РФ” ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов утверждается в соответствии с законодательством субъектов РФ и решениями органом местного самоуправления. Новая редакция бюджетной классификации РФ легла в основу нового законопроекта РФ “О составе и структуре бюджетной классификации Российской Федерации”.

Бюджетная классификация имеет важное организующее и юридическое значение. С одной стороны, ее применение обеспе­чивает четкую организацию работы органов власти по форми­рованию и исполнению бюджетов всех уровней; упрощает осу­ществление контроля за своевременностью и полнотой поступ­ления бюджетных средств и их использованием по целевому назначению; создает условия для объединения бюджетов в консолидированные бюджеты соответствующих территорий;

облегчает экономический анализ бюджетных показателей и т.д. С другой стороны, в бюджетной классификации выражена правовая организация бюджетов, поскольку, как уже указыва­лось, она является юридическим актом, лежащим в основе составления и исполнения бюджетов. Составленная на основе бюджетной классификации роспись доходов и расходов уста­навливает конкретные рамки полномочий соответствующих субъектов по формированию и использованию бюджетных средств.

Для бюджетного процесса характерен и принцип ежегодное -ти, выражающийся в ежегодном повторении его стадий. Разра­ботка и принятие бюджетов на больший или меньший период времени не нарушает принципа ежегодности бюджета и бюд­жетного процесса, так как годовые бюджеты принимаются в любом случае⁸.

1.2 Общие положения составления, рассмотрения и утверждения бюджетов

Несмотря на то, что каждый субъект Российской Федерации и органы местного самоуправления формируют и исполняют свои бюджеты самостоятельно, это не исключает наличия про­цессуальных юридических норм, устанавливающих общие поло-жения порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджетов независимо от их уровневого положения. Эти общие положения закреплены в бюджетном законодательстве Россий­ской Федерации и состоят в следующем.

1. Составление бюджетов производится в соответствии с прогнозом и программами социально-экономического развития территорий. Это означает, что до составления проектов бюдже­тов разрабатываются планы, прогнозы развития национально-государственных и административно-территориальных образо­ваний и соответствующие целевые программы. На основе этих разработок исполнительные органы власти вносят предложения

в представительные органы власти о доходах и расходах проек­та соответствующего бюджета, а также представляют информа­цию, о прогнозируемом консолидированном бюджете и мини­мальных бюджетах нижестоящего территориального уровня в представительный орган власти в порядке и в сроки, установ­ленные этим представительным органом власти.

2. Правительство Российской Федерации организует работу по доведению до органов представительной и исполнительной влас­тей субъектов Российской Федерации включая города Москву и Санкт-Петербург не позднее чем за семь месяцев до начала финансового года инструктивного письма об особенностях состав­ления расчетов к проектам бюджетов на предстоящий финансо­вый год, в том числе о централизованно установленных социаль­ных и финансовых нормах и нормативах (минимальных).

Соответственно исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации в сроки, установленные их представи­тельными органами власти, доводят до представительных и исполнительных органов власти нижестоящего уровня соответ­ствующие указания по разработке проектов их бюджетов, в том числе социальные нормы и нормативы, включая нормы и норма­тивы, утвержденные вышестоящим органом представительной власти.

В случае несбалансированности доходов и минимально необ­ходимых расходов бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований их органы ис­полнительной власти представляют в соответствующий выше­стоящий орган исполнительной власти в установленные сроки необходимые расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня доходов и расходов, подлежащих передаче из выше­стоящих бюджетов, а также данные об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию.

3. В основе составления проектов бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образо­ваний лежат:

— проектируемые нормативы (проценты) отчислений от ре­гулирующих доходов и принятые в их расчет суммы континген-тов этих доходов;

— показатели дотаций и субвенций, намечаемые к предостав­лению из соответствующего вышестоящего бюджета, и их целе­вое назначение;

— перечень и фиксированные доли (в процентах) доходов, закрепленных за бюджетами соответствующих национально-территориальных образований, обеспечивающих не менее 70% уровня доходной части их минимальных бюджетов;

— перечень расходов, передаваемых из вышестоящего бюд­жета.

Доведение указанных показателей до представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ организует Пра­вительство РФ не позднее чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года. В свою очередь, исполнительные органы субъектов РФ в сроки, установленные соответствующи­ми органами представительной власти, доводят эти показатели до органов исполнительной и представительной властей ниже­стоящей территории.

4. Органы исполнительной власти тщательно анализируют показатели, доведенные до них вышестоящими органами. При этом они могут вносить свои предложения по изменению и уточнению этих показателей.

Рассмотрение предложений по изменению и уточнению пока­зателей проектов бюджетов первоначально производится в соответствующем вышестоящем органе исполнительной власти. В случае отклонения (полностью или частично) таких предложе­ний вышестоящий орган исполнительной власти должен совмес­тно с заинтересованным органом исполнительной власти соста­вить протокол об имеющихся разногласиях. В протоколе необхо­димо отразить как обоснование предложений по изменению и уточнению показателей, так и обоснование отказа произвести такие изменения либо уточнения.

В дальнейшем для рассмотрения возникших в связи с отказом разногласий представительные органы власти на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты рас­смотрения согласительной комиссии должны быть доведены в установленные сроки до сведения соответствующих вышестоя­щего и нижестоящего органов представительной власти. Окон­чательное решение принимается соответствующим вышестоя­щим органом представительной власти.

5. На основании разработанных планов и прогнозов развития территорий и целевых программ органы исполнительной власти вносят в соответствующие органы представительной власти предложения о постатейном санкционировании бюджетных рас­ходов. Одновременно представляются расчеты по определению доходов бюджетов.

Рассмотрение предложений в соответствующем органе пред­ставительной власти обязательно включает в себя их всесторон­нее изучение в его комиссиях и комитетах на предмет целесо­образности, необходимости, актуальности расходов, а также финансовой и материальной возможности их осуществления.

Решения органов представительной власти о санкционирова­нии бюджетных расходов являются основанием для выделения бюджетных ассигнований.

После внесения всех уточнений в проект бюджета органы исполнительной власти представляют его в соответствующий орган представительной власти для утверждения.

6. Утверждение бюджетов осуществляется постатейно. Ассигнования на финансирование деятельности органов пред­ставительной власти, аппарата исполнительной власти и судеб­ной власти включаются в бюджеты соответствующего уровня в качестве самостоятельных статей расходов.

Составление, рассмотрение и утверждение бюджетов должно производиться в соответствии с используемыми бюджетными классификациями. При этом при постатейном рассмотрении и утверждении расходной части соответствующего бюджета в составе статей функциональной классификации обязательно выделяются части расходов текущего (оперативного) и капи­тального (инвестиционного) характера, утверждаемые отдельно. Они составляют соответственно бюджет текущих расходов и расходы бюджета развития.

7. Практическую работу по составлению проектов бюджетов осуществляют соответствующие финансовые органы.

8. Принятые бюджеты оформляются на уровне Российской Федерации и ее субъектов — законами; на уровне местного самоуправления — решениями соответствующих органов.

Законы и решения о соответствующих бюджетах подлежат опубликованию.

9. Одновременно с составлением, рассмотрением и утвержде­нием бюджетов национально-государственных и администра­тивно-территориальных образований составляются и анализи­руются консолидированные бюджеты соответствующих терри­торий.

скачать