скачать

4. 
   Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, уста­новление и исполнение расходных обязательств, форми­рование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджет­ным кодексом РФ.
   
5. 
   Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов предполагает обязательность и полноту отражения всех доходов и расходов, а также расходов го­сударственных внебюджетных фондов в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством. В соответ­ствии с этим принципом все государственные и муници­пальные расходы подлежат финансированию за счет бюд­жетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ.
   

6. 
   Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефи­цита. При составлении, утверждении и исполнении бюд­жета следует исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
   
7. 
   Принцип эффективности и экономности использова­ния бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и полу­чатели бюджетных средств должны стремиться к эконом­ному использованию бюджетных средств. Эффективность использования бюджетных средств может определяться двояко: 1) достижение заданных результатов с использо­ванием наименьшего объема средств; 2) достижение на­илучшего результата с использованием определенного объема бюджетных средств.
   
8. 
   Принцип общего (совокупного) покрытия расходов оз­начает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источ­ников финансирования его дефицита. Этот принцип очень похож на принцип сбалансированности, однако он имеет самостоятельное значение, ибо предполагает, что доходы бюджета и поступления от источников финанси­рования его дефицита не могут быть увязаны с опреде­ленными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централи­зации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.
   

9. Принцип гласности предполагает:

1. 
   обязательное опубликование в открытой печати ут­вержденных бюджетов и отчетов об их исполнении;
   
2. 
   полноту предоставления информации о ходе ис­полнения бюджетов;
   
3. 
   открытость для общества и средств массовой ин­формации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, главным образом по вопросам, вызывающим разногласия;
   
4. 
   федеральный бюджет может содержать секретные статьи, но они должны утверждаться только в его составе.
   

10. 
    Принцип достоверности бюджета означает надеж­ность и достоверность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории, на основании которого разрабатываются бюджеты разных уровней, а также реалистичность расчетов доходов и рас­ходов бюджета.
    
11. 
    Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств предполагает, что бюджетные средства выделяют­ся в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением их конкретного использования.
    

И, наконец, третья характеристика бюджетного уст­ройства связана с системой взаимосвязи бюджетов раз­ных уровней, которая в федеративных государствах про­является через систему бюджетного федерализма.

3.2. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

Бюджетный федерализм — это система налогово-бюд­жетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.

Базовыми принципами бюджетного федерализма яв­ляются:

• 
  единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
  
• 
  сочетание централизма и децентрализации в разгра­ничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распре­деление и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;
  

• высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

• активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Бюджетный федерализм может эффективно претворяться только при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать три аспекта:

1. 
   разграничение доходных (налоговых) полномочий;
   
2. 
   разграничение расходных полномочий;
   
3. 
   выравнивание бюджетов.
   

Бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбаланси­рованной, если объем поступлений в совокупных бюдже­тах на каждом уровне власти в целом достаточен для осу­ществления их функций.

Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.

Более важной и сложной задачей является обеспече­ние вертикального выравнивания, которое происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

Важную роль в вертикальном выравнивании играют также собственные и регулирующие налоги и доходы.

Собственные доходы — это налоги или доходы, закреп­ленные за соответствующим бюджетом полностью или частично (в определенной доле или по разделенной нало­говой ставке) на постоянной (долговременной без указания срока) основе в соответствии с действующим законо­дательством.

Регулирующие доходы — это доходы или налоги, по которым законодательными (представительными) орга­нами власти вышестоящего территориального уровня, при утверждении бюджета на очередной финансовый год, устанавливаются на временной (не менее чем на год) и на долговременной с указанием срока (не менее трех лет) основе нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего уровня.

Выравнивание может осуществляться также за счет предоставления отдельным регионам особого экономи­ческого режима тремя основными путями:

1. 
   индивидуально-договорный подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о рас­пределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распространен в некоторых странах, напри­мер в Китае;
   
2. 
   создание специальных бюджетных режимов, в рам­ках которых отдельным регионам предоставляются осо­бые права в вопросах налогов и расходов. Официально такие режимы для отдельных территорий существуют лишь в нескольких странах — на Филиппинах, в Австра­лии, Малайзии;
   
3. 
   применение нормативно-расчетной формулы суб­сидий с целью частичного выравнивания бюджетных ус­ловий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального вы­равнивания между регионами.
   

При этом используются два основных способа меж­бюджетного выравнивания: 1) выравнивание региональ­ных бюджетных доходов; 2) выделение финансовой по­мощи для покрытия разницы между прогнозным объемом доходов и нормативным объемом расходов.

Часто первый способ называют доходным, а второй — расходно-доходным выравниванием.

Доходное выравнивание традиционно считается самым простым и наиболее прозрачным методом распределения средств федеральной финансовой помощи регионам. Он подразумевает предоставление ресурсов только в зависи­мости от дифференциации по регионам среднедушевых налоговых доходов (или всех среднедушевых доходов).

При расходно-доходном выравнивании учитывается потребность региона в осуществлении бюджетных расхо­дов, а главной проблемой становится определение обос­нованных расходных потребностей региональных и мест­ных органов власти.

Среди наиболее простых методов можно выделить вы­равнивание, учитывающее только численность населения отдельных регионов и его половозрастную структуру, а также выравнивание на основе различий между региона­ми по стоимости стандартной потребительской корзины или величины прожиточного минимума. Существует так­же методика расходно-доходного выравнивания, осно­ванная на обеспечении минимального уровня региональ­ного дефицита.

В качестве одного из вариантов расходно-доходного выравнивания можно рассматривать методику, основан­ную на сопоставлении нормативных расходов региона, рассчитанных на основе государственных стандартов с единым, нормативным уровнем их финансирования, вы­раженным, например, через долю налоговых поступле­ний в валовом региональном продукте.

Существуют две основные модели бюджетного федера­лизма: децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

1. 
   региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;
   
2. 
   финансовым обеспечением независимости и само­стоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять поря­док налогообложения;
   

3)четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной систе­мы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Нало­говыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, зе­мельные участки (второстепенные налоги);

4. 
   центральное правительство не контролирует бюд­жетную деятельность региональных органов и безразлич­но относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;
   
5. 
   система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкрет­ных программ;
   
6. 
   центральное правительство снимает с себя ответ­ственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные прави­тельства самостоятельно изыскивают средства для пога­шения дефицита бюджета.
   

Кооперативная модель бюджетного федерализма в на­стоящее время существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

1. 
   широким участием региональных властей в пере­распределении национального дохода;
   
2. 
   наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
   
3. 
   введением местных ставок к федеральным и терри­ториальным налогам;
   
4. 
   повышенной ответственностью центра за состоя­ние региональных финансов (дефицит бюджета, нали­чие долга);
   
5. 
   ограничение самостоятельности региональных вла­стей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти — внутренними заимствованиями;
   
6. 
   наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.
   

3.3. ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ

Межбюджетные отношения — это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по пово­ду регулирования бюджетных правоотношений, органи­зации и осуществления бюджетного процесса.

Цель межбюджетных отношений — создание исход­ных условий для сбалансированности бюджетов на каж­дом уровне.

Межбюджетные отношения основываются на следую­щих принципах:

• 
  распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
  
• 
  разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирую­щих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
  
• 
  равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
  
• 
  выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных обра­зований;
  

• равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные вза­имосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения и, таким образом, обеспечивает уп­равление межбюджетными отношениями.

В России система бюджетного федерализма начала складывается только в начале 90-х гг. XX столетия вместе со становлением в России федеративного государственного устройства. При этом можно выделить несколько этапов развития межбюджетных отношений в России.

3.3.1. Этапы реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации

В условиях СССР территориальные бюджеты утверж­дались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность путем установления индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставления покрывающих «пла­новый дефицит» централизованных дотаций. В конечном счете, все бюджеты оказывались сведенными в единый, государственный бюджет СССР, за составление и исполнение которого отвечало союзное министерство финансов. Данная система могла функционировать только в, условиях централизованного планирования.

В конце 1991 г. начался первый этап реформирования межбюджетных отношений в России, который продлился до 1994 г. Этот период можно назвать периодом «стихий­ной» децентрализации прежней бюджетной системы, или этапом «стихийного федерализма». В конце 1991 г. были приняты законы «Об основах налоговой системы в РСФСР» и «Об основах бюджетного устройства и бюд­жетного процесса в РСФСР», заложившие фундамент многоуровневой бюджетной системы и обеспечивавшие резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей. Однако в условиях эко­номического и политического кризиса объективно необ­ходимая децентрализация межбюджетных отношений осуществлялась путем компромиссов между центром и регионами.

Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и упрочение позиций федерального центра привели к упорядочению межбюджетных отношений и началу нового, второго этапа их развития. Этот этап начался в 1994 г. и продлился до 1998 г.

Главным достижением этого этапа явилось создание в 1994 г. Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на осно­ве использования специальной формулы. При этом были расширены налоговые полномочия региональных и мест­ных органов власти и одновременно начался процесс ле­гализации (в форме договоров и соглашений) ранее не­формальных двухсторонних договоренностей между фе­деральным центром и наиболее влиятельными субъектами Федерации.

Незавершенность реформы межбюджетных отноше­ний привела в 1996-1998 гг. к новому витку системного кризиса. На фоне расширения индивидуальных двухсто­ронних договоренностей между федеральным центром и регионами усилилась централизация бюджетной систе­мы. Был восстановлен «закрытый» перечень региональ­ных и местных налогов. Соблюдение единых нормативов распределения поступлений федеральных налогов между федеральными и региональными бюджетами на практике не выполнялось. Были ограничены также права регионов по эмиссии ценных бумаг, резко возрос объем «нефинансируемых федеральных мандатов».

В 1998 г. Правительством РФ была подготовлена и принята «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг.». Именно эта концепция послужила основой нового, тре­тьего этапа реформирования межбюджетных отношений в России.

Основной целью принятой в 1998 г. «Концепции ре­формирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.» стал поэтапный переход к принципиально новой методике распределения транс­фертов ФФПР, основанной на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей и налого­вого потенциала территорий.

Результатами реализации Концепции стали:

• 
  переход к новой, значительно более «прозрачной» и объективной методологии распределения средств ФФПР, предусматривающей эффективное выравни­вание бюджетной обеспеченности регионов и созда­ние стимулов для осуществления на региональном уровне более рациональной и ответственной бюджет­ной политики;
  
• 
  инвентаризация «федеральных мандатов» (оцененных на уровне 8% ВВП) и их постепенное сокращение за счет средств Фонда компенсаций;
  
• 
  создание в составе федерального бюджета Фонда ре­гионального развития, повышение «прозрачности» и обоснованности распределения субвенций на реали­зацию программ развития регионов;
  
• 
  активизация реформирования межбюджетных отно­шений и управления общественными финансами на региональном и местном уровнях за счет средств Фон­да реформирования региональных финансов;
  
• 
  повышение унификации межбюджетных отношений. С 1998 г. было прекращено подписание соглашений с субъектами Федерации. С 2001 г. были приведены в соответствие с бюджетным и налоговым законода­тельством взаимоотношения с бюджетами республик Татарстан и Башкортостан;
  
• 
  создание и функционирование в постоянном режиме принципиально нового механизма выработки и согла­сования решений по вопросам межбюджетных отно­шений в РФ, включающей представителей Правитель­ства РФ, Государственной Думы и Совета Федерации.
  

Однако не были решены три глобальные проблемы:

разграничение расходов и доходов между уровнями бюд­жетной системы; урегулирование межбюджетных отно­шений на субфедеральном уровне; создание нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

В августе 2001 г. Правительство РФ приняло новую Программу развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., в которой был намечен новый этап ре­формирования бюджетной системы. С 2001 г. начался четвертый этап реформирования межбюджетных отноше­ний, который длится и сегодня.

Реформирование системы межбюджетных отношений на современном этапе должно обеспечить:

• 
  сбалансированность интересов всех участников меж­бюджетных отношений;
  
• 
  заинтересованность органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уров­ня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов как собственных, так и регулирующих;
  
• 
  повышение ответственности органов власти на каж­дом уровне за сбалансированность бюджета и бюджет­ную обеспеченность;
  
• 
  сокращение дотационно-территориальных бюдже­тов за счет минимизации встречных финансовых по­токов;
  
• 
  применение в межбюджетном регулировании единых для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований методоло­гии и критериев, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;
  
• 
  распределение и перераспределение средств по верти­кали бюджетной системы в целях выравнивания бюд­жетной обеспеченности территориальных образова­ний, отстающих по объективным причинам, для соб­людения минимальных государственных социальных гарантий;
  
• 
  обязательность компенсаций бюджетам недостающих средств при уменьшении их доходов или увеличении расходов вследствие решений, принимаемых органа­ми власти другого уровня;
  
• 
  недопустимость изъятия или принудительной центра­лизации в бюджеты другого уровня собственных дохо­дов, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;
  

• 
  взаимную ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджет­ным отношениям;
  
• 
  наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета дру­гого уровня;
  
• 
  ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений.
  

скачать